經(jīng)濟(jì)新形勢(shì)下地方政府債券融資機(jī)制構(gòu)建的研究——以西安市為例

郝　軒

(中國(guó)人民銀行戶縣支行，陜西　西安　710300)

經(jīng)濟(jì)新形勢(shì)下地方政府債券融資機(jī)制構(gòu)建的研究——以西安市為例

郝軒

(中國(guó)人民銀行戶縣支行，陜西西安710300)

摘要：地方政府性債務(wù)問題已成為目前影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)在新常態(tài)下平穩(wěn)運(yùn)行的重要因素，如何穩(wěn)妥有效的解決地方政府性債務(wù)問題成為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一個(gè)重要問題。本文從一系列指導(dǎo)規(guī)范地方政府債務(wù)管理體系構(gòu)建的文件入手，認(rèn)真分析了政策文件對(duì)地方政府性債務(wù)融資的影響，總結(jié)了目前西安市政府債券融資面臨的有利形勢(shì)，并提出了構(gòu)建西安市政府債券融資機(jī)制的政策建議。

關(guān)鍵詞：地方政府；債務(wù)管理；融資機(jī)制

近年來，為解決地方政府性債務(wù)問題，我國(guó)連續(xù)出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《意見》)、《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》(財(cái)庫(kù)〔2015〕64號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《辦法》)等一系列政策文件，提出在地方政府債務(wù)陽(yáng)光化和明確債務(wù)主體責(zé)任的前提下，建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機(jī)制。西安作為絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的起點(diǎn)城市，在建設(shè)國(guó)際化大都市和加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，傳統(tǒng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式將面臨巨大轉(zhuǎn)變，以地方政府債券為主渠道的資金來源將最終取代融資平臺(tái)公司的政府性融資功能，意味著未來地方政府債務(wù)融資與金融債券市場(chǎng)的關(guān)系將更加直接化、市場(chǎng)化和常態(tài)化，只有構(gòu)建規(guī)范、系統(tǒng)的西安市政府債券融資體系才能為西安建設(shè)國(guó)際化大都市聚集財(cái)政與金融的雙重能量，因此，深入研究并探索西安市地方政府債券融資的可行策略具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、新形勢(shì)下相關(guān)制度對(duì)地方政府性債務(wù)融資的影響

隨著《意見》、《辦法》等一系列地方政府債務(wù)管理政策文件的落實(shí)，地方政府性債務(wù)管理的完整制度框架將逐步確立。地方政府債務(wù)管理改革新規(guī)定的主要內(nèi)容可以概括為四方面：一是在舉債限額控制下，允許地方政府按照市場(chǎng)化原則自主發(fā)債，積極開展債券評(píng)級(jí)；二是將政府債務(wù)納入預(yù)算管理，編制地方政府資產(chǎn)負(fù)債表，及時(shí)披露相關(guān)信息，強(qiáng)化社會(huì)對(duì)其債務(wù)的監(jiān)督；三是剝離融資平臺(tái)的政府融資職能，吸引社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；四是強(qiáng)化債務(wù)硬約束，地方政府成為風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)的融資主體，嚴(yán)格限定舉債程序和資金用途，中央對(duì)地方債務(wù)不承擔(dān)救助責(zé)任。基于此，這些政策出臺(tái)將對(duì)西安市政府性債務(wù)融資格局以及融資平臺(tái)債務(wù)融資產(chǎn)生深刻影響。

(一)市、縣級(jí)政府不能獨(dú)立發(fā)行地方政府債券，確需舉借債務(wù)必須由省級(jí)財(cái)政代發(fā)代還。《意見》、《辦法》中對(duì)地方政府舉債主體規(guī)定只能是國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市政府。在償債主體方面，中央對(duì)省級(jí)地方債務(wù)實(shí)行不救助原則，省級(jí)對(duì)市縣及政府性債務(wù)償還責(zé)任也適用“誰借誰還，風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)”原則，由省級(jí)財(cái)政代理債券還本付息環(huán)節(jié)。為防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，《意見》還要求地方政府償債能力不足時(shí)，通過控制項(xiàng)目規(guī)模、壓縮經(jīng)常性開支、處置存量產(chǎn)等方式來平衡債務(wù)缺口，同時(shí)還規(guī)定各級(jí)政府要建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制。目前，省會(huì)城市西安市的政府性舉債的唯一實(shí)現(xiàn)途徑是由陜西省政府代發(fā)債券，債券資金通過省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)貸西安市使用。

(二)融資平臺(tái)不再新增政府性債務(wù)，地方政府項(xiàng)目建設(shè)資本金壓力較大?！兑庖姟?、《辦法》中明確規(guī)定，省級(jí)地方政府可以發(fā)行兩類債券，即一般債券(針對(duì)純公益項(xiàng)目融資)和專項(xiàng)債券(針對(duì)有一定收益的公益項(xiàng)目)，而其他地方政府借款方式則被禁止。一般債券以一般公共預(yù)算收入償還，專項(xiàng)債券以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。相關(guān)政策文件出臺(tái)后，西安市各級(jí)政府融資平臺(tái)的政府融資功能將被徹底剝離，且不能再新增政府性債務(wù)。目前，西安市政府性融資資金大量投入到地鐵、污水處理、供熱、交通等“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”領(lǐng)域，在新的地方政府融資機(jī)制下，地方政府項(xiàng)目建設(shè)資本金壓力較大。

(三)地方政府新增舉債空間較小，發(fā)債資金主要用于置換政府存量債務(wù)?！兑庖姟贰ⅰ掇k法》出臺(tái)對(duì)地方政府財(cái)政預(yù)算收支管理做出了重大調(diào)整，已經(jīng)對(duì)接新《預(yù)算法》的相關(guān)要求。主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是地方政府的債務(wù)規(guī)模將實(shí)行限額管理，對(duì)債務(wù)總量規(guī)模實(shí)施科學(xué)統(tǒng)籌管理，限額將充分考量地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、財(cái)政收支、建設(shè)設(shè)施和公共服務(wù)需求以及融資平臺(tái)政府性債務(wù)存量因素；二是地方政府債券資金只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出；三是全口徑預(yù)算管理，一般債務(wù)收支納入一般公共預(yù)算管理，專項(xiàng)債務(wù)收支納入政府性基金預(yù)算管理，將政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目中的財(cái)政補(bǔ)貼等支出按性質(zhì)納入相應(yīng)政府預(yù)算管理。按照最新財(cái)政審計(jì)口徑，除具有政府直接償還責(zé)任的債務(wù)余額外，對(duì)現(xiàn)有融資平臺(tái)債務(wù)中財(cái)政擔(dān)保和承擔(dān)救助責(zé)任的債務(wù)切分比例分別為41.85%和5.89%，綜合測(cè)算，西安市現(xiàn)有存量政府債務(wù)余額預(yù)計(jì)約為2014年西安市政府財(cái)政一般預(yù)算收入的3倍左右，未來西安市政府新增舉債空間很小，審批債券融資額度將主要用于置換融資平臺(tái)銀行貸款和債券存量。

(四)融資平臺(tái)融資支撐力度減弱，融資前景不容樂觀。相關(guān)政策文件出臺(tái)對(duì)地方政府融資平臺(tái)的沖擊影響最為突出，嚴(yán)格規(guī)范政府性融資政策的著力點(diǎn)更多指向政府融資平臺(tái)的融資行為。在現(xiàn)有融資平臺(tái)主要的融資方式中，無論是銀行貸款還是城投債券均不同程度包含了政府的信用背書因素，政府性債務(wù)融資功能剝離后，融資平臺(tái)這一顯性或隱性的融資支撐力度將會(huì)大大減弱。對(duì)于存量債務(wù)，通過政府性債券資金置換后其余部分要依靠平臺(tái)公司自身運(yùn)營(yíng)收入償還債務(wù)，不符合《意見》規(guī)定的在建項(xiàng)目貸款銀行必須重新進(jìn)行授信審核，方能繼續(xù)提供貸款推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)。對(duì)于增量債務(wù)，隨著平臺(tái)公司公益性、準(zhǔn)公益性資產(chǎn)和債務(wù)剝離，加之銀行貸款和債券存量的相當(dāng)一部分被政府債券所置換，企業(yè)將面臨凈資產(chǎn)狀況惡化以及資信評(píng)級(jí)降低的風(fēng)險(xiǎn)，融資前景不容樂觀。

(五)融資平臺(tái)企業(yè)及其業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型發(fā)展面臨巨大壓力，轉(zhuǎn)型過渡任重道遠(yuǎn)。當(dāng)前西安市共有各級(jí)各類政府融資平臺(tái)公司74家，概括起來主要存在“種類數(shù)量眾多、隸屬關(guān)系復(fù)雜、債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重、違規(guī)現(xiàn)象多發(fā)、資產(chǎn)收益不匹配、業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)非市場(chǎng)化”等問題，相關(guān)政策出臺(tái)后融資平臺(tái)將面臨來自政府和市場(chǎng)的雙重壓力。一方面，長(zhǎng)期以來承擔(dān)的政府性融資功能大大弱化，融資平臺(tái)的生存發(fā)展需要重新進(jìn)行市場(chǎng)定位；另一方面，過渡階段即將著手規(guī)范和清理融資平臺(tái)的各項(xiàng)資產(chǎn)與負(fù)債，給正常融資和運(yùn)營(yíng)活動(dòng)帶來諸多不確定風(fēng)險(xiǎn)。雖然融資平臺(tái)即將完成政府性融資的歷史使命，但并不意味著退出城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域，其轉(zhuǎn)型過度任重道遠(yuǎn)，未來發(fā)展面臨新的機(jī)遇。

二、新形勢(shì)下西安市發(fā)展政府性融資具有的優(yōu)勢(shì)

在當(dāng)前地方政府債券自發(fā)自還的框架制度安排下，為開辟政府融資來源的新渠道，規(guī)范政府債務(wù)融資機(jī)制，優(yōu)化地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)，西安市可充分發(fā)揮在發(fā)展機(jī)遇、良好宏觀經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展環(huán)境和豐富的債務(wù)融資實(shí)踐的優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展地方政府性債務(wù)融資，創(chuàng)新政府融資體制，為落實(shí)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略提供資金支持。

(一)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶新起點(diǎn)戰(zhàn)略為構(gòu)建西安新型城鎮(zhèn)化建設(shè)融資體制提供了難得機(jī)遇

西安作為亞歐大陸橋經(jīng)濟(jì)帶的心臟和亞歐合作交流的國(guó)際化大都市，需擔(dān)負(fù)起絲綢之路經(jīng)濟(jì)新起點(diǎn)的重任，圍繞“打造國(guó)際化大都市”的新定位，需要著力打造絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶金融中心、東西部物流商貿(mào)中心、西北先進(jìn)制造業(yè)中心、西部地區(qū)科技教育中心、歷史文化旅游中心和交通通信中心。建設(shè)國(guó)際化大都市戰(zhàn)略是新型城鎮(zhèn)化的立足點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)，城鎮(zhèn)化建設(shè)更是推動(dòng)西安經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展、跨越發(fā)展的新引擎。目前，西安市城鎮(zhèn)化率已超70%，高于全省逾二十個(gè)百分點(diǎn)，在全國(guó)同類城市處于中上游水平，預(yù)計(jì)2015年城鎮(zhèn)化率達(dá)到75%。推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中將產(chǎn)生對(duì)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)的大量需求，需要持續(xù)、巨額的資金投入作為有力保障。市政債券屬于典型的城鎮(zhèn)化融資工具，能夠很好匹配城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的需求特點(diǎn)。圍繞建設(shè)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略，西安市城鎮(zhèn)化建設(shè)必然是政府融資確保的重中之重，大力發(fā)展地方政府性債務(wù)融資，爭(zhēng)取地方政府債券資金和中省政策傾斜，對(duì)于西安市積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化、提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

(二)穩(wěn)定向好的宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境為進(jìn)一步拓寬西安市政府投融資渠道打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

近年來，西安市宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行保持了穩(wěn)定向好的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。2011年至2014年，西安市地區(qū)生產(chǎn)總值從3862.58億元增加到5474.8億元，增長(zhǎng)1.42倍；全社會(huì)固定資產(chǎn)投資從3352.12億元增加到5903.98億元，增長(zhǎng)1.76倍。地區(qū)生產(chǎn)總值和全社會(huì)固定資產(chǎn)投資分別占全省總量的30.95%和31.56%。2014年，西安市地區(qū)生產(chǎn)總值同比增長(zhǎng)9.9%，高于全國(guó)2.5個(gè)百分點(diǎn)，高于全省0.2個(gè)百分點(diǎn)，增速位居15個(gè)副省級(jí)城市前列，繼續(xù)呈現(xiàn)“總體平穩(wěn)、穩(wěn)中有進(jìn)”的運(yùn)行態(tài)勢(shì)。目前，西安市正處在經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，為促進(jìn)西安產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)，2012年10月，陜西省委、省政府正式出臺(tái)《關(guān)于省市共建大西安 加快推進(jìn)創(chuàng)新型區(qū)域建設(shè)的若干意見》，提出將大西安建成一體化發(fā)展的國(guó)際化大都市、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、文化生態(tài)大融合的國(guó)際旅游目的地和開放包容的內(nèi)陸開放開發(fā)高地，通過推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和創(chuàng)新，提高城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力為經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ)。為此，5年內(nèi)陜西省直接支持大西安建設(shè)的投入資金將超過120億元。以省市共建大西安為契機(jī)，能夠有效對(duì)接陜西省地方政府債券融資的資金投向，進(jìn)一步拓寬政府投融資渠道，緩解政府財(cái)政預(yù)算收支缺口壓力，從而確保大西安戰(zhàn)略重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和園區(qū)建設(shè)的順利實(shí)施。

(三)加快推進(jìn)政府債券融資產(chǎn)品創(chuàng)新為提高全社會(huì)金融資源的配置效率提供了有效載體

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2014年末，西安市金融機(jī)構(gòu)人民幣存款余額15166.78億元，同比增長(zhǎng)10.2%；人民幣貸款余額11668.14億元，同比增長(zhǎng)16.41%，存貸比為76.93%。存、貸款余額分別占全省總量的53.95%和61.94%。數(shù)據(jù)顯示，一方面，西安地區(qū)金融資源的聚集度較高，金融機(jī)構(gòu)組織體系構(gòu)架完整，為金融市場(chǎng)債券產(chǎn)品創(chuàng)新提供了廣闊空間和良好基礎(chǔ)。另一方面，信托、理財(cái)?shù)阮I(lǐng)域的非標(biāo)金融產(chǎn)品規(guī)范以來，部分金融機(jī)構(gòu)的信貸投放能力受到制約，存貸比較低，有充裕的資金滿足實(shí)體經(jīng)濟(jì)的融資需求。另外，政府主導(dǎo)設(shè)立的產(chǎn)業(yè)基金、社?；鸷妥》抗e金等資金大量沉淀，保值增值的要求較高。加之近年來西安市居民人均可支配收入以及居民儲(chǔ)蓄存款保持較快增長(zhǎng)，居民投資熱情很高。地方政府債券面向全社會(huì)發(fā)行，其信用程度僅次于國(guó)債，被認(rèn)為是“銀邊國(guó)債”，且收益率一般會(huì)高于國(guó)債。隨著地方政府債券發(fā)行規(guī)模擴(kuò)大和品種豐富，毫無疑問將成為全社會(huì)投資者高度認(rèn)可的投資對(duì)象。通過政府債券融資產(chǎn)品創(chuàng)新不僅實(shí)現(xiàn)了對(duì)接實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的融資需求，同時(shí)也對(duì)盤活金融存量資源，優(yōu)化金融增量結(jié)構(gòu)，提升金融資源的配置效率具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

(四)融資平臺(tái)豐富的債務(wù)融資實(shí)踐為地方政府債券順利發(fā)行提供了技術(shù)和人才保障

融資平臺(tái)設(shè)立的初衷就是發(fā)行城投債替代地方政府進(jìn)行基礎(chǔ)建設(shè)融資。目前，西安地區(qū)集中了省、市、區(qū)(縣)各級(jí)政府或管委會(huì)設(shè)立的政府融資平臺(tái)公司，種類齊全且廣泛分布于道路交通、園區(qū)開發(fā)、市政設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)，或?qū)W校、醫(yī)院、電信傳媒等特許權(quán)經(jīng)營(yíng)的公共服務(wù)領(lǐng)域，經(jīng)歷多年的運(yùn)營(yíng)實(shí)踐，在銀行信貸、銀信合作以及債券、股權(quán)融資方面積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，特別是通過在銀行間債券市場(chǎng)發(fā)行中期票據(jù)、短期融資券、私募債券等各類債券品種，熟悉債項(xiàng)申請(qǐng)、信用增進(jìn)、資信評(píng)級(jí)、信息披露以及還本付息等涉及債券流通全程的監(jiān)管要求和操作流程。此外，西安地區(qū)金融市場(chǎng)債券承銷機(jī)構(gòu)及相關(guān)中介機(jī)構(gòu)眾多，培養(yǎng)了一批精通債券發(fā)行的人才團(tuán)隊(duì)。上述有利條件，已經(jīng)為陜西省地方政府債券發(fā)行做好了充分的技術(shù)和人才儲(chǔ)備。

三、構(gòu)建西安市地方政府債券融資體系的政策建議

(一)積極探索實(shí)踐地方政府債券融資工具，實(shí)現(xiàn)債券市場(chǎng)與西安市城鎮(zhèn)化建設(shè)投資的有效對(duì)接。根據(jù)地方政府融資的“黃金原則”，其發(fā)行債券募集資金一般投向大規(guī)模的公共基礎(chǔ)項(xiàng)目以及公益性項(xiàng)目，而不應(yīng)用于政府的經(jīng)常性支出。由省政府代發(fā)的西安地方政府債券品種主要有兩類，即一般責(zé)任類債券和項(xiàng)目收益類債券。因此，探索實(shí)踐地方政府債券融資工具要切合城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中建設(shè)項(xiàng)目性質(zhì)，實(shí)現(xiàn)債券市場(chǎng)與城鎮(zhèn)化建設(shè)投資的有效對(duì)接。一方面，公益性項(xiàng)目和公共基礎(chǔ)項(xiàng)目的政府融資要通過一般責(zé)任類債券，主要應(yīng)對(duì)短期償債壓力，部分置換平臺(tái)公司政府性銀行貸款，在省級(jí)代發(fā)限額標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)發(fā)行一定額度的債券進(jìn)行借新還舊緩沖，優(yōu)化存量債務(wù)結(jié)構(gòu)，解決債務(wù)期限錯(cuò)配，延長(zhǎng)到期債務(wù)并節(jié)約融資成本。另一方面，新增地方政府債券融資主要通過專項(xiàng)債券、項(xiàng)目收益?zhèn)晚?xiàng)目收益票據(jù)等工具融資，融資資金主要用于“準(zhǔn)公益性項(xiàng)目”，借鑒國(guó)家發(fā)改委提出的“融資-投資建設(shè)-回收”封閉運(yùn)行的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目收益?zhèn)椭袊?guó)銀行間市場(chǎng)交易商協(xié)會(huì)推出的項(xiàng)目收益票據(jù)，降資金政府財(cái)政補(bǔ)貼部分和項(xiàng)目本身的收益部分被劃分清楚，實(shí)現(xiàn)了發(fā)行主體與地方政府債務(wù)隔離，能有效防范傳統(tǒng)融資平臺(tái)模式帶來的財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)。

(二)穩(wěn)妥推進(jìn)融資平臺(tái)企業(yè)的功能轉(zhuǎn)型和業(yè)務(wù)重組，承接城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策機(jī)遇。根據(jù)中央政府及監(jiān)管層的政策導(dǎo)向，融資平臺(tái)企業(yè)改制和業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型是現(xiàn)實(shí)發(fā)展的必然。結(jié)合西安市融資平臺(tái)實(shí)際和未來城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，政府融資平臺(tái)要順勢(shì)而為，迎接挑戰(zhàn)，可通過四種路徑轉(zhuǎn)型升級(jí)。路徑一是按照國(guó)企改革的要求，通過改革重組，剝離公益性項(xiàng)目，提高企業(yè)自身盈利能力和償債能力，使西安市城投集團(tuán)、地鐵公司等大型城投企業(yè)逐步轉(zhuǎn)型為市場(chǎng)化運(yùn)作的綜合型國(guó)有企業(yè)集團(tuán)或混合所有制企業(yè)集團(tuán)，實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，自負(fù)盈虧，自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，形成有效的公司治理模式。路徑二是逐步弱化現(xiàn)有的集團(tuán)化“投、融、建、管”思路，通過特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、合理定價(jià)等事先公開的收益約定規(guī)則，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過PPP等模式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)的投資和運(yùn)營(yíng)。路徑三是通過地方政府債券資金和各項(xiàng)扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)資金，探索投資公司、控股公司與金融結(jié)構(gòu)開展戰(zhàn)略融資合作，使控股公司、投資公司要真正轉(zhuǎn)型成為西安市戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政政策與貨幣政策的高效對(duì)接，更好地發(fā)揮產(chǎn)業(yè)融資服務(wù)功能。路徑四是對(duì)僅具有政府性融資功能、融資模式單一、無可持續(xù)經(jīng)營(yíng)能力的平臺(tái)公司，特別是區(qū)縣級(jí)融資平臺(tái)，要堅(jiān)決進(jìn)行債務(wù)清算退出。經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目收益較差的平臺(tái)公司也要及時(shí)采取債務(wù)重組等方式及時(shí)化解風(fēng)險(xiǎn)。

(三)精細(xì)統(tǒng)籌西安地方政府債券運(yùn)行框架內(nèi)各項(xiàng)工作，確保地方政府債務(wù)融資可持續(xù)高效運(yùn)作。只有構(gòu)建了規(guī)范的內(nèi)部管理流程、風(fēng)險(xiǎn)控制到位的制度運(yùn)行框架、常態(tài)化的外部監(jiān)管制度，以及強(qiáng)有力的市場(chǎng)化約束機(jī)制，才能夠構(gòu)建起運(yùn)行高效、風(fēng)險(xiǎn)平穩(wěn)的地方政府債券運(yùn)行機(jī)制。一是建立規(guī)范的地方債務(wù)預(yù)算約束機(jī)制。將地方政府性一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)必須分門別類納入全口徑預(yù)算管理，減少預(yù)算調(diào)整幅度，處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。二是建立科學(xué)的償債準(zhǔn)備金制度和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系。按照風(fēng)險(xiǎn)和收益相匹配的原則，根據(jù)債務(wù)融資總額或年末債務(wù)余額計(jì)提一定比例償債準(zhǔn)備金，同時(shí)，通過設(shè)定一系列債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)，盡快建立一套適合衡量和評(píng)估西安市政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度的指標(biāo)體系，及時(shí)評(píng)定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)并相應(yīng)啟動(dòng)應(yīng)急或危機(jī)處置措施。三是應(yīng)以維護(hù)投資人的正當(dāng)權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)，穩(wěn)步推進(jìn)地方政府債券信用評(píng)級(jí)進(jìn)程，嚴(yán)格執(zhí)行地方政府債券信息披露規(guī)則，及時(shí)準(zhǔn)確發(fā)布相關(guān)財(cái)政報(bào)表、舉債規(guī)模及用途、償債資金來源等相關(guān)信息，大力推動(dòng)地方政府資產(chǎn)負(fù)債表編制，保證地方政府債券市場(chǎng)長(zhǎng)期健康發(fā)展。

(四)積極擴(kuò)大債券投資者范圍，有效發(fā)揮人民銀行對(duì)地方政府債務(wù)融資的監(jiān)管職能。一是人民銀行應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政府部門與金融機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)，參與建立健全地方政府債券管理制度，及時(shí)向地方政府和財(cái)政部門通報(bào)地方金融市場(chǎng)運(yùn)行情況，協(xié)助財(cái)政部門科學(xué)制定地方政府債券利率，協(xié)調(diào)債券承銷金融機(jī)構(gòu)和信用增進(jìn)、評(píng)級(jí)等市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)，確保地方政府債券項(xiàng)目順利發(fā)行。此外，要認(rèn)真監(jiān)測(cè)地方政府債券資金的發(fā)行、資金使用及還本付息情況，妥善處置異常情況，切實(shí)維護(hù)地方金融穩(wěn)定。二是大力鼓勵(lì)地方法人金融機(jī)構(gòu)積極參與地方政府債券投資。大力支持西安市地方法人金融機(jī)構(gòu)積極爭(zhēng)取B類主承銷資格，鼓勵(lì)具有承銷資格的金融機(jī)構(gòu)加快投資銀行業(yè)務(wù)發(fā)展，進(jìn)一步提高債券承銷水平。構(gòu)建科學(xué)合理的正向激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)地方法人金融機(jī)構(gòu)、非銀行金融機(jī)構(gòu)參與地方政府債券投資熱情，促進(jìn)其風(fēng)險(xiǎn)管控能力和經(jīng)營(yíng)管理水平提升，緩解債券持有人過度集中的問題。三是人民銀行和政府相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)地方政府債券項(xiàng)目管理，嚴(yán)格按照相關(guān)條件篩選公益性項(xiàng)目，實(shí)行項(xiàng)目庫(kù)運(yùn)作，按年度更新補(bǔ)充項(xiàng)目庫(kù)項(xiàng)目，當(dāng)年項(xiàng)目庫(kù)額度可在上年實(shí)際使用債券額度的2至3倍之間，債券資金項(xiàng)目須從項(xiàng)目庫(kù)中擇優(yōu)選擇。同時(shí)，人民銀行和政府相關(guān)部門可擇優(yōu)選擇具有債券承銷資格且承銷業(yè)務(wù)實(shí)力強(qiáng)的金融機(jī)構(gòu)，組建本地區(qū)政府債券承銷團(tuán)，為地方政府債券提供發(fā)債定價(jià)、登記托管、上市交易等咨詢服務(wù)。四是引導(dǎo)西安市現(xiàn)有政府性信用擔(dān)保公司通過增資擴(kuò)股、定向募集等方式增加企業(yè)注冊(cè)資本，增強(qiáng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)實(shí)力，鼓勵(lì)其積極參與地方政府債券增信業(yè)務(wù)，提升債券信用等級(jí)，節(jié)約融資成本，提高債券市場(chǎng)融資效率。

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