淺析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題及對策

王賀

（哈爾濱市國土資源局，哈爾濱150001）

淺析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題及對策

王賀

（哈爾濱市國土資源局，哈爾濱150001）

土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民利益密切相關(guān)，而土地流轉(zhuǎn)中仍然存在土地承包權(quán)責(zé)不清；缺乏法律知識；管理機(jī)制不健全；行政干預(yù)、權(quán)力濫用等問題，解決這些問題應(yīng)從以下幾個方面入手，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)法律程序；明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系；宣傳土地政策；加強(qiáng)對失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)，這樣，才能使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)走上健康、可持續(xù)的發(fā)展道路。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；產(chǎn)業(yè)化；制度

“國以民為本，民以食為天，食以土為根”。農(nóng)村土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最基本的生產(chǎn)資料，土地流轉(zhuǎn)則是農(nóng)村的土地基本制度，土地流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，是擁有農(nóng)業(yè)用地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織，即保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。隨著農(nóng)業(yè)及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展和農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，在頻繁的土地流轉(zhuǎn)過程中不斷地出現(xiàn)新問題，現(xiàn)就農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題進(jìn)行初步的分析，并提出相應(yīng)的解決對策。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題

（一）土地承包權(quán)責(zé)不清

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中施行大機(jī)械化作業(yè)，使得大批農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移為產(chǎn)業(yè)工人，在此過程中農(nóng)戶轉(zhuǎn)移了土地的承包權(quán)。隨著國家對農(nóng)業(yè)政策上的傾斜，如：減免了部分農(nóng)業(yè)稅，加之對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的實(shí)施以及農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的回升，使農(nóng)業(yè)收益有了顯著提高，隨之而來的是外出務(wù)工的農(nóng)民紛紛返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)。返鄉(xiāng)農(nóng)戶與現(xiàn)在的經(jīng)營者之間存在著對土地的爭奪。由于對同一塊土地的承包權(quán)責(zé)不清，容易引發(fā)農(nóng)戶間的矛盾。

（二）缺乏法律知識

我國《土地承包法》中明確規(guī)定了土地流轉(zhuǎn)的程序，但在農(nóng)村實(shí)踐中，農(nóng)民大多以口頭協(xié)議的形式約定承包權(quán)，缺少正規(guī)土地流轉(zhuǎn)過程中的書面形式（土地流轉(zhuǎn)合同）。不能按著土地流轉(zhuǎn)的方式、程序操作，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)行為不夠規(guī)范，得不到法律的保護(hù)。一旦產(chǎn)生糾紛，沒有書面憑證很難判定約定的實(shí)際情況，容易引發(fā)糾紛。

（三）管理機(jī)制不健全

在農(nóng)村由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村等基層組織管理土地流轉(zhuǎn)，應(yīng)按《土地承包法》的規(guī)定方式和程序辦理土地流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)，但在農(nóng)村實(shí)際操作過程中往往存在村委會將本村的流動土地外包給村集體以外的組織或個人，到期后又不能及時收回的現(xiàn)象；還存在土地承包期限過長，例如：30年、50年。村委會換屆，以各種理由重新發(fā)包土地或以各種借口解除現(xiàn)有承包關(guān)系，鉆合同的漏洞，此外，還存在承包土地后擅自改變用途，例如，農(nóng)業(yè)用地改魚塘、隨意挖土等現(xiàn)象，使得承包期滿后不能繼續(xù)耕種，承包者應(yīng)恢復(fù)土地原狀并給予一定的補(bǔ)償?shù)葐栴}。

（四）行政干預(yù)、權(quán)力濫用

村委會隨意調(diào)整土地產(chǎn)生的糾紛。很多農(nóng)村土地糾紛產(chǎn)生是因?yàn)榇寮壗M織和政府職能部門的權(quán)力濫用，損害農(nóng)民利益。就村級組織而言，村干部在土地流轉(zhuǎn)征地補(bǔ)償?shù)拳h(huán)節(jié)發(fā)揮著十分重要的作用，也有很大的權(quán)力，一旦權(quán)力運(yùn)用不當(dāng)或違規(guī)操作，就會引發(fā)糾紛。1.隨意收回農(nóng)戶承包地，例如，強(qiáng)行收回外出務(wù)工農(nóng)民的承包地，違法收回落戶小城鎮(zhèn)農(nóng)民的承包地。2.強(qiáng)迫土地承包方流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，例如，強(qiáng)制收回農(nóng)民承包土地重新搞土地流轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村級組織租賃農(nóng)戶的承包地再進(jìn)行發(fā)包或轉(zhuǎn)租。3.違法發(fā)包農(nóng)村土地，例如，沒有經(jīng)過本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民同意，將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個人，將預(yù)留機(jī)動地長期用于對外發(fā)包，侵吞土地發(fā)包收入等；4.侵占承包方的土地收益，例如，調(diào)整時隨意提高承包金，截留扣繳承包方土地流轉(zhuǎn)收益，截留挪用征地補(bǔ)償費(fèi)用等。他們完全忽視了農(nóng)民的利益，引起村民的極大不滿，導(dǎo)致了糾紛的產(chǎn)生。

二、農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題解決對策分析

（一）規(guī)范土地流轉(zhuǎn)法律程序

在農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的過程中，要遵循依法自愿有償?shù)脑瓌t，按程序、按流程操作，且不可強(qiáng)行推進(jìn)或加快，更不能急躁冒進(jìn)、一哄而上，但是又要采取得力措施，創(chuàng)造條件，扎實(shí)推進(jìn)?；鶎诱J(rèn)真把握土地承包政策并嚴(yán)格履行，向廣大農(nóng)戶提供規(guī)范的與土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的法律和政策信息服務(wù)。并調(diào)查與分析土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，針對各地不同的情況，公平、合理的制定，并及時解決土地流轉(zhuǎn)中存在的問題，規(guī)范土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)行為，減少土地流轉(zhuǎn)過程中的糾紛和沖突。這就需要在土地承包使用權(quán)流轉(zhuǎn)的過程中，引導(dǎo)農(nóng)戶堅(jiān)持平等互利、協(xié)商一致的原則，簽訂統(tǒng)一文本格式的書面流轉(zhuǎn)合同，明確流轉(zhuǎn)土地的面積權(quán)屬、流轉(zhuǎn)的期限和起止日期、流轉(zhuǎn)土地的用途、雙方當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)、流轉(zhuǎn)價(jià)款及支付方式、調(diào)價(jià)原則及方式、流轉(zhuǎn)合同續(xù)簽約定、流轉(zhuǎn)合同到期后地面附著物及相關(guān)設(shè)施的處理和違約責(zé)任等內(nèi)容。

（二）明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)質(zhì)上是對農(nóng)村土地經(jīng)營使用權(quán)這一特殊物品的有價(jià)轉(zhuǎn)讓，因此，明晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和產(chǎn)權(quán)各項(xiàng)權(quán)能主體權(quán)利義務(wù)范圍的明確界定是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的必要前提。明晰產(chǎn)權(quán)利益關(guān)系，首先，村集體嚴(yán)格執(zhí)行土地承包證書的補(bǔ)發(fā)、換發(fā)工作，規(guī)范填寫農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書，將農(nóng)戶基本農(nóng)田的地塊、數(shù)量反映在證書上，以明確土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系；其次，在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，農(nóng)戶之間應(yīng)該通過協(xié)調(diào)來行使土地的經(jīng)營權(quán)。如果土地的承包權(quán)仍劃歸以前的農(nóng)戶，則現(xiàn)在的經(jīng)營者可給予承包人一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，作為租賃其土地的費(fèi)用，以縮小承包農(nóng)戶在家務(wù)農(nóng)與外出務(wù)工的差額，減少雙方損失。

流轉(zhuǎn)土地實(shí)施過程中，各級政府部門應(yīng)統(tǒng)一管理，實(shí)施登記造冊，建立合同與檔案的統(tǒng)一管理，以便對土地流轉(zhuǎn)雙方糾紛進(jìn)行有效的處理，保障流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益，促進(jìn)耕地的可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)規(guī)模、科學(xué)的產(chǎn)業(yè)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高土地效益，從而達(dá)到流轉(zhuǎn)雙方互利共贏的目的。

（三）宣傳土地政策

嚴(yán)格遵循“依法、自愿、有償、有序”的原則進(jìn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。政府有關(guān)部門要不斷學(xué)習(xí)土地流轉(zhuǎn)政策，充分利用電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)和宣傳欄等，并結(jié)合一定的文藝形式，宣傳黨的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)政策，消除農(nóng)民對土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)疑慮，積極參與、主動配合土地流轉(zhuǎn)。在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的過程中，各級政府要尊重農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)主體地位，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。

推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和發(fā)展規(guī)模經(jīng)營要按照法律法規(guī)進(jìn)行，嚴(yán)格保護(hù)耕地和基本農(nóng)田。流轉(zhuǎn)應(yīng)堅(jiān)持等價(jià)有償，確保農(nóng)民和業(yè)主雙方的利益和生產(chǎn)活動的穩(wěn)定。改變傳統(tǒng)的農(nóng)村經(jīng)營方式，整合耕地資源，流轉(zhuǎn)給現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營者，從而有效配置土地資源、通過一定的規(guī)模經(jīng)營提高土地效益，并讓流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)的農(nóng)民獲得應(yīng)有的收益。農(nóng)民是土地流轉(zhuǎn)的利益主體，必須按照農(nóng)民自愿、因勢利導(dǎo)的原則，在做通農(nóng)民群眾工作的基礎(chǔ)上依法、公開、透明、公正地推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。尤其要通過普法宣傳和典型示范引導(dǎo)，讓農(nóng)民看到土地流轉(zhuǎn)的好處，消除誤解和疑慮，提高發(fā)展意識，實(shí)現(xiàn)觀念更新，打牢思想基礎(chǔ)。要遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，科學(xué)合理確定土地流轉(zhuǎn)價(jià)格，既要確保農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)后實(shí)現(xiàn)比耕種土地有更為可觀的經(jīng)濟(jì)效益，又要保證業(yè)主能接受，使雙方都滿意。同時要廣泛宣傳土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)政策，提高農(nóng)民的思想認(rèn)識，遏制耕地拋荒，加強(qiáng)耕地的利用、保護(hù)，充分發(fā)揮耕地的生產(chǎn)潛力，是確保糧食安全、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的重要工作，以實(shí)際行動加入到土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的行動中來。

（四）加強(qiáng)對失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)

加強(qiáng)對失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)，增強(qiáng)其再就業(yè)能力。根據(jù)失地農(nóng)民的年齡、性別、技術(shù)專長等特征進(jìn)行就業(yè)技能培訓(xùn)，使農(nóng)民離開土地后有一技之長，從事非農(nóng)工作，在社會中找到自己適合的角色，也可以組織農(nóng)民進(jìn)行養(yǎng)殖技術(shù)的學(xué)習(xí)和種植技術(shù)培訓(xùn)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的附加值，進(jìn)一步深加工農(nóng)產(chǎn)品，并給予一定的技術(shù)指導(dǎo)和資金支持，增強(qiáng)農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的技術(shù)含量，提高種養(yǎng)殖水平，向深加工、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。政府和各級組織還可以提供相應(yīng)的就業(yè)安置崗位，在進(jìn)行必要的崗前培訓(xùn)后與就業(yè)單位簽訂勞動合同，解決部分農(nóng)民工就業(yè)問題，這樣可起到提高農(nóng)民難與企業(yè)用工難的問題，促進(jìn)社會團(tuán)結(jié)穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展。

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［責(zé)任編輯：王 旸］

C912.82

A

1005-913X（2015）04-0045-02

2015-03-22

王 賀（1978-），女，哈爾濱人，工程師，研究方向：土地管理。