與《期貨法》立法相關(guān)的若干重要問題探討

安毅 王軍

(中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)中國(guó)期貨與金融衍生品研究中心，北京 100083)

引言

期貨市場(chǎng)本質(zhì)上是一個(gè)立法依賴型市場(chǎng)。經(jīng)過20多年的實(shí)踐，我國(guó)期貨市場(chǎng)日益需要制定一部能深入推動(dòng)市場(chǎng)創(chuàng)新和有效規(guī)范市場(chǎng)主體關(guān)系(如財(cái)產(chǎn)關(guān)系、交易關(guān)系)的《期貨法》。因此，《期貨法》立法也就成為期貨市場(chǎng)發(fā)展的重大議題。主流觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)已經(jīng)具備制定《期貨法》的市場(chǎng)基礎(chǔ)[1]，期貨法的立法難度并不大[2]。正是基于市場(chǎng)需求和以上認(rèn)識(shí)，《期貨法》被納入了全國(guó)人大立法計(jì)劃。然而需要注意的是，我國(guó)關(guān)于期貨法的探討更多地側(cè)重于立法的必要性、現(xiàn)有規(guī)章內(nèi)容的補(bǔ)缺和改進(jìn)，以及相關(guān)法的協(xié)調(diào)和修訂等方面。大多數(shù)研究都忽略了對(duì)期貨法立法思想的探討——即，立法究竟是要沿襲傳統(tǒng)監(jiān)管體制，還是要為重塑監(jiān)管結(jié)構(gòu)、推動(dòng)市場(chǎng)創(chuàng)新打開法律空間。與此相聯(lián)系，在期貨立法領(lǐng)域有一系列重要的問題需要深入研究。其中包括：如何合理地對(duì)期貨做出界定？如何理順政府監(jiān)管和市場(chǎng)創(chuàng)新的關(guān)系？如何進(jìn)一步完善現(xiàn)有的監(jiān)管架構(gòu)等。從本質(zhì)和根源看，這些問題都是與體制改革緊密相關(guān)的難題。如果這些問題在立法實(shí)踐中得不到解決，《期貨法》勢(shì)必將在一定程度上與“發(fā)揮市場(chǎng)功能，防范市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)市場(chǎng)公平，提升市場(chǎng)效率，規(guī)范市場(chǎng)交易”的通行立法目的相矛盾，并可能制約期貨市場(chǎng)的深度創(chuàng)新和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

如何界定期貨？

一、現(xiàn)行法對(duì)期貨界定的缺陷和監(jiān)管難題

科學(xué)界定期貨的內(nèi)涵和外延涉及到期貨監(jiān)管的范圍、職責(zé)甚至體制設(shè)計(jì)等一系列內(nèi)容，同時(shí)也直接影響著多層次市場(chǎng)的協(xié)調(diào)發(fā)展和綜合創(chuàng)新。因此，如何準(zhǔn)確界定期貨就成為《期貨法》立法要解決的第一個(gè)基礎(chǔ)性問題。

事實(shí)上，我國(guó)各類監(jiān)管辦法對(duì)期貨的定義經(jīng)歷了從無(wú)到有的過程。最初對(duì)期貨的界定來(lái)自于2007年的《期貨交易管理?xiàng)l例》。該條例雖然沒有清楚地界定什么是期貨，但是定義了變相期貨。從變相期貨的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)可以看出監(jiān)管層對(duì)期貨的認(rèn)識(shí)。在該條例中，只要符合“為參與集中交易的所有買方和賣方提供履約擔(dān)?！被颉皩?shí)行當(dāng)日無(wú)負(fù)債結(jié)算制度和保證金制度，同時(shí)保證金收取比例低于合約(或者合同)標(biāo)的額20%”兩條件之一的交易均被認(rèn)定為變相期貨?？梢钥闯?，監(jiān)管層對(duì)期貨的界定實(shí)際上一開始就是以交易機(jī)制為標(biāo)準(zhǔn)。2011年國(guó)務(wù)院下達(dá)《關(guān)于清理整頓各類交易場(chǎng)所切實(shí)防范金融風(fēng)險(xiǎn)的決定》，提出“除依法經(jīng)國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院期貨監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)設(shè)立從事期貨交易的交易場(chǎng)所外，任何單位一律不得以集中競(jìng)價(jià)、電子撮合、匿名交易、做市商等集中交易方式進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化合約交易”。這一決定進(jìn)一步強(qiáng)化了以交易機(jī)制為標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定期貨的思想。2012年我國(guó)重新修訂《期貨交易管理?xiàng)l例》，期貨交易的定義第一次被明確為“采用公開的集中交易方式或者國(guó)務(wù)院期貨監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的其他方式進(jìn)行的以期貨合約或者期權(quán)合約為交易標(biāo)的的交易活動(dòng)”。 很明顯，這種定義方法繼續(xù)沿襲了以交易機(jī)制界定期貨的思想。

以交易機(jī)制界定期貨的最大好處是便于認(rèn)定，可以為清理整頓中遠(yuǎn)期現(xiàn)貨市場(chǎng)提供簡(jiǎn)單易行的判別依據(jù)，也符合“不讓其他市場(chǎng)沖擊金融和宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定”的政策思路。但是，這種界定方法無(wú)論從精確性還是治理效果看都存在一定的問題。首先，其忽略了參與者范圍和標(biāo)的物種類要素，因此覆蓋范圍過大，未能準(zhǔn)確體現(xiàn)保護(hù)公眾投資者和控制投機(jī)風(fēng)險(xiǎn)的意圖[3]。其次是偏重于商品交易的表面形式，缺乏對(duì)期貨本質(zhì)特征和市場(chǎng)內(nèi)在創(chuàng)新規(guī)律的深入探討。正是因?yàn)閷?duì)期貨界定不清，造成期貨監(jiān)管部門與現(xiàn)貨監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)成本上升和監(jiān)管效率下降問題。再次是監(jiān)管效果不佳，不僅引發(fā)部分實(shí)體企業(yè)的強(qiáng)烈不滿和反彈，而且并沒有有效地清理整頓中遠(yuǎn)期商品市場(chǎng)。如，在現(xiàn)實(shí)中，一些地方的中遠(yuǎn)期市場(chǎng)“上有政策下有對(duì)策”，很快就能轉(zhuǎn)換市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)思路，以隱蔽的形式開展中遠(yuǎn)期交易。

二、界定期貨應(yīng)選擇的標(biāo)準(zhǔn)

關(guān)于如何界定期貨和期貨交易，很少有學(xué)術(shù)文獻(xiàn)進(jìn)行深入研究。常清(2001)認(rèn)為期貨交易是指在期貨交易所內(nèi)買賣期貨的交易，而期貨則是標(biāo)準(zhǔn)化了的遠(yuǎn)期商品[3]。這種解釋有助于認(rèn)識(shí)期貨和期貨交易的本質(zhì)，但是還不能成為界定期貨的法律標(biāo)準(zhǔn)。于勤(2013)建議構(gòu)建期貨合約與遠(yuǎn)期合約的實(shí)質(zhì)性區(qū)別要件(如合同條款特定化、交易參與者特征、交付義務(wù)的法定強(qiáng)制執(zhí)行力等)，并補(bǔ)充“公眾參與”和“標(biāo)的物種類”作為認(rèn)定期貨交易的必備要件[4]。但是該研究沒有提出具體的方法來(lái)界定公眾的參與度，而且以標(biāo)的物種類作為期貨界定的必備條件也明顯含混和欠妥，在法律上很難界定哪些商品適合作為期貨，哪些不能成為期貨品種。

通過對(duì)中遠(yuǎn)期市場(chǎng)的深入調(diào)研和期貨交易機(jī)制的細(xì)致比對(duì)，本文認(rèn)為在研究期貨的界定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)考慮三個(gè)排他性標(biāo)準(zhǔn)。(1)標(biāo)準(zhǔn)化合約的設(shè)計(jì)期限。標(biāo)準(zhǔn)化合約是區(qū)別期貨和遠(yuǎn)期合約的基礎(chǔ)，但是標(biāo)準(zhǔn)化的合約也并不一定完全等同于期貨合約。例如，從廣西糖網(wǎng)等市場(chǎng)的實(shí)踐看，其商品交易機(jī)制和合約的表現(xiàn)形式雖然很像期貨，但是由于合約期限很短，與現(xiàn)貨貿(mào)易需求緊密結(jié)合，因而實(shí)際上屬于現(xiàn)貨市場(chǎng)。因此，為了滿足市場(chǎng)主體創(chuàng)新和現(xiàn)貨商流通的需要，在區(qū)分期貨合約和標(biāo)準(zhǔn)化的現(xiàn)貨合約時(shí)，可以探索以合約期限作為排他性依據(jù)。如，合約最長(zhǎng)到期期限設(shè)計(jì)小于一個(gè)月的標(biāo)準(zhǔn)化合約不屬于期貨合約。(2)交易方法和機(jī)制?，F(xiàn)代遠(yuǎn)期商品交易中引入了雙向交易、對(duì)沖機(jī)制和保證金交易，以及集中競(jìng)價(jià)、電子撮合、匿名交易、做市商等內(nèi)容。其中，低比例的保證金交易構(gòu)成了期貨的核心特征，應(yīng)首先將其作為期貨交易機(jī)制的排他性標(biāo)準(zhǔn)。此外，基于風(fēng)險(xiǎn)考慮，匿名交易和做市商制度也應(yīng)作為期貨界定的排他性標(biāo)準(zhǔn)，法律應(yīng)禁止遠(yuǎn)期市場(chǎng)引入這一交易方法。(3)經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)。經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)的特點(diǎn)是可以擴(kuò)大社會(huì)公眾的參與度，因此也應(yīng)成為期貨交易的排他性要件，《期貨法》應(yīng)禁止期貨交易所之外的遠(yuǎn)期商品市場(chǎng)采用經(jīng)紀(jì)交易。

總的來(lái)說，《期貨法》在選擇期貨的界定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)可以考慮多重排他性標(biāo)準(zhǔn)，這一標(biāo)準(zhǔn)也為期貨監(jiān)管范圍提供了選擇。建議立法層和監(jiān)管層可以結(jié)合排他性標(biāo)準(zhǔn)組合，區(qū)分期貨市場(chǎng)、OTC市場(chǎng)和中遠(yuǎn)期現(xiàn)貨市場(chǎng)，有效提高市場(chǎng)效率和監(jiān)管效率。

如何解決行政任命和微觀市場(chǎng)創(chuàng)新的矛盾？

一、現(xiàn)行監(jiān)管體制中的行政關(guān)系及突出問題

我國(guó)期貨監(jiān)管體制是20世紀(jì)90年代清理整頓市場(chǎng)的產(chǎn)物[5]。在當(dāng)時(shí)，為管住市場(chǎng)，使市場(chǎng)不出重大風(fēng)險(xiǎn)問題，我國(guó)在設(shè)計(jì)期貨監(jiān)管體制時(shí)引入了必要的行政管理力量。這種監(jiān)管思路在有效發(fā)揮防控風(fēng)險(xiǎn)的作用后就被沿襲下來(lái)。最直接的體現(xiàn)是監(jiān)管部門對(duì)期貨交易所具有人事任免權(quán)。如，《期貨交易管理?xiàng)l例》第七條規(guī)定：“期貨交易所的負(fù)責(zé)人由國(guó)務(wù)院期貨監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)任免”，《期貨交易所管理辦法》第二十七、四十一條、四十五條、四十六條分別規(guī)定：“理事長(zhǎng)、副理事長(zhǎng)的任免，由中國(guó)證監(jiān)會(huì)提名”、“董事長(zhǎng)、副董事長(zhǎng)的任免，由中國(guó)證監(jiān)會(huì)提名”、“獨(dú)立董事由中國(guó)證監(jiān)會(huì)提名”、“董事會(huì)秘書由中國(guó)證監(jiān)會(huì)提名”。這種以行政人事任命為顯著特點(diǎn)的市場(chǎng)組織體制在市場(chǎng)發(fā)展初期對(duì)嚴(yán)格防范風(fēng)險(xiǎn)具有重要的保障作用，但是其卻在某種程度上削弱了交易所會(huì)員大會(huì)和股東大會(huì)所應(yīng)有的基本權(quán)利。

隨著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新的深入展開，這種人事管理體制的不足逐漸開始顯露，需要謹(jǐn)慎對(duì)待。其一，這一體制不僅“使身處市場(chǎng)一線、最具監(jiān)管優(yōu)勢(shì)的交易所未能充分發(fā)揮監(jiān)管作用”[6]，而且還造成期貨交易所的微觀創(chuàng)新能力不足和市場(chǎng)效率下降問題。具體表現(xiàn)是：(1)市場(chǎng)實(shí)踐中，期貨交易所為了滿足監(jiān)管層對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)格控制要求，在合約中設(shè)計(jì)了過度嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)控制條款，如，實(shí)行嚴(yán)格的梯級(jí)保證金限制制度和持倉(cāng)限制制度，在期貨交易主體散戶化的背景下，強(qiáng)制推行大合約等。實(shí)踐證明，這些微觀設(shè)計(jì)并沒有取得良好效果，反而導(dǎo)致市場(chǎng)出現(xiàn)了輪番炒作、主力合約遠(yuǎn)期化和投機(jī)活躍等系列問題[7]。(2)引發(fā)各利益相關(guān)方的矛盾。受現(xiàn)行體制約束，期貨交易所只聽命于上層監(jiān)管部門，沒有精力和動(dòng)力更好地服務(wù)作為出資方的交易會(huì)員，造成交易所與期貨公司的關(guān)系僵硬[8]。(3)不利于交易所的改制。國(guó)際上，交易所公司化改制是提高交易所效率和競(jìng)爭(zhēng)力的重要途徑，也是交易所發(fā)展的主要趨勢(shì)。由于我國(guó)期貨市場(chǎng)的監(jiān)管者和交易所存在一定程度的“關(guān)系不分”問題，對(duì)交易所進(jìn)行改制的深入探討被一再推遲。

二、《期貨法》立法需要解決的問題

從上可見，解決行政任命和微觀市場(chǎng)創(chuàng)新之間的內(nèi)在矛盾，是我國(guó)制定《期貨法》時(shí)要解決的關(guān)鍵性問題。《期貨法》在立法時(shí)必須要做的重要抉擇是，究竟是繼續(xù)沿襲傳統(tǒng)的監(jiān)管體制，并以國(guó)家法律的形式將其確定，還是要尋求新的突破，開創(chuàng)新局面，清新地規(guī)劃出未來(lái)期貨市場(chǎng)監(jiān)管的新模式？這里有兩個(gè)緊密相連的觀點(diǎn)。第一，如果《期貨法》沒有為交易所的市場(chǎng)化創(chuàng)新打開空間，簡(jiǎn)單地沿襲傳統(tǒng)模式，那么很明顯其將與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在精神和運(yùn)行規(guī)律相沖突，并會(huì)有損現(xiàn)代法的嚴(yán)謹(jǐn)性。第二，制定《期貨法》需要以高超的方法處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，尊重市場(chǎng)的首創(chuàng)精神，避免“以立法走老路”。

因此，建議《期貨法》在制定過程中，繼續(xù)貫徹國(guó)家簡(jiǎn)政放權(quán)的方針政策，繼續(xù)秉持鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展理念，尋求監(jiān)管和創(chuàng)新之間的平衡[9]，解決監(jiān)管和市場(chǎng)有效發(fā)展之間的矛盾。首先，應(yīng)遵循市場(chǎng)化管理思維，改革監(jiān)管部門對(duì)交易所的人事任命關(guān)系，賦予期貨交易所靈活創(chuàng)新和管理的權(quán)利，讓交易所成為真正獨(dú)立的市場(chǎng)組織者和一線監(jiān)管者。與此相適應(yīng)，立法機(jī)關(guān)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)在法制方面及早探索交易所治理結(jié)構(gòu)的公司化問題，為交易所提升組織運(yùn)行效率和實(shí)現(xiàn)國(guó)際化發(fā)展打開體制空間。其次，有效平衡監(jiān)管和微觀市場(chǎng)創(chuàng)新的關(guān)系，探索去除監(jiān)管層對(duì)上市品種資源的“審批分配制”，推動(dòng)期貨交易所在品種創(chuàng)新方面的合理競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，在立法過程中還應(yīng)以期貨的科學(xué)界定為基礎(chǔ)，“促進(jìn)有責(zé)任的創(chuàng)新以及交易所、其他市場(chǎng)及市場(chǎng)參與者之間的公平競(jìng)爭(zhēng)”[10]，為多層次市場(chǎng)體系的合理發(fā)展創(chuàng)造良好的體制空間。特別是，立法應(yīng)為交易所的OTC市場(chǎng)創(chuàng)新和交易所控股的中遠(yuǎn)期現(xiàn)貨市場(chǎng)創(chuàng)造充足的條件，逐步打通各形態(tài)市場(chǎng)之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，有效服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)。

如何處理政府監(jiān)管與市場(chǎng)弱勢(shì)群體之間的關(guān)系？

由于歷史原因和路徑依賴，我國(guó)期貨市場(chǎng)最終形成了大市場(chǎng)、大監(jiān)管和小期貨公司、小交易者的“兩大兩小”割裂現(xiàn)象[11]，這在很大程度上制約了期貨市場(chǎng)的健康發(fā)展。因此，我國(guó)在《期貨法》立法過程中需要尋找相應(yīng)問題的癥結(jié)所在，細(xì)致地化解政府監(jiān)管和市場(chǎng)發(fā)展之間的矛盾，創(chuàng)造條件壯大期貨公司和交易者群體力量，確保期貨市場(chǎng)具有穩(wěn)固的微觀組織基礎(chǔ)和成熟的交易群體。

一、期貨公司面臨的體制約束和立法方向

期貨公司是連接期貨交易所和期貨交易者的樞紐，其規(guī)模大小和盈利多少直接影響期貨市場(chǎng)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。然而現(xiàn)行體制下，我國(guó)期貨公司卻面臨著發(fā)展空間受限、市場(chǎng)主體地位缺失和新型業(yè)務(wù)發(fā)展緩慢等難題，導(dǎo)致期貨公司出現(xiàn)惡性競(jìng)爭(zhēng)、規(guī)模弱小和利潤(rùn)微薄等一系列發(fā)展困境。據(jù)中國(guó)期貨業(yè)協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)，近些年全國(guó)期貨公司的平均手續(xù)費(fèi)率下降十分迅速，已由2007年的0.00738%降至2013年的0.00232%，這也使得期貨公司的自我積累和發(fā)展能力嚴(yán)重受挫，無(wú)法獲得期貨市場(chǎng)高速發(fā)展的紅利。例如，較之于2012年，我國(guó)期貨公司2013年的代理成交額增長(zhǎng)了56.07%，但凈利潤(rùn)卻下降了0.62%。另外，盡管期貨監(jiān)管部門已經(jīng)批準(zhǔn)期貨公司加快探索投資咨詢和資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)，但是由于起步晚，限制多，這些新業(yè)務(wù)在期貨公司的收入來(lái)源中僅占很低比重。據(jù)中國(guó)期貨業(yè)協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)，2013年整個(gè)期貨行業(yè)的資管業(yè)務(wù)和咨詢業(yè)務(wù)收入只有0.73億元，分別占期貨公司手續(xù)費(fèi)收入的0.08%和0.31%。

造成以上問題的根源是，現(xiàn)行法長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)期貨公司業(yè)務(wù)范圍和經(jīng)營(yíng)發(fā)展做了嚴(yán)格監(jiān)管和諸多限制。為此，2014年10月29日中國(guó)證監(jiān)會(huì)在總結(jié)以往政策不足的基礎(chǔ)上頒布了《期貨公司監(jiān)督管理辦法》，為期貨公司擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)范圍打開了一些空間。但是，作為更高層次國(guó)務(wù)院行政法規(guī)的《期貨交易管理?xiàng)l例》(2012)依然對(duì)期貨公司的發(fā)展進(jìn)行了嚴(yán)格的限定。如，第十七條規(guī)定：“期貨公司不得從事或者變相從事期貨自營(yíng)業(yè)務(wù)?！?，嚴(yán)格控制期貨公司“從事其他業(yè)務(wù)”。這也就限定了期貨公司的各類正常投資權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，造成了期貨公司和證券公司發(fā)展的不平等監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。此外，在期貨公司業(yè)務(wù)受限、利潤(rùn)微薄的情況下，其作為期貨交易所的原始出資方本應(yīng)獲得期貨交易所的所得收益，但是《期貨交易所管理辦法》第一百零一條規(guī)定“期貨交易所的所得收益按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定管理和使用”。這一規(guī)定含混不清，沒有明確交易所巨額手續(xù)費(fèi)的分配問題，也就在一定程度上造成了期貨交易所向期貨公司返還手續(xù)費(fèi)的比例差異。據(jù)統(tǒng)計(jì)，鄭州商品交易所返還20%手續(xù)費(fèi)，大連商品交易所返還40%，上海期貨交易所返還25%，中國(guó)金融期貨交易所返還比例達(dá)到80%。[12]

期貨公司業(yè)務(wù)受限和盈利來(lái)源不足的弊端顯而易見，最直接的后果是造成期貨市場(chǎng)微觀活力嚴(yán)重不足，期貨公司惡性競(jìng)爭(zhēng)。因此，在《期貨法》立法時(shí)應(yīng)全面探索期貨公司的業(yè)務(wù)創(chuàng)新和業(yè)務(wù)拓展問題，為其提供完備的法律空間[13]。《期貨法》的立法思想應(yīng)是避免對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行過多的控制，讓期貨公司成為真正的市場(chǎng)主體[14]。具體的立法探討則應(yīng)涉及如何放開金融抑制和業(yè)務(wù)管制，豐富期貨公司的收入來(lái)源，加快提升公司實(shí)力和競(jìng)爭(zhēng)能力。為此，本文提出如下建議：其一，在《期貨法》中應(yīng)賦予期貨公司更多的投資權(quán)和資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)，擴(kuò)大期貨公司的業(yè)務(wù)范圍。為此，不僅應(yīng)探索期貨公司的做市、融資、代理、基金、場(chǎng)外衍生品業(yè)務(wù)等各類國(guó)外期貨公司的通行業(yè)務(wù)，而且應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大期貨公司的資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)種類、咨詢范圍，允許期貨公司開展必要的自營(yíng)業(yè)務(wù)。其二，與期貨交易所改制趨勢(shì)相適應(yīng)，應(yīng)在法律上明確期貨公司可以參股期貨交易所，將會(huì)員權(quán)利轉(zhuǎn)換為股東權(quán)利，讓期貨公司能盡快分享期貨市場(chǎng)迅速成長(zhǎng)和發(fā)展的紅利。其三，兼并重組、IPO上市是期貨公司發(fā)展的主流趨勢(shì)，《期貨法》應(yīng)為期貨公司境內(nèi)外上市、境外設(shè)立分公司和兼并重組創(chuàng)造法律空間，合理“推動(dòng)期貨公司逐漸向綜合型的期貨經(jīng)營(yíng)集團(tuán)發(fā)展”[15]。其四，在嚴(yán)格防范風(fēng)險(xiǎn)的情況下，為互聯(lián)網(wǎng)金融、網(wǎng)上開戶等業(yè)務(wù)創(chuàng)新打開法律空間，避免出現(xiàn)簡(jiǎn)單的、具有主觀認(rèn)識(shí)特點(diǎn)的行政干預(yù)。

二、交易者群體面臨的體制約束和立法方向

我國(guó)期貨市場(chǎng)功能始終不能有效發(fā)揮的主要根源是，現(xiàn)行體制不僅束縛了各類機(jī)構(gòu)投資者的發(fā)展，還缺乏完善的投資者保護(hù)法律。發(fā)達(dá)期貨市場(chǎng)的成功經(jīng)驗(yàn)表明，機(jī)構(gòu)投資者是市場(chǎng)成熟的重要標(biāo)志。但是在我國(guó)，由于擔(dān)心市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，期貨投資基金的發(fā)展受到抑制[16]。雖然期貨公司的資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)已經(jīng)起步，但是仍缺乏明確的規(guī)劃方向和制度措施，包括公募和私募在內(nèi)的基金全面進(jìn)入期貨市場(chǎng)的渠道并不暢通。另外，現(xiàn)行法更多強(qiáng)調(diào)保護(hù)期貨交易各方的合法權(quán)益，還沒有能力突出對(duì)投資者的保護(hù)。這種保護(hù)缺失體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是投資者保護(hù)方式單一，缺乏相關(guān)法律為普通投資者以多渠道進(jìn)入期貨市場(chǎng)提供相應(yīng)的保護(hù)。如期貨私募基金、公募基金和CTA基金的法律法規(guī)發(fā)展嚴(yán)重滯后，缺乏方向性的指引和監(jiān)管細(xì)則。二是現(xiàn)行《期貨交易管理?xiàng)l例》未對(duì)與投資者權(quán)益保護(hù)相關(guān)的民事法律關(guān)系、民事法律責(zé)任等做出相應(yīng)安排[17]，且欠缺投資者的類型區(qū)分、保護(hù)基金制度、損害賠償制度等投資者保護(hù)的具體制度設(shè)計(jì)[18]。

本文認(rèn)為，現(xiàn)代期貨市場(chǎng)中，交易機(jī)會(huì)不能只提供給部分投資者，更不能無(wú)限制地限制投資者進(jìn)入市場(chǎng)[19]?！叭绻⒎ㄕ卟荒芡ㄟ^強(qiáng)制性規(guī)范對(duì)投資者提供適度傾斜的法律保護(hù)，則投資者權(quán)益不可能受到尊重，契約正義無(wú)以實(shí)現(xiàn)，真正的、實(shí)質(zhì)的契約自由也往往淪為形式?！盵20]我國(guó)期貨市場(chǎng)立法為各類投資者提供公平交易機(jī)會(huì)的同時(shí)，在投資權(quán)益保護(hù)上應(yīng)向投資者傾斜[21]，包括：打開證券投資基金廣泛投資于期貨市場(chǎng)的法律空間，明確確立各類期貨投資群體的合法地位；完善期貨市場(chǎng)違法違規(guī)行為的民事責(zé)任制度，明確內(nèi)幕交易等活動(dòng)的民事賠償責(zé)任，確立民事賠償優(yōu)先的原則；探索建立期貨市場(chǎng)公益訴訟機(jī)制以及專業(yè)調(diào)解、仲裁制度等；合理界定期貨資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)及各類投資基金的監(jiān)管范圍，等等。

如何進(jìn)一步優(yōu)化期貨市場(chǎng)的監(jiān)管框架？

我國(guó)期貨市場(chǎng)實(shí)行五位一體的獨(dú)特監(jiān)管架構(gòu)和協(xié)調(diào)機(jī)制。盡管這一監(jiān)管框架對(duì)防范市場(chǎng)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、保障投資者權(quán)益具有積極意義，但是依然需要根據(jù)國(guó)內(nèi)外的最新發(fā)展態(tài)勢(shì)和現(xiàn)代法律思想進(jìn)行深入的完善和優(yōu)化。在《期貨法》制定過程中，需要特別考慮的問題是：是否和如何推動(dòng)結(jié)算獨(dú)立化、清算集中化及其與保證金監(jiān)控的一體化？如何根據(jù)現(xiàn)代法律精神和國(guó)家政策方向建立起適合國(guó)情的針對(duì)監(jiān)管主體的約束和制衡機(jī)制？

一、推動(dòng)清算體系的獨(dú)立和集中

結(jié)算和清算是期貨市場(chǎng)提高效率、防范風(fēng)險(xiǎn)累積和擴(kuò)散的組織要件。當(dāng)今國(guó)際期貨市場(chǎng)上的結(jié)算和清算體系具有多種發(fā)展模式。一種模式是將結(jié)算職能、清算職能與交易所組織期貨交易的職能分開，實(shí)現(xiàn)結(jié)算業(yè)務(wù)和清算業(yè)務(wù)的獨(dú)立化。如在歐美期貨市場(chǎng)，結(jié)算和清算業(yè)務(wù)獨(dú)立于期貨交易所已成為期貨市場(chǎng)運(yùn)行的基本發(fā)展方向之一。另一種模式是將多層次市場(chǎng)上的OTC產(chǎn)品清算納入到場(chǎng)內(nèi)的清算框架內(nèi)，以提高市場(chǎng)透明度和防范風(fēng)險(xiǎn)。2008年全球金融危機(jī)后，期貨和各類金融衍生品的集中統(tǒng)一清算開始成為新的發(fā)展方向。

相比之下，我國(guó)期貨市場(chǎng)的結(jié)算和清算體系仍采用內(nèi)設(shè)于期貨交易所的模式。這種結(jié)算和清算體制設(shè)計(jì)存在著四個(gè)方面的問題。一是期貨交易所同時(shí)兼具期貨結(jié)算、清算機(jī)構(gòu)功能，造成定位沖突和背離[22]。在規(guī)范性方面，交易所結(jié)算和清算部門作為期貨交易中央對(duì)手方的現(xiàn)實(shí)角色與《期貨交易管理?xiàng)l例》中“期貨交易所不得直接或間接參與期貨交易”的規(guī)定相矛盾。期貨結(jié)算機(jī)構(gòu)的法律地位缺失，也使其面臨巨大的法律風(fēng)險(xiǎn)。[23]二是期貨交易所結(jié)算部門結(jié)算系統(tǒng)不統(tǒng)一造成資金使用效率低、結(jié)算細(xì)則復(fù)雜等問題，增加期貨結(jié)算和市場(chǎng)運(yùn)行成本。三是長(zhǎng)期運(yùn)行會(huì)導(dǎo)致期貨交易所追求自身利益，強(qiáng)化對(duì)結(jié)算部門的控制。四是期貨、場(chǎng)外衍生品和證券市場(chǎng)的清算體系相互割裂，起不到提高跨市監(jiān)管效率、有效防范市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的作用?；谶@四點(diǎn)原因，有觀點(diǎn)提出，我國(guó)應(yīng)加快將結(jié)算部門從期貨交易所獨(dú)立出來(lái)，建立一個(gè)不受任何交易所控制[24]的結(jié)算機(jī)構(gòu)。

本文建議《期貨法》立法過程中，可以考慮將“期貨結(jié)算部門獨(dú)立出來(lái)，將清算業(yè)務(wù)統(tǒng)一起來(lái)”的結(jié)構(gòu)調(diào)整思路。其中，“將結(jié)算部門獨(dú)立出來(lái)”是指成立附屬于期貨交易所的獨(dú)立子公司，這有助于對(duì)交易所的組織交易職能和結(jié)算公司的中央對(duì)手方職能進(jìn)行清晰的法律界定，化解結(jié)算結(jié)構(gòu)面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)?！皩⑶逅銟I(yè)務(wù)統(tǒng)一起來(lái)”則是指成立全國(guó)統(tǒng)一的期貨和期權(quán)清算公司，實(shí)時(shí)評(píng)估投資者持有頭寸風(fēng)險(xiǎn)[25]，這不僅有助于提高場(chǎng)內(nèi)衍生品的清算效率和風(fēng)險(xiǎn)防控，還可以按照“能集中清算的盡量集中清算”的思路[26]，將場(chǎng)外衍生品也納入到《期貨法》調(diào)整范圍。總之，建議《期貨法》立法考慮以上結(jié)構(gòu)調(diào)整思路，對(duì)結(jié)算公司和清算公司的權(quán)利義務(wù)關(guān)系和監(jiān)管與被監(jiān)管關(guān)系進(jìn)行清晰的設(shè)定。就組織架構(gòu)而言，還可探索將統(tǒng)一的清算公司與現(xiàn)有保證金監(jiān)控中心進(jìn)行合并，成立全國(guó)性的清算與保證金監(jiān)控中心。

實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，不僅需要做好清算體系的整體設(shè)計(jì)和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，更重要的是需要協(xié)調(diào)好復(fù)雜的期貨市場(chǎng)內(nèi)部及外部利益關(guān)系。第一，實(shí)現(xiàn)期貨、期權(quán)等場(chǎng)內(nèi)產(chǎn)品清算體系的獨(dú)立和統(tǒng)一，需要觸碰到和整合交易所的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和利益關(guān)系。解決這一問題需要期貨監(jiān)管機(jī)構(gòu)打開思路，用現(xiàn)有的監(jiān)管力量直接進(jìn)行切割分離。第二，將場(chǎng)外衍生品納入到統(tǒng)一結(jié)算體系會(huì)觸碰到不同監(jiān)管部門的行政利益范圍，這個(gè)問題很難由各部門自行協(xié)商處理，因此需要國(guó)務(wù)院統(tǒng)一安排，協(xié)調(diào)部署。

二、探索建立監(jiān)管制衡機(jī)制

客觀地講，我國(guó)的期貨監(jiān)管體制一直在進(jìn)行漸進(jìn)式的調(diào)整，各項(xiàng)具體監(jiān)管制度也在不斷完善，但是監(jiān)管的架構(gòu)仍需要深入完善。一個(gè)被普遍忽略的問題是，國(guó)內(nèi)尚缺乏對(duì)監(jiān)管主體制衡機(jī)制的探討。

作為立法機(jī)關(guān)的全國(guó)人大可以借助《期貨法》立法的契機(jī)，站在期貨市場(chǎng)發(fā)展大局和期貨市場(chǎng)各利益相關(guān)方的角度，探索監(jiān)管制衡問題。這里提兩條基本建議。首先，考慮到期貨和證券市場(chǎng)不斷創(chuàng)新的特點(diǎn)，立法應(yīng)適當(dāng)限定監(jiān)管主體的監(jiān)管范圍，減少對(duì)市場(chǎng)組織體系的過多微觀“指導(dǎo)”，真正將市場(chǎng)的內(nèi)容歸還給市場(chǎng)。其次，由于監(jiān)管內(nèi)容和相應(yīng)權(quán)力具有不斷擴(kuò)大的內(nèi)在動(dòng)力，《期貨法》立法過程中可以借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，建立起一種“針對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)管”[27]體制。根據(jù)我國(guó)國(guó)情，《期貨法》可以探討全國(guó)人大對(duì)監(jiān)管主體的監(jiān)管和問責(zé)機(jī)制。期貨最高監(jiān)管部門需要定期提交監(jiān)管報(bào)告，接受全國(guó)人大的監(jiān)督問詢。