程雪陽:土地制度憲法秩序
--與賀雪峰商榷

◆背景文章◆

程雪陽:土地制度憲法秩序
--與賀雪峰商榷

這里想重點(diǎn)討論的是，近幾年來，中國的領(lǐng)導(dǎo)者已經(jīng)意識到現(xiàn)行土地相關(guān)法所存在的合憲性風(fēng)險(xiǎn)問題了，所以他們不斷努力，希望通過改革來解決相關(guān)問題。比如，中共中央在2008年十七屆三中全會上通過的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題決定》就號召，要“改革征地制度，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制。……逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益。”2013年，中共中央十八屆四中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》再次呼吁，要打破國家對土地一級市場的壟斷，并“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，……完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場?！?/p>

為了落實(shí)執(zhí)政黨的號召，2015年2月，全國人大常委會也批準(zhǔn)了國務(wù)院的提案，決定“在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域，暫時(shí)調(diào)整實(shí)施土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度的有關(guān)規(guī)定。”這里的“有關(guān)規(guī)定”就包括上文提到的《城市房地產(chǎn)管理法》第9條，《土地管理法》第43、47條和第63條。

依照筆者的觀點(diǎn)，上述這些改革要求和改革措施不僅是必要的，而且是土地制度向憲法秩序的回歸。但按照賀先生關(guān)于中國土地制度憲法秩序的理解和判斷，上述這些改革目標(biāo)和改革措施似乎非但沒有必要，反而是對中國土地制度憲法秩序的背離這里之所以用“似乎”這個(gè)術(shù)語，主要是因?yàn)楣P者不是很確信賀先生是否真的這么認(rèn)為。但無論賀先生的答案是什么，筆者都要指出如下要點(diǎn)，即在現(xiàn)代社會，憲法之所以是根本法，并不僅僅在于其規(guī)定了國家的根本制度，也不僅僅在于其自我宣示和自我確認(rèn)，而在于其能夠?qū)⑷祟惿鐣毡樽非蟮幕救藱?quán)內(nèi)化為自身的根本價(jià)值追求，并為人權(quán)保護(hù)提供最為全面且最強(qiáng)有力的支持和保護(hù)，從而擔(dān)當(dāng)“保護(hù)公民基本人權(quán)、保護(hù)社會健康發(fā)展”的重任。

也正因?yàn)槿绱?，?dāng)我們在談憲法、憲法秩序，或者要判斷一個(gè)事件或者一項(xiàng)制度是否符合憲法或憲法秩序時(shí)，都應(yīng)當(dāng)以憲法關(guān)于人權(quán)保護(hù)的規(guī)定為基礎(chǔ)和準(zhǔn)繩——具體到我國，那就是以現(xiàn)行《憲法》第33條第3款“國家尊重和保護(hù)人權(quán)”為統(tǒng)領(lǐng)的基本權(quán)利的規(guī)定。而依照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)行土地相關(guān)法所建立的土地產(chǎn)權(quán)和管理制度，非但不是我國土地制度憲法秩序的體現(xiàn)，而是必須按照憲法的精神、原則和具體規(guī)定進(jìn)行全面深化改革的對象。

（文章來源：《中國法律評論》2015年第2期，有刪節(jié)）