論事業(yè)系統(tǒng)單位的內(nèi)部控制

○劉世軍

（福建省莆田市水利局水利管理站 福建 莆田 351100）

內(nèi)部控制是現(xiàn)代事業(yè)單位內(nèi)部管理制度的重要組成部分，近幾年，我國經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深入的同時(shí)，事業(yè)單位體制改革也在不斷推進(jìn)，使得事業(yè)單位的內(nèi)、外部運(yùn)營環(huán)境均發(fā)生了很大變化，然而，就目前情況來看，大部分事業(yè)單位對(duì)內(nèi)部控制的重視度仍然不夠，尚未形成統(tǒng)一的內(nèi)部控制體系，導(dǎo)致事業(yè)單位的經(jīng)營管理無法向更高的層次發(fā)展，因此，構(gòu)建一套適合各自特點(diǎn)的、完善的事業(yè)單位內(nèi)部控制已經(jīng)迫在眉睫。

一、事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)原理

1、事業(yè)單位內(nèi)部控制的含義、目標(biāo)和要素

作為政府部門管理制度的組成部分，事業(yè)單位內(nèi)部控制是與會(huì)計(jì)系統(tǒng)、財(cái)務(wù)系統(tǒng)和管理系統(tǒng)融為一體的組織結(jié)構(gòu)、程序、政策和措施等的總稱，是事業(yè)單位對(duì)本單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行管理的一種重要手段。

總體上講，內(nèi)部控制目標(biāo)與單位的總體目標(biāo)相一致，主要包括五個(gè)方面：一是合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)；二是合理保證單位資產(chǎn)安全和使用有效；三是合理保證單位財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整；四是有效防范舞弊和預(yù)防腐??；五是提高公共服務(wù)的效率和效果。事業(yè)單位內(nèi)部控制包括內(nèi)部控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、內(nèi)部控制活動(dòng)、信息與溝通及內(nèi)部控制監(jiān)督等五個(gè)要素。

2、事業(yè)單位內(nèi)部控制的原則和制度規(guī)范

事業(yè)單位內(nèi)部控制應(yīng)遵循全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性等四大原則。我國對(duì)內(nèi)部控制制度規(guī)范的建設(shè)起步較晚。2001年，財(cái)政部頒布《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范——基本規(guī)范（試行）》和《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范——貨幣資金（試行）》；2007年3月，企業(yè)內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)公布《企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范基本規(guī)范》；2008年5月，五部委制定了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》；2010年4月26日，發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》；2012年11月，財(cái)政部頒布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》。

3、事業(yè)單位內(nèi)部控制與企業(yè)內(nèi)部控制的比較

因經(jīng)營目的不同，事業(yè)單位的內(nèi)部控制較企業(yè)單位存在不同點(diǎn)：第一，事業(yè)單位是以服務(wù)公共為目標(biāo)的，而不是經(jīng)濟(jì)效益。第二，相對(duì)企業(yè)單位而言，其內(nèi)部控制建立的空間要小很多。第三，無論是在資金來源、資本結(jié)構(gòu)方面還是會(huì)計(jì)處理等方面，事業(yè)單位都要簡單得多，內(nèi)容也會(huì)簡單得多。第四，內(nèi)部控制要比單一供產(chǎn)銷結(jié)構(gòu)的企處內(nèi)部控制涉及的范圍更加寬泛。

二、我國事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀、問題及其分析

我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制日趨完善和成熟，事業(yè)單位經(jīng)營活動(dòng)涉及范圍越來越廣，但事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)卻相對(duì)薄弱，還存在諸多不足，具體有以下五個(gè)方面。

1、內(nèi)部控制環(huán)境薄弱

（1）內(nèi)部控制意識(shí)淡薄，一是沒有形成以制度管事；二是很多行政事業(yè)單位只重視本單位的事業(yè)發(fā)展，輕內(nèi)部管理，所以缺乏有效的內(nèi)部控制制度。

（2）機(jī)構(gòu)設(shè)置及權(quán)責(zé)分配不合理，目前一些事業(yè)單位的負(fù)責(zé)人缺乏對(duì)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制知識(shí)的基本了解，致使財(cái)務(wù)監(jiān)督流于形式，從而使內(nèi)部會(huì)計(jì)控制不健全。

（3）人力資源政策不夠完善，人員的進(jìn)入全憑借關(guān)系或“蘿卜招聘”，導(dǎo)致人員素質(zhì)較低，結(jié)構(gòu)失調(diào)，缺乏必要的績效考核和獎(jiǎng)懲機(jī)制。

（4）會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作較為薄弱，財(cái)務(wù)人員素質(zhì)有待提高。目前事業(yè)單位會(huì)計(jì)人員素質(zhì)較低，且缺乏對(duì)員工的定期培訓(xùn)工作，需進(jìn)一步強(qiáng)化。

2、缺乏必要的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過程

由于大多數(shù)事業(yè)單位缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，忽視單位在提供服務(wù)的過程中產(chǎn)生的種種風(fēng)險(xiǎn)。未建立識(shí)別和應(yīng)對(duì)可能對(duì)本單位產(chǎn)生重大且普遍影響的變化的某種機(jī)制，未建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過程，從而失去遵守制度、規(guī)定的自覺性，為那些伺機(jī)作案的人員提供了可乘之機(jī)。

3、內(nèi)部控制活動(dòng)的設(shè)計(jì)和執(zhí)行不合理

第一，沒有對(duì)不相容職務(wù)嚴(yán)格實(shí)施相分離控制；第二，內(nèi)部授權(quán)審批控制不明；第三，會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制相對(duì)薄弱；第四，財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制不夠嚴(yán)格。

4、缺乏有效的信息系統(tǒng)與溝通

事業(yè)單位普遍存在上下級(jí)信息不暢、部門間信息不暢、內(nèi)部信息不暢的現(xiàn)象。如一些單位的部門預(yù)算的編制、確定、執(zhí)行信息都集中在財(cái)務(wù)部門，業(yè)務(wù)部門根本沒有參與，信息的封閉使他們無法有效參與預(yù)算管理，且在信息處理的流程中經(jīng)常出現(xiàn)阻塞，從而使決策層不能及時(shí)做出決策，導(dǎo)致決策的適用性差。

5、對(duì)內(nèi)部控制的監(jiān)督力度不夠

在內(nèi)部監(jiān)督方面，我國事業(yè)單位存在內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)不健全，或者雖然設(shè)立了內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但主要由紀(jì)檢部門或財(cái)務(wù)部門兼任，這直接導(dǎo)致內(nèi)部監(jiān)督的獨(dú)立性不強(qiáng)。一方面，由于事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)部審計(jì)的作用認(rèn)識(shí)不足，其監(jiān)督和評(píng)價(jià)結(jié)果也缺乏權(quán)威性；另一方面，內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)察部門主要負(fù)責(zé)黨風(fēng)廉政建設(shè)，側(cè)重于“管人”，但受人情關(guān)系的影響，監(jiān)督往往無法落實(shí)到位。

三、完善我國事業(yè)單位內(nèi)部控制的對(duì)策建議

任何一個(gè)沒有科學(xué)內(nèi)部控制的事業(yè)單位，就不會(huì)有長久健康的發(fā)展，應(yīng)著重建立科學(xué)的內(nèi)部控制，并使其得以有效的實(shí)施，這樣內(nèi)部控制才能發(fā)揮出其應(yīng)有的作用。因此，針對(duì)上述問題，本文提出以下改善措施。

1、內(nèi)部控制環(huán)境方面

首先要合理的設(shè)置組織機(jī)構(gòu)，同時(shí)要加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)工作，其次建立并實(shí)施合理有效的人力資源政策從而不斷提高全體員工的綜合素質(zhì)，最后，一定要加強(qiáng)事業(yè)單位文化建設(shè)，從而推動(dòng)本單位內(nèi)部控制向更高水平發(fā)展。

2、內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面

事業(yè)單位應(yīng)全面、系統(tǒng)和客觀地評(píng)估事業(yè)單位在經(jīng)營管理活動(dòng)中存在的風(fēng)險(xiǎn)，具體包括目標(biāo)設(shè)定、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)等四個(gè)環(huán)節(jié)。

3、內(nèi)部控制活動(dòng)方面

事業(yè)單位在執(zhí)行內(nèi)部控制活動(dòng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)識(shí)別關(guān)鍵控制點(diǎn)并采取有效措施，才能保證內(nèi)部控制的有效進(jìn)行。首先，要嚴(yán)格執(zhí)行不相容職務(wù)相分離控制，明確各崗位的職責(zé)和權(quán)限，防止崗位互竄現(xiàn)象；其次，建立內(nèi)部授權(quán)審批控制，在設(shè)置合理的崗位后，應(yīng)當(dāng)明確相關(guān)授權(quán)批準(zhǔn)的范圍、程序、權(quán)限、責(zé)任等內(nèi)容；然后加強(qiáng)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作和完善資產(chǎn)管理內(nèi)部控制；再次，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算管理，事業(yè)單位預(yù)算是內(nèi)部控制不可缺少的手段；最后要建立統(tǒng)一的績效考評(píng)體系，調(diào)動(dòng)員工積極性，全面提高員工內(nèi)部控制意識(shí)。

4、信息系統(tǒng)與溝通方面

事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立完善的信息與溝通制度，一是內(nèi)部信息的共享，應(yīng)通過內(nèi)部辦公系統(tǒng)傳遞相關(guān)信息，使相關(guān)業(yè)務(wù)人員得到與內(nèi)部控制相關(guān)的信息；二是與相關(guān)部門單位的信息溝通，并確保這些信息能夠得到及時(shí)反饋，促進(jìn)內(nèi)部控制的有效運(yùn)行。

5、內(nèi)部控制監(jiān)督方面

事業(yè)單位要將內(nèi)部審計(jì)和外部監(jiān)督緊密結(jié)合，使內(nèi)外合力在內(nèi)部控制中發(fā)揮重要的評(píng)價(jià)督促作用。通過實(shí)施內(nèi)部審計(jì)完成對(duì)其他內(nèi)部控制的再控制，事業(yè)單位應(yīng)充分采納內(nèi)部審計(jì)的評(píng)估結(jié)果，作為提出改進(jìn)意見的依據(jù)。同時(shí)，還應(yīng)借助政府外部監(jiān)督加以控制，要綜合利用財(cái)政、稅務(wù)、審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)督等相關(guān)部門的檢查結(jié)果，形成有力監(jiān)督。

四、某水利單位內(nèi)部控制的案例分析

1、單位基本介紹

就單位性質(zhì)而言，××單位屬于財(cái)政全額撥款的事業(yè)單位，為承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位。主要承擔(dān)××市人民政府防汛抗旱指揮部的日常工作，組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)全市防洪工作，統(tǒng)一管理全市水資源、擬定全市水利工作中長期規(guī)劃，組織、指導(dǎo)水政監(jiān)察和水行政執(zhí)法，協(xié)調(diào)并仲裁部門間和縣區(qū)間的水事糾紛，指導(dǎo)農(nóng)村水利工作，負(fù)責(zé)對(duì)水利建設(shè)資金的使用進(jìn)行引導(dǎo)、監(jiān)控，指導(dǎo)水利行業(yè)的供水、水電及多種經(jīng)營工作。

2、年度財(cái)務(wù)收支總體情況

以2013年度為例，××單位收入決算為23278.63萬元，其中：當(dāng)年收入21288.54萬元，上年結(jié)轉(zhuǎn)收入1990.09萬元；支出決算21530.75萬元，可結(jié)轉(zhuǎn)下年1747.88萬元（主要為跨年度項(xiàng)目未支出），收支基本平衡。主要支出項(xiàng)目（按科目分類統(tǒng)計(jì)）包括，醫(yī)療衛(wèi)生（科目）30.26萬元、可再生能源（科目）290萬元、水利行業(yè)業(yè)務(wù)管理（科目）49.56萬元、水利工程建設(shè)（科目）35萬元、防汛（科目）245.07萬元、水資源費(fèi)安排的支出（科目）331.90萬元、行政運(yùn)行（科目）579.18萬元、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)（基金科目）19657萬元、農(nóng)林水事務(wù)（基金科目）312.79萬元。

3、如何完善預(yù)算業(yè)務(wù)控制

××單位所屬的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)全部來自于財(cái)政撥款，做好預(yù)算業(yè)務(wù)工作是建立可靠內(nèi)控的關(guān)鍵。為確保做好單位預(yù)算工作，必須著重抓好預(yù)算的關(guān)鍵控制措施，一是明確各有關(guān)科室、直屬各單位在預(yù)算編制中的職責(zé)并加以落實(shí)；二是建立各科室之間溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，確保預(yù)算編制部門及時(shí)取得和有效運(yùn)用與預(yù)算編制相關(guān)的信息；三是強(qiáng)化相關(guān)科室特別是財(cái)務(wù)科的審核責(zé)任，確保預(yù)算安排符合有關(guān)政策要求；四是強(qiáng)調(diào)預(yù)算執(zhí)行審核、審批控制，當(dāng)需業(yè)務(wù)項(xiàng)目支出時(shí)，由項(xiàng)目歸口科室和財(cái)務(wù)科共同審核，并按規(guī)定審批權(quán)限予以審批；五是建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算績效管理機(jī)制。

4、如何完善收支業(yè)務(wù)控制

單位嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”管理規(guī)定，規(guī)定對(duì)收入業(yè)務(wù)實(shí)施歸口管理，并執(zhí)行中心支出核算制度，一是執(zhí)行單位經(jīng)費(fèi)支出審批程序；二是建立備用金制度，備用金由單位出納領(lǐng)取并按現(xiàn)金管理?xiàng)l例管理；三是上繳上級(jí)支出和對(duì)下屬單位撥付經(jīng)費(fèi)（含專項(xiàng)資金）；四是基建項(xiàng)目及專項(xiàng)資金支出；五是實(shí)行重大開支報(bào)告制度。

5、如何完善報(bào)賬審核程序控制

實(shí)行法人“一支筆”審批，建立有關(guān)財(cái)務(wù)審批及財(cái)務(wù)內(nèi)控制度等制度。具體程序?yàn)椋撼黾{人員對(duì)需要報(bào)賬原始憑證進(jìn)行整理、歸類，填寫支出審核報(bào)賬單，送中心審核；中心收到單位支出報(bào)賬單（證）后，經(jīng)由中心主辦會(huì)計(jì)審核，在原始單據(jù)上加蓋“審核專用章”，并簽字；中心審核通過后，由單位出納取回報(bào)所在單位法人審批；單位法人審批后，出納人員開具支票或信匯單，中心蓋上預(yù)留的單位財(cái)務(wù)專用章；付款后，在支出報(bào)賬單上加蓋印章，并根據(jù)支票或信匯單存根聯(lián)登記銀行存款和現(xiàn)金日記帳。

6、如何完善內(nèi)部監(jiān)督

××單位設(shè)市紀(jì)委駐水利局紀(jì)檢組，并設(shè)監(jiān)察室，定期對(duì)內(nèi)控制度執(zhí)行情況進(jìn)行檢查并就問題本身提出切實(shí)可行的建議，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗。并且將逐步完善內(nèi)部審計(jì)體制，設(shè)置獨(dú)立內(nèi)審部門，并配備專職的、具備專業(yè)能力的內(nèi)部審計(jì)人員。

[1]財(cái)政部：行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）[S].2012.

[2]王留強(qiáng)：行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）解讀[J].周口師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2013（3）.