促進(jìn)海島縣城市有機(jī)更新的對(duì)策思考——以浙江省玉環(huán)縣為例

■潘應(yīng)利/文

一、城市有機(jī)更新理論的提出和對(duì)海島城市化的現(xiàn)實(shí)意義

“城市有機(jī)更新”理論是在對(duì)中西方城市發(fā)展歷史和城市規(guī)劃理論的充分認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上提出的。在我國(guó)，首先提出這個(gè)理論的是著名建筑學(xué)家吳良鏞院士，他有一個(gè)經(jīng)典解釋：城市是一個(gè)有生命的機(jī)體，需要新陳代謝。但是，這種代謝應(yīng)當(dāng)像細(xì)胞更新一樣，是一種“有機(jī)”的更新，而不是生硬的替換。該理論的提出豐富了城市更新的理論成果，特別是它在北京的成功實(shí)踐，更引起了國(guó)際的贊譽(yù)和廣泛關(guān)注。

當(dāng)前，隨著我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)的大力發(fā)展，海島縣城市化也在加速發(fā)展，這導(dǎo)致海島城市中人口和物質(zhì)的聚集和流動(dòng)性都很大，海島城市化、農(nóng)民工和人口遷移同時(shí)進(jìn)行，呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度較快、舊城的更新建設(shè)量很大、矛盾突出等特征，使工業(yè)化背景下的舊城舊鎮(zhèn)舊村改造面臨著嚴(yán)峻的威脅與挑戰(zhàn)。而且部分地區(qū)（如玉環(huán)縣）海島新城建設(shè)和舊城改造同步大力推進(jìn)，這直接導(dǎo)致資源稀缺、環(huán)境欠賬、生態(tài)系統(tǒng)劣質(zhì)化和地緣生態(tài)矛盾加劇，城市人居環(huán)境出現(xiàn)危機(jī)，尤其是海島城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的供給速度難以滿足需求的矛盾、城市建設(shè)品質(zhì)落后于城市品位訴求的矛盾十分突出。對(duì)此，若以城市有機(jī)更新的新理念考慮城市建設(shè)工作，將有助于我們相對(duì)從容地應(yīng)對(duì)海島城市化的諸多挑戰(zhàn)。

二、玉環(huán)海島縣城市有機(jī)更新的主要障礙和原因分析

以浙江省玉環(huán)縣為例，改革開放以來，玉環(huán)實(shí)現(xiàn)了海島小縣向經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣的跨越，但玉環(huán)縣海島陸域面積小，淡水資源不足，工業(yè)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，難以承載大面積建新城，所以城市有機(jī)更新的現(xiàn)實(shí)意義更大，但相對(duì)于其他海島縣和城市難度更大。從玉環(huán)縣實(shí)際看，該海島縣城市有機(jī)更新呈現(xiàn)出的時(shí)間過長(zhǎng)、成本過高、進(jìn)度緩慢、拆遷困難等問題較為突出。究其原因，主要有以下四個(gè)方面：

（一）理念不先進(jìn)

由于多種原因，玉環(huán)縣規(guī)劃設(shè)計(jì)人才，特別是高層次人才缺乏嚴(yán)重，缺乏“領(lǐng)軍人才”，導(dǎo)致該縣規(guī)劃設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)中沒有高手、大手，更由于缺乏學(xué)習(xí)等因素，該縣上下缺乏現(xiàn)代城鄉(xiāng)規(guī)劃理念，導(dǎo)致長(zhǎng)期以來，玉環(huán)縣簡(jiǎn)單地以以往的舊城改造工作代替城市有機(jī)更新，缺乏最新城市更新理念，使玉環(huán)海島城市規(guī)劃建設(shè)管理僅停留于表面形式的改造更新。在具體工作上表現(xiàn)在，政府和有關(guān)部門存在大拆大建、過于追求經(jīng)濟(jì)效益、強(qiáng)化政府獨(dú)家運(yùn)作等傾向，忽視了市政設(shè)施和城市功能的完善以及城市單元之間有機(jī)更新。

（二）規(guī)劃不科學(xué)

受到缺乏高層次人才和片面追求眼前利益、經(jīng)濟(jì)利益等思維的影響，該縣城市有機(jī)更新規(guī)劃編制和管理沒有充分體現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境、以人為本、關(guān)注民生等基本原則，至今尚未制訂明確的指導(dǎo)全縣城市有機(jī)更新工作的專項(xiàng)規(guī)劃，只是用傳統(tǒng)的舊城改造思路來替代城市有機(jī)更新規(guī)劃，如2012年12月編制的《玉城街道舊城區(qū)改造研究及舊城區(qū)相關(guān)控制性詳細(xì)規(guī)劃》，也僅涉及縣政府周邊的8個(gè)社區(qū)。在老城保護(hù)方面，除了楚門鎮(zhèn)制訂出臺(tái)了老城保護(hù)規(guī)劃，其他各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）均沒有相應(yīng)的規(guī)劃。由于沒有針對(duì)性的城市有機(jī)更新整體規(guī)劃，以及城市建設(shè)總體規(guī)劃與各專項(xiàng)規(guī)劃之間、專項(xiàng)規(guī)劃與專項(xiàng)規(guī)劃之間缺乏協(xié)調(diào)銜接，導(dǎo)致玉環(huán)縣的城市有機(jī)更新項(xiàng)目一直處于各行其是的狀態(tài)，缺乏整體性和系統(tǒng)性。

（三）政策不統(tǒng)一

玉環(huán)縣沒有出臺(tái)統(tǒng)一的城市有機(jī)更新實(shí)施意見，只是出臺(tái)一些傳統(tǒng)意義的舊村改造政策，而且各個(gè)村莊改造的政策也不統(tǒng)一和不銜接，尤其是同一區(qū)域內(nèi)同一用途的土地基準(zhǔn)價(jià)基本上相同，沒有體現(xiàn)區(qū)位、地段因素，對(duì)已經(jīng)改變用途成為事實(shí)上的商業(yè)用地的臨街臨路土地及房屋仍按其原先土地使用性質(zhì)進(jìn)行補(bǔ)償，影響了拆遷戶的合理利益，引發(fā)了矛盾糾紛，增加了拆遷難度。村莊改造貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)滯后于市場(chǎng)價(jià)格的變化，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、指揮部補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一，拆遷戶往往參照最高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致補(bǔ)償政策標(biāo)準(zhǔn)底線不斷被突破，拆遷成本不斷增加。

（四）管理不協(xié)調(diào)

玉環(huán)縣雖然成立了全縣舊城改造指揮部，但從城市有機(jī)更新工作看，該項(xiàng)工作涉及多個(gè)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）以及村莊，目前該縣存在多頭管理問題。相關(guān)部門在舊城拆遷、項(xiàng)目審批等工作過程中，主動(dòng)服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)，部門之間協(xié)調(diào)溝通不足，存在相互推托、相互牽制現(xiàn)象，導(dǎo)致審批過程較為漫長(zhǎng)，城市有機(jī)更新成本節(jié)節(jié)攀升。

三、推進(jìn)玉環(huán)海島縣城市有機(jī)更新的對(duì)策建議

為了推進(jìn)玉環(huán)海島縣城市有機(jī)更新規(guī)劃順利實(shí)施，加強(qiáng)城市建設(shè)管理，不斷增強(qiáng)和完善城市功能，全面提升城市形象和品位，進(jìn)一步發(fā)揮城市對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的輻射帶動(dòng)作用，促進(jìn)全縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展，應(yīng)從以下四方面著手。

（一）強(qiáng)化城市有機(jī)更新規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)作用

堅(jiān)持“政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與、科學(xué)決策”的原則，高起點(diǎn)完成《玉環(huán)縣城市有機(jī)更新總體規(guī)劃》。按照以片區(qū)道路為骨架，以園林景觀為支撐，多種功能配套的組團(tuán)式發(fā)展模式，高標(biāo)準(zhǔn)編制行政文化區(qū)域、教育運(yùn)動(dòng)區(qū)域、旅游休閑區(qū)域、商貿(mào)流通區(qū)域等重要片區(qū)和地段的控制性規(guī)劃與修建性規(guī)劃。結(jié)合城市設(shè)計(jì)，強(qiáng)化對(duì)建筑紅線、生態(tài)綠線、親水藍(lán)線、基礎(chǔ)設(shè)施通道黃線等的控制，科學(xué)安置醫(yī)院、學(xué)校等社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目，統(tǒng)籌安排專業(yè)市場(chǎng)、健身場(chǎng)所、公廁等社會(huì)公用設(shè)施項(xiàng)目。加大城市防洪、道路交通、教育衛(wèi)生、供電燃?xì)?、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、垃圾處理、供水排水、污水處理、地下管線以及防空、防災(zāi)、公交、旅游等專項(xiàng)規(guī)劃的編制，不斷完善規(guī)劃體系。切實(shí)維護(hù)規(guī)劃的法定性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性，未經(jīng)法定程序，任何單位和個(gè)人不得以任何理由干預(yù)、更改規(guī)劃，更不能違反規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)。嚴(yán)格落實(shí)“六公示一監(jiān)督”制度，即：城市規(guī)劃批前公示、城市規(guī)劃批后公示、近期和年度規(guī)劃項(xiàng)目公示、建設(shè)項(xiàng)目批前公示、建設(shè)項(xiàng)目批后公示及城市規(guī)劃社會(huì)監(jiān)督員制度，促進(jìn)城市規(guī)劃的公開、民主、高效、規(guī)范、廉潔。進(jìn)一步完善聽證、公告、檢驗(yàn)、監(jiān)管、督查程序，面向社會(huì)公開辦事指南、辦事程序，建立健全網(wǎng)上監(jiān)督舉報(bào)機(jī)制。加強(qiáng)規(guī)劃批后監(jiān)管，嚴(yán)格按規(guī)劃許可的容積率、建筑高度、立面效果圖實(shí)施建設(shè)。

（二）提高城市有機(jī)更新整體品位

切實(shí)把城市有機(jī)更新項(xiàng)目當(dāng)作藝術(shù)品來精雕細(xì)琢、精心策劃、精心設(shè)計(jì)、精心實(shí)施，大幅度提升片區(qū)的整體形象和景觀效果，達(dá)到點(diǎn)上景物宜人、片上氣勢(shì)恢宏、沿線觀感優(yōu)美的效果。重點(diǎn)打造一批極具視覺沖擊力和心理震撼力的精美建筑和標(biāo)志性建筑群，不斷提升知名度和美譽(yù)度。堅(jiān)持“統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、因地制宜、綜合開發(fā)、配套建設(shè)”的原則，切實(shí)加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。著力抓好城區(qū)路網(wǎng)工程、防洪工程、垃圾處理工程、文化基礎(chǔ)設(shè)施工程及各類專業(yè)市場(chǎng)等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善城市配套功能，提高城市整體品位。以廣場(chǎng)、綠地為主體，以道路、河道綠化為骨架，以街頭、庭院綠化為補(bǔ)充，大力實(shí)施“規(guī)劃建綠、拆墻透綠、拆違還綠、見縫插綠”，形成點(diǎn)、線、面、環(huán)有機(jī)聯(lián)系、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的城市綠化體系。把城中村及城邊村改造作為關(guān)注民生、構(gòu)建和諧社會(huì)、解貧幫困的惠民工程。加大城區(qū)主要街道的路燈安裝改造，打造一街一景、風(fēng)格各異的亮化精品街。

（三）加強(qiáng)城市有機(jī)更新政策引導(dǎo)

制訂出臺(tái)覆蓋全縣的城市有機(jī)更新指導(dǎo)性政策，進(jìn)一步明確城市有機(jī)更新的具體步驟、前置條件、改造主體、改造方式、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、資金來源、改造程序、安置補(bǔ)償措施、成本效益分析等方面的總體原則，以此作為全縣城市有機(jī)更新工作的總體依據(jù)，在具體的更新項(xiàng)目實(shí)施過程中，可依據(jù)這些政策再因地制宜進(jìn)行細(xì)化，使全縣舊城改造逐步規(guī)范化、制度化。制訂合理的拆遷補(bǔ)償政策，并保證政策的合法、合理、合情，以平衡各方利益，化解矛盾糾紛，推進(jìn)拆遷安置順利進(jìn)行。拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不僅要體現(xiàn)地上建筑物的價(jià)值，更要體現(xiàn)土地價(jià)值；應(yīng)對(duì)舊城改造區(qū)域進(jìn)行土地分級(jí)，相同級(jí)別、性質(zhì)的土地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)基本相同；拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要隨市場(chǎng)土地、房屋價(jià)格的變化及時(shí)調(diào)整，并及時(shí)公布，確保公開、透明、規(guī)范、有序。

（四）提高城市有機(jī)更新管理長(zhǎng)效機(jī)制

堅(jiān)持建設(shè)與管理并重、處罰與教育結(jié)合、治標(biāo)與治本齊動(dòng)的原則，將硬件設(shè)施建設(shè)與市民素質(zhì)教育結(jié)合起來。進(jìn)一步完善環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施，推行垃圾集中封閉儲(chǔ)運(yùn)，逐步實(shí)現(xiàn)城市垃圾、糞便無害化處理。定期開展城市環(huán)境綜合整治活動(dòng)，集中力量、集中時(shí)間，整治城市環(huán)境“臟、亂、差”現(xiàn)象。加強(qiáng)環(huán)境衛(wèi)生管理，積極推行垃圾收集袋裝化、垃圾運(yùn)輸密閉化、垃圾處理無害化，生活垃圾日產(chǎn)日清，建筑垃圾統(tǒng)管統(tǒng)運(yùn)，嚴(yán)厲查處亂扔亂倒各類垃圾的違章行為。加大城區(qū)交通秩序和交通營(yíng)運(yùn)整治，規(guī)范車輛進(jìn)城、車輛停放行為，嚴(yán)厲打擊“黑車”非法營(yíng)運(yùn)，規(guī)范客運(yùn)市場(chǎng)秩序。