國外土地流轉對我國的啟示

■許 婷/文

國外土地流轉對我國的啟示

■許 婷/文

隨著經濟社會的發(fā)展，土地流轉將成為必然的趨勢。鑒于我國在這方面的實踐與經驗相對欠缺，本文通過對國外部分國家的土地流轉情況研究，得出一些啟示，以期為我國的土地流轉提供借鑒的經驗。

一、日本

日本與中國的農業(yè)雖然處于不同的發(fā)展水平上，但在農業(yè)生產組織結構方面有許多相似之處。如分散經營、規(guī)模狹小、人多地少，等等。日本實行的是小農私有制，農民對土地的看重程度與中國的農民一樣，現代化發(fā)展的沖擊和生活的不穩(wěn)定，使得許多農民不愿意徹底放棄土地和農業(yè)。土地對于他們來說，不僅僅是生產資料，更是一種資產，所以將土地稱為他們的“命根子”并不夸張。而這種緊握土地資源不放的現象也促成了日本土地流轉緩慢的局面。1946年農地流轉面積約5.9萬公頃，1955年8.1萬公頃，之后逐漸減少至1961年的最低點5.3萬公頃，而后又繼續(xù)增加至1994年的9.3萬公頃，之后一直處于由高到低，又由低到高反復變動的狀態(tài)。

日本政府在促進農地流轉方面做了許多的努力。日本的土地流轉主要通過買賣和租賃兩種方式。日本的農地改革和1952年制定的《農地法》不允許擁有土地的農戶離開村落，凡是那些離村就職的農戶必須出售他們所持有的土地；1962年對《農地法》進行了第一次修改，開始允許農地出租和出售，但是由于地價的不斷上漲，阻礙了農地耕作權的讓渡；1970年和1982年先后第二、三次修改《農地法》，突破了土地占有和使用方面的限額，以土地使用權和經營權為中心內容，鼓勵土地的租借和流轉等；1980年日本政府頒布的《農用地利用增進法》對農地的有效流轉也發(fā)揮了一定的作用。除此之外，日本還建立合作經濟組織等中介機構，來促進農地的流轉，合作經濟組織作為農地租借轉讓的橋梁，他們接收與租出的農地，再將這些農地租給那些有需要的人們。而“認定農業(yè)者”這項制度也保證了農地流轉的方向，尤其是1993年《農業(yè)經營基強化法》制定后，農地流動的方向主要是向“認定農業(yè)者”集中，并且那些“認定農業(yè)者”可以獲得農地方面優(yōu)惠的政策支持。

二、韓國

韓國是亞洲農業(yè)現代化事業(yè)卓有成效的國家之一。20世紀70年代初，韓國為了解決日益擴大的城鄉(xiāng)差距，開展了以工業(yè)化推動農村發(fā)展的“新村運動”，并取得了顯著的成效。

韓國在1949年制定頒布了《農地改革法》，對農地進行了全面的改革，取消了佃耕制度。在20世紀50年代后期，已經基本上消除了原有的地主寄生制度，建立了自耕農經體制。之后，為了加強農地的保護，韓國于1972年制定了一系列關于農地保護和利用的法律、法規(guī)，如《農地法》等。在《農地法》中明確指出，農用土地是保障糧食供給和國土環(huán)境保護的基礎，是決定農業(yè)生產力和國民經濟的有限資源，應對農地進行保護和適于公共福利的管理。主要的措施包括：依法確定農地的類型、限制農地的轉用、設立農地基金等。

為了充分利用農地，韓國又通過農地擴大《開發(fā)促進法》來規(guī)定農地開發(fā)計劃的制定和實施、土地所有者的開墾義務、農地開墾的申請許可制度，以及農地開墾后的管理等制度，通過擴大開發(fā)農地以求得農作物的增產，同時也為了有效地利用土地，從而實現謀求國民經濟的發(fā)展，并促進未開墾土地開發(fā)的目的。

三、英國

英國農業(yè)的發(fā)展經歷了從輕視農業(yè)轉為重視農業(yè)的過程。18世紀末到19世紀初，英國還是一個農業(yè)比較發(fā)達的國家，之后，在“重工輕農”政策的誘導下，英國的農業(yè)逐步走向衰退。第二次世界大戰(zhàn)后，英國花了近15年的時間，扭轉了農業(yè)衰退的局面，逐步實現了農業(yè)現代化。

從20世紀初到現在，英國的農業(yè)發(fā)展中變化最大的就是過去由大地主、租地資本家、農業(yè)雇傭工人所組成的租佃制農場開始走向衰落，轉變?yōu)槟壳暗囊宰誀I農場為主導的經營形式。促成這種轉變，與英國政府所做出的努力是分不開的。英國政府通過立法手段對農業(yè)生產和土地關系進行干預和調整，傾向于保護自營農場主的利益而限制地主的權利，促使了自營農場的快速發(fā)展。頒布的法律、法規(guī)包括1906年的《農業(yè)持有地法》、1941年的《農業(yè)法》等。之后，英國先后對《農業(yè)法》進行了修訂，繼圈地運動之后，英國政府為了擴大農場經營的規(guī)模，促進農村土地的流轉，從政策的制定上，支持大農場的發(fā)展，排擠合并小農場。1967年，經過修訂的《農業(yè)法》規(guī)定，對合并小農場，政府提供所需費用的50%。除此之外，政府對農產品差價補貼的數額也基本取決于各個農場的播種面積和銷售數量，也就是說，農場的規(guī)模越大，其所獲得的補貼就越多，這就促成了自營農場逐步地走上大型化、規(guī)?；蜕虡I(yè)化的道路。因此，在政府鼓勵、市場競爭、農業(yè)技術的改進等因素的共同作用下，英國的農用土地得到了順利的流轉，農場的規(guī)模也逐漸地擴大，小農場的數量也在逐步地減少，形成了規(guī)模化、現代化、科技化的農業(yè)現狀。

四、法國

法國是許多享有很多農地流轉成功經驗的現代農業(yè)國家中比較典型的國家之一。其農地流轉的一大特點就是實施土地集中政策，擴大農業(yè)經營規(guī)模。法國的農地流轉方式也有很多種，有的是農地使用權的流轉，有的是所有權的流轉?？v觀法國農地流轉制度的發(fā)展史，并不是一蹴而就的，而是從失敗的經歷中摸索出了現有的制度。

在法國大革命之后，小農占優(yōu)勢的農業(yè)經濟模式在法國持續(xù)了100多年，但由于其農場規(guī)模小、土地分散零碎，嚴重阻礙了農村土地的規(guī)模化經營。到了20世紀20年代，法國相繼出臺了一系列的政策，推進小農場的合并，促進和支持中等農場的發(fā)展，來改變原有的局面。這些措施包括限制土地的兼并，規(guī)定農場的面積；頒布了《農業(yè)指導法》，成立了土地整治與農村安置公司來負責收購小片土地，以優(yōu)惠的價格賣給大農場，并通過租賃經營（土地使用權流轉）的方式加速土地集中，提高農業(yè)生產率；政府對中等農場在土地購買、貸款和稅收上給予優(yōu)惠；對年老農民發(fā)放終生養(yǎng)老金，鼓勵他們離開農業(yè)，優(yōu)先安置達到中等規(guī)模的青年農民，達到改善農場結構的目的，等等。

除此之外，法國還通過一些法律的制定來保護土地，促進土地的流轉。如私有農地一定要用于農業(yè)、不準棄耕、劣耕和在耕地上搞建筑；土地轉讓不準分割，只準整體繼承或出讓；設置土地事務所和土地銀行等相關機構促進土地的有效管理和流轉；對于土地市場的管理和規(guī)范，法國采用直接干預的方式，控制土地的收購和轉賣。

五、美國

美國的農業(yè)是世界上最具代表性的現代農業(yè)之一，在世界農業(yè)中占有十分重要的地位。20世紀30年代之前，美國首先通過拍賣公開出售公有土地，繼而向拓荒者免費贈送土地，并在20世紀初確定了以家庭農場制為主的土地制度?？梢哉f，家庭農場制度是美國農村土地經營制度運行的基礎與發(fā)展的前提。

美國的家庭農場按照是否擁有對其所有權可以分作三個類型：一是完全所有權型，這種農場的數量較多，但是大多規(guī)模不大。二是部分所有權型，主要是指部分自有，部分租人的農場。這類農場的面積較大，數量最多，規(guī)模也是很大。三是無所有權型，主要是指全部租用他人土地的農場，這種農場目前還是比較少的。

美國農村的土地有國有和私有兩類，土地流轉的方式主要有兩種形式，一是出售國有土地，它通過出臺一系列的法案如《土地先購權法》、《宅地法》來鼓勵拓荒和土地的開發(fā)。二是市場交易，如果要使用那些不屬于自己的土地，都需要通過市場交易來實現。土地流轉的目的主要在于擴大農場的規(guī)模，加快生產要素的有序組合以及促進先進科技與管理知識在農業(yè)方面的運用。土地流轉過程中，通常都是土地使用權、經營權的有償轉讓，一般不涉及土地的所有權。除此之外，美國還通過信貸支持、政策引導、利息調節(jié)、價格補貼等經濟手段以及各種優(yōu)惠性的政策來鼓勵和誘導家庭農場規(guī)模的適度擴大。

六、啟示

我國現行的是集體所有家庭經營的土地政策，這種小規(guī)模的土地經營模式難以形成規(guī)?；@就需要促進農地的流轉。通過對以美、英、日、法等國家的分析比較，可以得到以下幾點啟示：第一，確立農民在土地流轉中的主體地位。建立健全土地流轉機制，發(fā)育土地流轉市場，推動土地依法自愿有償流轉；第二，加快發(fā)展多種形式的土地流轉規(guī)模經營主體。即通過發(fā)展農民專業(yè)合作社、家庭農場、專業(yè)大戶，實現農地有效流轉和利用；第三，明確農地的產權邊界。在這一前提下確定各權利人的權利和義務，以避免不必要的糾紛；第四，加強政府對農地流轉的促進作用。在市場調節(jié)的前提下，政府通過優(yōu)惠政策、稅收等一系列措施，引導農地流轉的方向和規(guī)模，以實現土地的規(guī)?；洜I。

（作者單位：浙江省杭州市蕭山區(qū)農業(yè)局）