高速公路綠色通道管理困境及對策

林博瑜

（遼寧省高速公路管理局 丹東管理處，遼寧 丹東 118000）

一、高速公路綠色通道實施背景

綠色通道是指鮮活農(nóng)產(chǎn)品公路運輸綠色通道。綠色通道要求規(guī)范裝載，一路暢通，對享受綠色通道政策的車輛實行不滯留、不罰款、不卸載，免費通過。

2005年，為貫徹落實中共中央、國務(wù)院《關(guān)于促進農(nóng)民增加收入若干政策的意見》，進一步激活農(nóng)產(chǎn)品流通市場，促進農(nóng)民增收，交通部、公安部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、發(fā)改委、財政部、國務(wù)院糾風(fēng)辦聯(lián)合制定了《全國高效率鮮活農(nóng)產(chǎn)品流通綠色通道建設(shè)實施方案》，開通了全國普惠制的綠色通道，覆蓋了全國所有重要的鮮活農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地和銷售市場的“五縱二橫”，即哈爾濱至?？?、北京至?？?、上海至?？?、呼和浩特至南寧、銀川至昆明5條縱向線路，連云港至烏魯木齊、上海至拉薩2條橫向線路，連通全國29個省會城市，71個地市級城市鮮活農(nóng)產(chǎn)品綠色通道。

2008年初，我國南方出現(xiàn)嚴重的冰雪災(zāi)害天氣，交通部下發(fā)了《關(guān)于在春節(jié)前啟動鮮活農(nóng)產(chǎn)品運輸應(yīng)急機制的緊急通知》，將鮮活農(nóng)產(chǎn)品綠色通道的免費政策由“五縱二橫”擴大到與之平行的高速公路，從此，高速公路綠色通道免費政策一直延續(xù)至今。

二、綠色通道政策給高速公路運營管理帶來的問題與困境

隨著經(jīng)濟社會的全面發(fā)展，高速公路里程的逐年增加，截止2014年底，全國高速公路通車里程已達11萬公里，通過高速公路綠色通道運輸鮮活農(nóng)產(chǎn)品變得更為安全、暢通、快捷。但由于綠色通道政策的不完善、經(jīng)濟利益的驅(qū)使，導(dǎo)致少數(shù)運輸者鉆政策的漏洞，蒙混過關(guān)，擾亂了高速公路正常通行秩序，給高速公路運營管理帶來諸多問題，集中體現(xiàn)在以下幾個方面。

(一)綠色通道鮮活農(nóng)產(chǎn)品品種、整車裝載率無法準確界定

按照綠色通道《鮮活農(nóng)產(chǎn)品品種目錄》的規(guī)定，享有綠色通道政策的鮮活農(nóng)產(chǎn)品指新鮮蔬菜、水果、鮮活水產(chǎn)品、活畜禽、新鮮肉蛋奶、以及馬鈴薯、甘薯、鮮玉米、鮮花生。操作中，由于鮮活農(nóng)產(chǎn)品種類過多、加之認識上存在誤區(qū)，檢驗人員往往無法準確界定是否屬于綠色通道鮮活農(nóng)產(chǎn)品。

綠色通道整車裝載的界定標準是車輛裝載鮮活農(nóng)產(chǎn)品的重量或體積達到車輛核載質(zhì)量或車箱容積的80%以上，享受免費政策。當前，運輸鮮活農(nóng)產(chǎn)品的車輛大多采取集裝箱運輸或嚴密包裹，絕大多數(shù)收費站綠色通道車輛驗貨只能依靠人工，由于無法全方位檢驗，80%的整車裝載率難以明確界定。

（二）綠色通道車輛通行效率低下

綠色通道實施以來，查驗綠色通道車輛需要開箱、測點、拍照，查驗時間需要5-10分鐘，一旦遇到不符合規(guī)定的綠通車輛，極易產(chǎn)生糾紛和投訴，直接導(dǎo)致車道通行效率下降。有時為了逼迫檢驗人員減少查驗時間，司機故意集結(jié)堵口，大量貨車集中在一起接受檢驗，極易造成收費站口的堵塞，影響其他車輛的快速通行。

（三）假冒綠色通道車輛現(xiàn)象日趨嚴重

受利益的驅(qū)使，一些物流企業(yè)和運輸者鉆政策的漏洞，以運輸鮮活農(nóng)產(chǎn)品為幌子混裝其他貨物，從而達到偷逃通行費的目的。由于目前沒有相關(guān)的法規(guī)對其進行處罰，違法成本非常低，導(dǎo)致假冒綠色通道車輛屢禁不止，花樣翻新，甚至出現(xiàn)專業(yè)負責(zé)偽裝綠色通道車輛的裝車行當，在貨廂的兩側(cè)和尾部裝上水果、蔬菜等符合綠色通道規(guī)定的農(nóng)產(chǎn)品，幫助貨車司機蒙混過關(guān)。

（四）內(nèi)外勾結(jié)導(dǎo)致逃交通行費現(xiàn)象嚴重

在執(zhí)行綠色通道免費政策過程中，對車輛的查驗和確認，主要依靠檢驗人員的主觀判斷和職業(yè)操守。由于綠色通道制度設(shè)計缺陷、缺乏相應(yīng)的科學(xué)檢測儀器和有效的監(jiān)督，導(dǎo)致少數(shù)收費站檢驗人員在利益驅(qū)動下與假冒綠色通道車輛的司機內(nèi)外勾結(jié)，幫助司機逃交通行費，從而從司機手中獲取好處，中飽私囊，致使通行費嚴重流失，從而違背國家推行綠色通道政策的初衷。

（五）綠色通道導(dǎo)致高速公路通行費收入降低

根據(jù)《收費公路管理條例》，作為政府還貸的高速公路，通行費收入是高速公路收益最主要的來源。綠色通道作為宏觀調(diào)控政策，降低了鮮活農(nóng)產(chǎn)品的流通環(huán)節(jié)成本，將高速公路的一部分收益轉(zhuǎn)移到了農(nóng)業(yè)和物流業(yè)，從國家整體發(fā)展的角度考慮無可厚非，但政策設(shè)計的缺陷對高速公路的收益造成很大的損失。據(jù)統(tǒng)計，自綠色通道實施以來，僅遼寧高速共減免通行費37.23億元，其中從2012年至2014年，免費額連續(xù)三年遞增，2014年綠色通道免費額達7.91億元，比上年同比增長7.8%。

2014年底，山東省政府披露，由于山東高速正值還貸高峰，每年還款超200億，壓力很大，因此到2015年底，山東境內(nèi)15條政府還貸高速公路，可能全部或者部分延長收費期，此舉，引起媒體廣泛關(guān)注，輿論一片嘩然?？梢?，這種直接降低高速公路收益的方式，不僅間接延長了通行費征收年限，還會因延長年限造成運營成本繼續(xù)增加，并最終轉(zhuǎn)嫁到通行車輛上。

三、對進一步完善執(zhí)行綠色通道政策的建議

（一）完善頂層設(shè)計與基層探索相結(jié)合的綠色通道政策

綠色通道事關(guān)國計民生，在實施過程中出現(xiàn)諸多問題，只能由政府在兼顧各方利益的基礎(chǔ)上，全面布局，重新決策規(guī)劃，細化并制定出與之相適應(yīng)的配套措施，完善綠色通道的頂層制度設(shè)計，由政府統(tǒng)一推動。建議在已出臺的《鮮活農(nóng)產(chǎn)品品種目錄》的基礎(chǔ)上，給予更加明確的界定，減少人為主觀判斷的隨意性；對綠色通道整車裝載率做出操作性更強的執(zhí)行標準；出臺規(guī)范高速公路綠色通道管理的配套措施，便于綠色通道政策的有效實施。當然，綠色通道的頂層設(shè)計離不開基層高速公路管理部門在執(zhí)行中的大膽探索和實踐。只有頂層設(shè)計和基層探索良性互動，同時發(fā)力，才可能形成科學(xué)完備的高速公路綠色通道。

（二）建立以設(shè)備檢測與人工查驗相結(jié)合的綠色通道檢測體系

隨著綠色通道車輛的日益增多，要完全杜絕假冒綠色通道車輛，僅靠檢驗人員的目測進行查驗顯然難以達到效果，需要借助科技力量。目前對于封閉車輛的快速成像檢查技術(shù)，已經(jīng)在海關(guān)、港口等領(lǐng)域大規(guī)模使用。高速公路管理部門完全可以借鑒，在綠色通道收費道口配備數(shù)字輻射透視成像等檢測設(shè)備，逐步建立以設(shè)備檢測為主、人工查驗為輔的鮮活農(nóng)產(chǎn)品運輸綠色通道檢測體系，利用科技手段，盡可能縮短鮮活農(nóng)產(chǎn)品運輸車輛的查驗時間，提高運輸車輛的通行效率。據(jù)了解，遼寧高速從2013年起，陸續(xù)在綏中、遼河、高花和寶力推廣綠色通道成像檢測設(shè)備進行驗貨，短短十幾秒鐘就能完成檢測，檢測速度更快、結(jié)果更精準，大大提高了車輛通行速度，緩解了車道通行壓力。

（三）構(gòu)建保障綠色通道安全暢通的法律法規(guī)體系和社會信用誠信體系

法律是規(guī)范，同時也是一種平衡器，要平衡高速公路管理部門、高速公路用路人、物流運輸從業(yè)者、農(nóng)業(yè)種植者、社會大眾等之間的利益關(guān)系。因此，政府在要求高速公路管理部門承擔社會責(zé)任的同時，還要考慮對其合法權(quán)益的保護；在改善民生的同時，還要保證高速公路有序管理和健康發(fā)展。

假冒綠色通道車輛日增，不僅擾亂高速公路正常的通行秩序，嚴重影響廣大用路人的合法通行權(quán)益，也使合法物流運輸業(yè)主喪失公平競爭的環(huán)境，導(dǎo)致高速公路通行收入的流失，也關(guān)系到高速公路的健康發(fā)展。然而，現(xiàn)有的法律法規(guī)，無法保障高速公路管理部門合法有效的治理假冒綠色通道車輛。因此，建議修改《收費公路管理條例》相關(guān)內(nèi)容，對假冒綠色通道蓄意逃交通行費的車輛，應(yīng)當補交通行費，并加付三倍至五倍的應(yīng)交票款。公安部也應(yīng)制定立案標準，就擾亂高速公路綠色通道管理秩序的行為如何應(yīng)用治安管理處罰法作出具體規(guī)定。最高人民法院、最高人民檢察院、公安部要制定適用刑事法律的司法解釋，就擾亂高速公路綠色通道管理秩序的定罪量刑作出具體規(guī)定。用法律法規(guī)確定有關(guān)各方權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任以及管理關(guān)系、監(jiān)督關(guān)系。

社會信用體系對于促進物流運輸業(yè)及相關(guān)從業(yè)者自律，形成有效的市場約束，具有重要作用。要建立健全高速公路假冒綠色通道車輛偷逃通行費記錄，將惡意假冒綠色通道車輛的信息列入黑名單，對列入黑名單車輛禁止駛?cè)敫咚俟肪G色通道。要發(fā)揮物流運輸行業(yè)協(xié)會的作用，促進行業(yè)信用建設(shè)和行業(yè)守信自律。健全負面信息披露制度，形成失信行為聯(lián)合懲戒機制，真正使假冒綠色通道車輛一處失信，寸步難行。

（四）健全激勵、監(jiān)督與培訓(xùn)相結(jié)合的高速公路系統(tǒng)內(nèi)部管理體系

1.高速公路管理部門要制定獎勵辦法，提高員工查處假冒綠色通道車輛的積極性。對于內(nèi)外勾結(jié)、協(xié)助司機假冒綠色通道車輛的驗貨人員，一經(jīng)查實，必須嚴肅處理，違法犯罪的要移送司法機關(guān)。

2.高速公路管理部門要加強綠色通道數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析、稽查監(jiān)督管理。認真分析每天綠色通道車流量和免費額的變化情況，對鮮活農(nóng)產(chǎn)品種類、流向、車輛的軸數(shù)、車貨總重等形成分析報告，準確掌握綠色通道車輛的特點和不同班次間綠色通道的變化情況，不定期組織收費稽查人員到現(xiàn)場進行稽查監(jiān)督。

3.高速公路管理部門要開展行之有效的綠色通道業(yè)務(wù)專項培訓(xùn)。通過有效的途徑針對檢驗人員進行培訓(xùn)，提高檢驗人員的責(zé)任心和檢驗技能。

（五）形成高速公路綠色通道補償機制

實施行高速公路綠色通道政策，是政府宏觀經(jīng)濟調(diào)控手段之一，政策的出臺，有受益者就有買單者，總要付出一定成本。綠色通道實質(zhì)是將高速公路的經(jīng)濟收益轉(zhuǎn)移到物流運輸行業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者身上，從國家整體發(fā)展的角度考慮無可厚非，但讓高速公路來承擔降低物價、改善民生的社會責(zé)任，這對還貸壓力巨大、新建資金缺口較大的高速公路來說無疑是雪上加霜。建議政府對綠色通道政策實施對高速公路帶來的影響進行認真研究和評估，對于影響較大的高速公路，通過公共財政酌情給予補償。

總之，高速公路綠色通道創(chuàng)新了鮮活農(nóng)產(chǎn)品流通模式，完善了流通鏈條和市場布局，降低了流通成本。把這項惠農(nóng)利民的政策落到實處，還要高速公路管理部門不斷創(chuàng)新綠色通道管理模式，不斷提高綠色通道通行效率，真正建立起安全、有序、高效、暢通的鮮活農(nóng)產(chǎn)品綠色通道流通體系，保障鮮活農(nóng)產(chǎn)品市場供應(yīng)和價格穩(wěn)定。

[1] 郭豐敏，李永成.高速公路運營管理基礎(chǔ)[M].北京：人民交通出版社，2007.

[2] 徐振宇.中國鮮活農(nóng)產(chǎn)品流通體系演化研究[M].北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社，2014.

[3] 焦國成.中國社會信用體系建設(shè)的理論與實踐[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2010.

[4] 交通運輸部新聞辦公室.收費公路怎么看—交通熱點面對面2012[M].北京：人民交通出版社，2013.