官廳水庫跨界流域管理體制研究

丁軍

摘要：指出了官廳水庫流域水體位于河北、北京、山西三地，存在水資源管理體制機制不順暢、管理政策不配套、庫區(qū)周邊水資源開發(fā)利用管理粗放等問題。為改善水環(huán)境質(zhì)量，創(chuàng)新流域區(qū)域聯(lián)動機制，提出了構(gòu)建官廳水庫跨界流域管理體制，建立協(xié)調(diào)機構(gòu)，突破行政壁壘，實現(xiàn)流域統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一防治和監(jiān)測，從管理機制上切實改善水環(huán)境質(zhì)量，以促進官廳水庫流域經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

關鍵詞：水庫；流域；官廳水庫

中圖分類號：X321

文獻標識碼：A 文章編號：1674-9944（2017）6-0231-02

1 歷史沿革

官廳水庫是新中國成立后我國興建的第一座大型水庫，水庫始建于1951年10月，于1954年5月竣工。1989年工程改擴建和除險加固后，水庫按千年一遇洪水設計，可能最大洪水校核。

官廳水庫為大（I）型綜合利用水利樞紐，工程等別為一等工程，主要建筑物級別為1級。官廳水庫大壩為粘土心墻上接斜墻壩，基礎處理采用帷幕灌漿形式 。水庫總庫容為41.6億m3，調(diào)節(jié)性能為多年調(diào)節(jié)。正常蓄水位相應的水面面積157.01 km2。水庫控制流域面積43402 km2，占永定河流域面積的92.8%，是根治永定河及其流域開發(fā)的大型控制性工程，是一座兼防洪、供水、發(fā)電、灌溉多種功能的綜合利用工程，也是北京主要供水水源之一。

官廳水庫管理處成立于1954年，隸屬于水利部，由水利部工程管理局領導，負責除電站以外的全部水庫工程和庫區(qū)范圍的管理工作。1971年1月1日劃歸北京市，直屬于北京市水務局至今。管理處成立后，加強了工程技術管理，開展了工程檢查、工程觀測、養(yǎng)護維修、防洪興利調(diào)度及庫區(qū)水質(zhì)監(jiān)測等工作，保證了樞紐工程的穩(wěn)定運行，充分發(fā)揮了水庫的防洪興利效益。

2 水資源情況

2.1 監(jiān)測水質(zhì)

根據(jù)近5年的監(jiān)測資料，以《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》（GB3838-2002）進行評價，官廳水庫水質(zhì)情況如表1。

2.2 入庫水量

官廳水庫2015 年可利用來水量0.93億m3，比2014年的0.46億m3多0.47億m3，比多年平均的8.66億m3 少7.73億m3。2015 年年末蓄水量為3.31億m3，比2014 年末的2.69億m3多0.62億m3。

2003～2015年，共12年從山西、河北向官廳水庫集中累計輸水6.4億m3，累計凈收水量4.0億m3。

2.3 水資源利用

水庫建成后，使天然的河水經(jīng)過攔蓄和沉沙作用，可以有計劃地按需要供水，改變了過去用水服從天然來水的被動局面。官廳水庫向首都的供水量，約占北京市全部可利用地表水的1/3，是首都的重要水源。水庫累計向下游供水410億m3，為促進首都經(jīng)濟發(fā)展，改善首都城市環(huán)境發(fā)揮了重要作用。此外，官廳水庫的建成為官廳山峽梯級開發(fā)創(chuàng)造了條件，繼1956年官廳水力發(fā)電站建成以后，先后又修建了下馬嶺、下葦?shù)閮勺菁夒娬荆娬竟舶l(fā)電85億kW·h，發(fā)揮了調(diào)峰、調(diào)相、負荷備用和事故備用效用，為首都及華北地區(qū)提供了大量電能，緩解了高峰用電的緊張局面。

2.4 水污染治理

2.4.1 黑土洼人工濕地工程

中德合作官廳水庫污染水體生態(tài)濕地處理技術示范工程是由北京市水利局與德國勃蘭登堡州政府合作建設，是“官廳水庫流域水生態(tài)綜合治理示范工程”中的主要單項工程之一。黑土洼濕地工程主要由穩(wěn)定塘和人工濕地組成。其他工程包括：永定河引水工程、人工濕地引水工程、泵站、管理設施等。

2.4.2 庫濱帶生態(tài)涵養(yǎng)林生態(tài)治理工程

官廳水庫管理處與延慶區(qū)共同實施了庫濱帶生態(tài)涵養(yǎng)林建設，種植生態(tài)涵養(yǎng)林1.2萬畝，清退了庫區(qū)耕地及違章建筑，規(guī)范了庫區(qū)灘地使用秩序，降低庫區(qū)周邊面源污染。延慶野鴨湖濕地自然保護區(qū)的建成，有效促進了庫區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的恢復。懷來縣在適宜的地段種植庫濱帶涵養(yǎng)林，逐步清退庫區(qū)灘地的耕種。

2.4.3 封庫禁漁

2005年初，官廳水庫首次開展為期兩年的水庫全域禁漁措施。目的是針對水庫漁業(yè)管理現(xiàn)狀，通過在水庫中大量放養(yǎng)鰱魚、鳙魚等濾食性魚類，實施封庫禁漁，恢復魚類種群和數(shù)量，一方面可以通過輸出漁獲物減輕水體中營養(yǎng)物的含量，吸收水體總部分氮磷等營養(yǎng)元素，延緩富營養(yǎng)化進程；另一方面，鰱魚、鳙魚類能充分利用水庫中藍藻餌料資源，通過攝食直接減少水體中浮游植物的生物量。另外，通過實施科學有序管理，建立水庫捕撈期與休漁期輪替秩序，實現(xiàn)水庫漁業(yè)良性循環(huán)機制，以穩(wěn)定水庫水生態(tài)平衡，最終達到“以漁養(yǎng)水、以水養(yǎng)漁”的目標。

2.4.4 水華防治

官廳水庫存在的主要水質(zhì)問題是富營養(yǎng)化，全庫區(qū)處于富營養(yǎng)狀態(tài)。富營養(yǎng)化及低水位運行導致庫區(qū)沉水植物瘋長，沉水植物的死亡腐爛沉積導致次生污染，誘發(fā)水華。從2008年起，通過采取沉水植物科學修剪、水生植物種植、水面保潔、人工凈水草布設、曝氣增氧等綜合措施，去除氮磷營養(yǎng)物，抑制官廳水庫大面積水華發(fā)生，保證水庫供水水質(zhì)安全。

2.4.5 制定水源保護規(guī)劃

2015年，官廳水庫編制完成《官廳水庫水源及生態(tài)保護規(guī)劃》，規(guī)劃內(nèi)容重點圍繞以及保護區(qū)及庫區(qū)周邊進行水源保護和生態(tài)治理，通過強化水源地監(jiān)測評估、生態(tài)治理措施、水源保護措施、能力體系構(gòu)建、完善管理機制等五方面，制訂了入庫濕地建設、庫濱帶治理等一系列工程項目。力爭水庫主要水質(zhì)指標達到國家地表水Ⅲ類標準、水庫蓄水量達到3.56億m3。

3 管理體制中存在的問題

3.1 水資源管理體制不順，管理政策不配套

由于官廳水庫特殊的地理位置，跨北京、河北兩省市管理，造成了管理政策不配套，流域水資源管理體制不順的問題，使有限的水資源不能得到充分利用和保護。1985年由山西、河北、北京三省市聯(lián)合頒布實施的《官廳水系水源保護管理辦法》，河北已單方面廢止，官廳水系水行政管理工作法律依據(jù)不足，亟需制定適用于官廳水系水源保護的法律法規(guī)。官廳水庫水資源管理與保護專門性法規(guī)只有三省市聯(lián)合頒發(fā)的《官廳辦法》，該辦法劃定了官廳流域保護區(qū)，對官廳水系內(nèi)一、二、三級保護區(qū)及相應地保護要求都作了明確的規(guī)定，對管理與保護工作起到了至關重要的作用。可是，2001年河北省以人民政府令[2001]第16號《第二批廢止文件目錄》宣布廢止《官廳辦法》；2002年山西省以晉政辦函[2002]5號《山西省人民政府辦公廳關于印發(fā)應予修改的規(guī)章和應予修改的規(guī)范性文件目錄的通知》也把《官廳辦法》列為應予修改的規(guī)章。使得官廳流域水資源管理缺少了一項重要的法律依據(jù)，水系保護區(qū)的劃定也面臨無法可依的困境。

3.2 庫區(qū)及周邊水資源開發(fā)利用管理較粗放

由于水庫水量銳減，一級保護區(qū)內(nèi)大面積土地裸露約76 km2，當?shù)剞r(nóng)民在473 m以上管理范圍的庫岸上進行農(nóng)業(yè)種植活動，消落帶受到一定程度的污染，對水庫水質(zhì)造成威脅。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，人們親近自然的觀念不斷加強，以及房地產(chǎn)業(yè)重心向二、三線城市轉(zhuǎn)移，水庫周邊二級保護區(qū)開發(fā)利用迅速。近年來臨庫、臨水開發(fā)建設項目不斷涌現(xiàn)。2009年前，只有懷來縣官廳鎮(zhèn)一個開發(fā)項目，且一直處于癱瘓狀態(tài)，從2009年起連帶該項目水庫周邊涌現(xiàn)出9個開發(fā)項目，而且，水庫二級保護區(qū)開發(fā)利用還呈上升趨勢。

4 管理思路與對策建議

4.1 完善官廳水庫跨流域行政區(qū)域水管理體制

建議成立官廳水庫流域管理委員會，代表和立法機構(gòu)，負責制定有關的水政策、發(fā)展政策和中長期發(fā)展計劃。負責協(xié)調(diào)和監(jiān)督地方水利局，同時也接受地方政府的監(jiān)督。由一個理事會，一個秘書處和其他的職能部門組成。官廳水庫流域管理委員會依據(jù)相關立法、協(xié)議或政府授權(quán)成立，通過分析官廳水庫流域獨特的自然認為特點、歷史沿革變化和政治體制，作為相關利益方參與公共決策平臺，是各種利益平衡的結(jié)果和反映。該流域管理委員會應對地方政府有制約作用。

4.2 制定合理的官廳水庫流域規(guī)劃

官廳水庫流域的整體綜合規(guī)劃是流域跨界綜合管理的核心和重要手段。綜合的流域規(guī)劃指導官廳水庫的全流域管理?？删幹啤豆購d水庫自然資源管理戰(zhàn)略》、《官廳水庫流域綜合管理策略》、各種專項規(guī)劃等等。流域綜合規(guī)劃要注重目標的設定、重要優(yōu)先領域的選擇等。

4.3 鼓勵利益相關方的廣泛參與

官廳水庫流域的利益相關方眾多，能否調(diào)動各方的積極性實現(xiàn)信息互通、決策協(xié)商、過程透明是跨界流域管理成功的關鍵。在制定流域規(guī)劃或進行流域重大決策過程中，要充分進行公眾咨詢，并撰寫公眾咨詢報告，提供給公眾基本信息渠道。流域基礎信息的獲取還需要有堅實的信息和科技基礎，增強對流域問題的科學認識和共識。

4.4 強化流域資源安全風險監(jiān)測預警

健全流域資源安全風險評估機制，圍繞經(jīng)濟安全、資源安全、生態(tài)安全，科學評估官廳水庫流域資源安全風險，加強了流域資源風險防控。以省、市、縣三級行政區(qū)為單元，開展流域資源承載能力評價，建立流域資源安全風險識別和預警機制。抓緊建成官廳水庫流域資源管理系統(tǒng)，健全水資源監(jiān)控體系，完善水資源監(jiān)測、用水計量與統(tǒng)計等管理制度和相關技術標準體系，加強省界等重要控制斷面、水功能區(qū)和地下水的水質(zhì)水量監(jiān)測能力建設。

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