官廳水庫生態(tài)補償政策研究

鮑音娜

（北京航空航天大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院，北京100191）

生態(tài)補償理論起源于生態(tài)學(xué)理論，狹義指對人類行為產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境的正外部性所給予的補償，廣義看來，是對提升自然資源管理效率的經(jīng)濟刺激機制。官廳水庫曾經(jīng)是北京市的主要水源地之一，但近年來庫區(qū)水受到嚴(yán)重污染，為了解決北京市日益緊張的供水問題，恢復(fù)官廳水庫的飲用水源功能已成為當(dāng)務(wù)之急。

一、官廳水庫現(xiàn)行生態(tài)補償政策

（一）財政轉(zhuǎn)移支付模式

財政轉(zhuǎn)移支付是我國目前最主要的生態(tài)補償模式?，F(xiàn)行的財政轉(zhuǎn)移支付包括橫向財政轉(zhuǎn)移支付和縱向財政轉(zhuǎn)移支付，兩種方式在我國水源地生態(tài)補償實踐中都有一定的實踐探索，其中縱向轉(zhuǎn)移支付在生態(tài)補償中的應(yīng)用較為廣泛，而橫向轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)補償實踐較少。

國家對官廳水庫上游進行的經(jīng)濟補償則屬于橫向轉(zhuǎn)移支付，即由下游受益地區(qū)北京市直接向上游張家口市與承德市進行經(jīng)濟補償。例如，自2006年起實施“稻改旱”的項目，北京市向參與“稻改旱”的農(nóng)民每畝補償450元人民幣，到2008年，每畝補償變更為550元。[1]這一項目的實施較為有效地減少了上游地區(qū)的農(nóng)業(yè)用水量，減少了化肥和農(nóng)藥流入水系。

（二）項目補償模式

截至目前為止，共實施了兩批項目，第一批包括7個項目（2200萬元）已經(jīng)完成，第二批的項目（5800萬元）已經(jīng)開始籌備。主要包括“生態(tài)公益林”項目、“退耕還林”項目、“京津風(fēng)沙源”項目、“水源林保護工程”項目、“庫區(qū)生活和畜牧垃圾收集和無害化處理”項目、“清潔能源”項目等。

（三）政策激勵模式

通過制定促進上游地區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)替代、技術(shù)改造等方面的有關(guān)政策，對上游地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展機會損失進行補償。自2005年至今，京冀地區(qū)制定了多項生態(tài)補償相關(guān)的政策，以鼓勵農(nóng)牧民轉(zhuǎn)變生產(chǎn)生活方式，減少對于水庫上游地區(qū)生態(tài)環(huán)境的破壞。

二、現(xiàn)行生態(tài)補償政策的特點

（一）參與主體的相對獨立性

官廳水庫的生態(tài)補償?shù)闹骺腕w——京冀地區(qū)為相對獨立的行政區(qū)劃單位，雙方無行政隸屬關(guān)系，歸屬相同或不同的上級行政區(qū)劃。由于我國實行的是中央與地方政府共管的流域水資源有償使用制度，各級政府對本區(qū)劃范圍內(nèi)水資源有權(quán)自主管理和處置收益，無行政隸屬關(guān)系的其他區(qū)劃政府無權(quán)干預(yù)。各地補償政策也相對獨立，量化標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一且無法惠及其他區(qū)域。

（二）補償實施過程的復(fù)雜性

參與補償主體各方相對獨立，需要在補償實施的過程綜合協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌兼顧不同主體之間和同一主體內(nèi)部各部門之間的利益關(guān)系，從客觀上增加實施過程的復(fù)雜性，導(dǎo)致政策實施周期延后和補償效果打折。尤其是涉及周期較長的代際補償問題，現(xiàn)有協(xié)議的穩(wěn)定性等問題勢必使得復(fù)雜性呈現(xiàn)幾何級數(shù)增長。而現(xiàn)有的法律法規(guī)無法對于跨區(qū)域補償實施過程做出明確的指導(dǎo)，對于各種利益沖突缺乏有效的裁決依據(jù)和手段。

（三）補償方式的多樣性

相對于同一行政區(qū)劃通常使用的補償資金縱向轉(zhuǎn)移支付的方式，類似于官廳水庫這樣的跨界水源功能區(qū)更傾向于使用靈活多樣的其他方式。政策激勵、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、項目補償、等由于遵循經(jīng)濟發(fā)展和市場規(guī)律并且受現(xiàn)有體制制約較少而日益成為補償?shù)挠行Х绞健?/p>

三、現(xiàn)行生態(tài)補償政策可能存在的問題

（一）生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)過低

生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)過低是困擾官廳水庫生態(tài)建設(shè)和保護的主要問題。雖然各項生態(tài)建設(shè)工程對當(dāng)?shù)赜胁煌潭鹊难a償，但補償數(shù)量仍不足以彌補收益的損失。在官廳水庫的生態(tài)補償項目中，“京津風(fēng)沙源治理工程”農(nóng)民所獲得的造林綠化補償?shù)陀谄湓谕煌恋剡M行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟效益。禁牧補償標(biāo)準(zhǔn)為0.225kg的飼料糧/(hm2·d)，相當(dāng)于每年每畝草地補助2.43元。按一畝天然草場可以養(yǎng)一只羊計算，2.43元的標(biāo)準(zhǔn)根本無法與一畝草場產(chǎn)生的效益相比。[2]這就意味著，在草地治理禁牧中，牧民經(jīng)濟利益得不到合理的補償，從而造成牧民減收，甚至返貧等。

（二）補償方式缺乏穩(wěn)定性

以“項目工程”方式進行生態(tài)補償，便予操作，卻缺乏長期性和穩(wěn)定性。為了保護官廳水庫的上游環(huán)境而實施的“退耕還林”“退牧還草”工程，其補助有5~8年的期限。在此期限內(nèi)，農(nóng)、牧民由于得到一定的補償來維持生活，可以限制自己的生產(chǎn)和開發(fā)活動，生態(tài)環(huán)境得到保護。與此同時，農(nóng)戶需要進行生產(chǎn)活動的轉(zhuǎn)移，不再依附于土地開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。但從目前的政策實施效果看，農(nóng)民能夠成功實現(xiàn)轉(zhuǎn)產(chǎn)的很少，多數(shù)還是基于土地開展生產(chǎn)。因此，當(dāng)期限過后他們的利益得不到補償?shù)臅r候，為了基本的生活和發(fā)展需求，他們就不會再從保護生態(tài)環(huán)境的角度去限制自己的生產(chǎn)和開發(fā)，可能出現(xiàn)新一輪的生態(tài)破壞。

（三）補償范圍過小

從官廳水庫目前的生態(tài)補償情況看，主要涉及退耕還林還草、禁牧、節(jié)水農(nóng)業(yè)等的補償。對于因生態(tài)環(huán)境要求放棄的發(fā)展機會卻沒有給與合理的補償，而這一塊恰恰是較大的一部分。懷來縣農(nóng)業(yè)綜合基礎(chǔ)生產(chǎn)能力偏薄弱，農(nóng)業(yè)抵御自然災(zāi)害的能力較低，因此，對于官廳水庫上游地區(qū)的補償不應(yīng)僅僅局限于改變農(nóng)作物耕種及生產(chǎn)生活方式，而應(yīng)該擴展到農(nóng)業(yè)發(fā)展技術(shù)支持等層面，實現(xiàn)從簡單粗放的生產(chǎn)方式到實行科技興農(nóng)、技術(shù)興農(nóng)的轉(zhuǎn)變。

四、政策改進建議

（一）促進傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變

在懷來縣合理規(guī)劃農(nóng)林牧業(yè)的比例和布局，建設(shè)生態(tài)農(nóng)業(yè)示范區(qū)、綠色果品生產(chǎn)基地（例如優(yōu)質(zhì)葡萄生產(chǎn)示范園區(qū)）和優(yōu)質(zhì)畜牧生產(chǎn)基地，把林果業(yè)和畜牧業(yè)作為區(qū)域生態(tài)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一個結(jié)合點，走產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的道路，統(tǒng)籌解決區(qū)域生態(tài)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的問題。

（二）建立區(qū)域生態(tài)環(huán)境補償基金

由政府撥出一筆專項資金或通過各種形式的資助及援助建立區(qū)域生態(tài)環(huán)境補償基金。逐步構(gòu)建以政府財政為主導(dǎo)，社會捐助、市場運作為輔助的生態(tài)補償基金來源體系。將生態(tài)補償基金專項用于官廳水庫上游地區(qū)，進而擴展到整個張承地區(qū)的生態(tài)建設(shè)保護補償、發(fā)展機會損失補償和水資源輸出補償。

（三）多種補償方式并存

目前，針對官廳水庫上游地區(qū)（主要指河北省懷來縣）的生態(tài)補償主要以政府補償?shù)呢斦D(zhuǎn)移支付為主，而橫向補償涉及多個不同層面的政府，牽扯到多方利益，如果沒有中央的協(xié)調(diào)，橫向補償很容易出現(xiàn)應(yīng)補未補、補償不足、補償偏低、效率低下等問題。因此，除進行政府補償外，還可以進行自我補償，如可以根據(jù)公益林的立地條件、生態(tài)要求，實行區(qū)別對待、分類管理，允許林木所有者按有關(guān)審批程序，進行適度的擇伐。落實受益者補償，根據(jù)“資源共享，利益共擔(dān)”的原則，從受益地區(qū)提取一定比例來提高補償額度，使社會效益的提供者同時成為經(jīng)濟利益的獲得者。

（四）異地開發(fā)戰(zhàn)略

從小的方面而言，懷來縣經(jīng)濟結(jié)構(gòu)較為單一，不利于經(jīng)濟的長遠發(fā)展。從大的角度而言，懷來縣由于受產(chǎn)業(yè)發(fā)展的限制，經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后。建議通過異地開發(fā)的方式讓懷來縣一些限制發(fā)展的企業(yè)以招商引資項目進入縣(市)開發(fā)區(qū)，產(chǎn)生的稅利返回給懷來縣也可以實現(xiàn)對官廳水庫上游地區(qū)的補償。

[1]張 云.官廳水庫治理中環(huán)境成本補償?shù)哪Ｊ竭x擇[J].經(jīng)濟論壇，2006(24).

[2]魏紅俠.“環(huán)京津貧困帶”與“京津生態(tài)安全”[J].河北林業(yè)，2006(5).