公路路政執(zhí)法中的難點(diǎn)與職業(yè)素質(zhì)訴求淺析

林 梵，張文風(fēng)

（廣東交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院人文社科部，廣州510650）

公路交通事業(yè)是關(guān)系國計(jì)民生的大動脈。隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，廣東省公路交通事業(yè)得到了長足發(fā)展，通車?yán)锍坛掷m(xù)增加。截至2013年底，廣東省公路通車總里程達(dá)到20萬公里，其中高速公路達(dá)到5 705公里。根據(jù)《廣東省2013－2017高速公路建設(shè)計(jì)劃》，至2017年底廣東省高速公路通車總里程將達(dá)到8 140公里。在公路交通事業(yè)迅速發(fā)展和公路路網(wǎng)日益完善的同時，作為保護(hù)路產(chǎn)、維護(hù)路權(quán)、保障公路暢通的公路路政執(zhí)法隊(duì)伍面臨任務(wù)也越來越艱巨，交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法主管部門、社會公眾和公路路政執(zhí)法相對人對公路路政執(zhí)法隊(duì)員的素質(zhì)內(nèi)涵也提出了更高的訴求。

一、對公路路政執(zhí)法的界定

（一）公路路政管理的內(nèi)涵

公路路政管理是指路政管理機(jī)構(gòu)根據(jù)國家的法律法規(guī)和規(guī)章制度，對公路進(jìn)行的行政管理，目的是為了保障公路使用質(zhì)量，提高公路的社會經(jīng)濟(jì)效益，是我國行政管理的重要組成部分。一般認(rèn)為，路政管理的中心任務(wù)是保護(hù)路產(chǎn)、維護(hù)路權(quán)、維持正常交通秩序、保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益。公路路政執(zhí)法人員，是指依法任職于路政管理機(jī)構(gòu)，從事路政管理工作，履行路政執(zhí)法職能的個人。[1]長期以來，廣東省交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法中存在諸多問題：一是政出多門、多頭上路、多層執(zhí)法；二是交通執(zhí)法隊(duì)伍龐雜，標(biāo)志雜亂；三是多重標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)法不公；四是執(zhí)法體系各自獨(dú)立，條塊分割；五是交通執(zhí)法難，暴力抗法現(xiàn)象時有發(fā)生。解決交通行政執(zhí)法中客觀存在的問題，是建立開放、有序、公平競爭、公開、公正的交通運(yùn)輸市場的客觀要求，也是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對政府部門行政執(zhí)法工作的必然要求。在這樣的背景下，廣東省交通廳綜合行政執(zhí)法局于2007年7月正式掛牌，其主要目的是將全省的道路運(yùn)政、公路路政、水路運(yùn)政、航道行政、港口行政、交通規(guī)費(fèi)征稽的六個交通行政執(zhí)法門類合六為一，最終建立起精干高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、政令暢通、權(quán)責(zé)一致的交通綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

至2010年8月，廣東省21個地級以上市、96個縣（市、區(qū)）的交通綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)全部掛牌成立，此舉標(biāo)志著廣東省各級交通綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)改革、人員編制核定、執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)等工作取得階段性成果。結(jié)合交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法改革的內(nèi)涵、精神實(shí)質(zhì)和發(fā)展趨勢，本文所指的“路政執(zhí)法人員”，是指隸屬于交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法主管部門，依據(jù)《中華人民共和國公路法》《路政管理規(guī)定》等相關(guān)法律法規(guī)以及規(guī)章規(guī)定行使保護(hù)路產(chǎn)、維護(hù)路權(quán)、保障公路暢通職能，且具有行政執(zhí)法專項(xiàng)編制的執(zhí)法人員。

（二）路政執(zhí)法人員的特征

第一，任職于交通運(yùn)輸行政綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，擁有行政執(zhí)法專項(xiàng)編制身份的個人，而不是組織。路政執(zhí)法人員以所任職的交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的名義履行路政執(zhí)法職能，而不能以個人的名義。

第二，路政執(zhí)法人員必須獲取實(shí)施路政執(zhí)法的資格，依法具有路政執(zhí)法職權(quán)的職責(zé)。其主要職能是依法管理和保護(hù)公路路產(chǎn)、維護(hù)公路路權(quán)、確保公路安全暢通，對公路使用者及其相對人采取直接產(chǎn)生法律效果的行政行為。

第三，路政執(zhí)法人員的行政行為所引起的法律效果由所在的交通運(yùn)輸行政綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)承擔(dān)。即路政執(zhí)法人員作出的具體路政執(zhí)法行為，侵犯了公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，由所在的交通運(yùn)輸行政綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)賠償。

二、公路路政執(zhí)法工作中的難點(diǎn)分析

如前文所述，公路路政執(zhí)法的主要職能是依法管理和保護(hù)公路路產(chǎn)、維護(hù)公路路權(quán)、確保公路安全暢通。管理和保護(hù)公路路產(chǎn)，是指公路主管部門依法享有占有、使用和處置權(quán)的公路的有形和無形資產(chǎn)，主要包括公路、公路用地及其附屬設(shè)施。保護(hù)公路路產(chǎn)主要是依法制止、查處各種損壞和破壞公路路基、路面、橋涵、交通標(biāo)志、排水、安全設(shè)施、收費(fèi)、通信、監(jiān)控設(shè)施等有形財(cái)產(chǎn)以及科研成果、專利所有權(quán)等無形財(cái)產(chǎn)，根據(jù)損壞程度和有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定要求當(dāng)事人承擔(dān)民事責(zé)任或由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任；維護(hù)公路路權(quán)，是指法律賦予公路管理機(jī)構(gòu)為了維護(hù)公路財(cái)產(chǎn)、排除各種侵犯所擁有的行政管理權(quán)和民事權(quán)益。維護(hù)公路路權(quán)包括公路兩側(cè)建筑紅線的管理以及各種占用案件行政審批，禁止各種危及或可能危及公路、公路用地及設(shè)施安全的行為；確保公路安全暢通，是公路路政管理和路政執(zhí)法的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是實(shí)現(xiàn)公路社會效益和經(jīng)濟(jì)效益的根本保證。在實(shí)際履行職能的過程中，公路路政執(zhí)法主要存在的難點(diǎn)主要有以下幾方面。

（一）公路路產(chǎn)損失賠償執(zhí)行力度有限

以高速公路為例，高速公路路政與高速交警相比，執(zhí)法權(quán)威性較低。交警執(zhí)法主要手段是糾正違章并進(jìn)行罰款，罰款數(shù)額不高但懲罰手段有威懾力，如暫扣駕照、強(qiáng)制駕駛員進(jìn)行學(xué)習(xí)等各種連續(xù)懲罰措施。對于路政執(zhí)法而言，通常只有發(fā)生損壞路產(chǎn)案件時，路政執(zhí)法才會對違法者進(jìn)行立案處理要求路產(chǎn)損失賠償，無論違法者態(tài)度如何惡劣，政執(zhí)法人員都要文明執(zhí)法，且路政部門沒有更好的連續(xù)處罰措施，只能申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。

（二）公路肇事?lián)p壞路產(chǎn)逃逸案件破案難

以高速公路為例，由于公路線長、面廣、點(diǎn)多，路政執(zhí)法在一定程度上存在管理盲區(qū)。部分肇事車輛無第三者保險(xiǎn)，在損壞路產(chǎn)后還能正常行駛的情況下，部分駕駛員存在僥幸心理而沒有報(bào)案，收費(fèi)員在車輛駛出高速公路時沒有發(fā)現(xiàn)異常等多種原因讓肇事車輛成功逃逸。路政執(zhí)法人員在查找逃逸案件時人力、物力有限，即使找到肇事車輛還需提供強(qiáng)有力的證據(jù)，在處理此類案件時缺乏強(qiáng)有力的執(zhí)法手段，一般只是收取路產(chǎn)損失賠償費(fèi)。雖然法律規(guī)定有罰款的權(quán)力，但是執(zhí)行起來程序復(fù)雜。

（三）公路兩側(cè)建筑控區(qū)管理困難重重

我國《公路法》明確規(guī)定禁止任何單位和個人在建筑紅線范圍以內(nèi)建蓋建筑物、地面構(gòu)筑物，目的是為了防止公路街道化、保障行車安全和保護(hù)公路及其附屬設(shè)施。在實(shí)際工作中，公路建筑控制區(qū)涉及路政、土地、城建、規(guī)劃等多個部門交叉管理，互相之間缺少聯(lián)系和約束，政出多門，管理難度大。公路路政管理部門在拆除違章建筑時，執(zhí)法力度有限，可操作性不強(qiáng)，如果當(dāng)事人不配合，在沒有公安、土地、城建、工商、電力、規(guī)劃等權(quán)威部門的協(xié)助下很難成功實(shí)施強(qiáng)制拆除。[2]

（四）執(zhí)法“硬件”使用的挑戰(zhàn)性

由于路政執(zhí)法專業(yè)性技術(shù)要求，為了確保執(zhí)法工作的順利開展，及時、快速和安全地處理公路破壞、附屬設(shè)施損壞及違章建筑等案件，需要配備進(jìn)行路政巡查、排除障礙、救援搶險(xiǎn)、勘察測量、現(xiàn)代化通信等信息技術(shù)設(shè)施設(shè)備。目前，路政執(zhí)法隊(duì)伍的信息化“硬件”建設(shè)，主要包括路政執(zhí)法車輛3G視頻無線傳輸系統(tǒng)、GPS定位系統(tǒng)、超限運(yùn)輸聯(lián)網(wǎng)跟蹤查詢管理系統(tǒng)、路政執(zhí)法現(xiàn)場視頻監(jiān)控系統(tǒng)等數(shù)字化設(shè)備設(shè)施。如何有效運(yùn)用先進(jìn)信息技術(shù)設(shè)備，對于部分路政執(zhí)法人員而言，還存在一定的挑戰(zhàn)性，存在不會使用、使用不當(dāng)、使用有瑕疵等情況。

（五）路政執(zhí)法中自由裁量權(quán)的“進(jìn)退失據(jù)”，趨利執(zhí)法現(xiàn)象損害交通綜合行政執(zhí)法形象

由于法律規(guī)范本身的不完備性,有行政執(zhí)法就必然有自由裁量權(quán)，行政自由裁量權(quán)靈活的本性決定了其是最易被濫用的權(quán)力。客觀而言，廣東省公路路政執(zhí)法任務(wù)日益繁重，在具體的執(zhí)法過程中，由于交通執(zhí)法授權(quán)過度、執(zhí)法程序的不完善、傳統(tǒng)人情關(guān)系理念的影響等原因，公路路政執(zhí)法自由裁量權(quán)存在比較嚴(yán)重的濫用現(xiàn)象，執(zhí)法任意性強(qiáng)、拖延執(zhí)法和顯失公正的現(xiàn)象比較頻繁。[3]另一方面，趨利執(zhí)法的現(xiàn)象常常損害樹立交通綜合行政執(zhí)法形象。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰，糾正違法行為，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合，處罰的目的也是為了教育，通過處罰，使公民、法人或其他組織引以為戒，自覺守法。《行政處罰法》規(guī)定的六種最基本的行政處罰手段，既有財(cái)產(chǎn)罰，也有申誡罰、行為能力罰。財(cái)產(chǎn)罰只是一個類別。在實(shí)際執(zhí)法過程中，路政執(zhí)法人員往往熱衷于財(cái)產(chǎn)罰，其他處罰手段被不斷弱化。如央視報(bào)道了河南永城一位女貨車車主在“購買”了超載“罰款月票”后又被罰款、一氣之下喝農(nóng)藥的事件。重罰輕管造成執(zhí)法行為與執(zhí)法目的背離，嚴(yán)重違背了依法執(zhí)法的基本原則。

三、公路路政執(zhí)法過程中的難點(diǎn)及其對應(yīng)的職業(yè)素質(zhì)訴求

（一）公路路政執(zhí)法工作屬性分析

作為路政管理的重要組成部分，公路路政執(zhí)法同樣是一項(xiàng)社會性和服務(wù)性的管理過程，是面向社會所有公眾，具有公共組織屬性的行政執(zhí)法活動。第一，執(zhí)法對象具有特定性。路政執(zhí)法的主要對象是公路上通行的車輛，主要職責(zé)是管理和保護(hù)公路路產(chǎn)、維護(hù)公路路權(quán)、確保公路安全暢通，是一種全時間段、全區(qū)域、全方位的路上巡邏監(jiān)督管理活動。第二，執(zhí)法內(nèi)容具有復(fù)雜性。由于公路具有點(diǎn)多、線長、面廣的特點(diǎn)和車輛的流動性強(qiáng)，決定了路政案件發(fā)生的廣泛性、隨機(jī)性和流動性。第三，執(zhí)法手段具有先進(jìn)性。為及時、快速和安全地處理公路破壞、附屬設(shè)施損壞及違章建筑等案件，路政執(zhí)法必須具備優(yōu)越先進(jìn)的通訊監(jiān)控手段，良好的路政巡邏車輛，各種不同噸位的精良的清障車輛和各種安全設(shè)施和各種搶險(xiǎn)救援用品，及時準(zhǔn)確掌握各種路況信息。第四，執(zhí)法活動具有政策性。政策是法律的依據(jù)和基礎(chǔ)，法律是政策的保障和措施，公路路政執(zhí)法活動要在法律、法規(guī)或規(guī)章允許的范圍內(nèi)進(jìn)行，必須做到執(zhí)法有據(jù)，依政策辦事，否則就有可能給國家、交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)或個人產(chǎn)生不良的社會影響?？陀^而言，部分路政執(zhí)法過程中難點(diǎn)是公路路政執(zhí)法工作屬性的內(nèi)在因素造成的。

（二）公路路政執(zhí)法過程中的難點(diǎn)及其對應(yīng)的職業(yè)素質(zhì)

從公路路政執(zhí)法人員的角度出發(fā)，路政執(zhí)法難主要表現(xiàn)在工作強(qiáng)度大、業(yè)務(wù)能力要求高、上升空間狹小、工作環(huán)境相對艱苦；從具體工作屬性以及工作流程的角度出發(fā)，路政執(zhí)法難主要表現(xiàn)為取證難、扣車難、處罰難；從公路路政執(zhí)法體制機(jī)制環(huán)境的角度出發(fā)，路政執(zhí)法難主要表現(xiàn)為多方利益條塊分割、溝通難、組織協(xié)調(diào)難。

從交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)改革的趨勢預(yù)判，未來公路路政執(zhí)法人員的身份會更加一致，即擁有執(zhí)法專項(xiàng)編制身份的“公務(wù)員”。因此，公路路政執(zhí)法過程中的難點(diǎn)及其對應(yīng)的職業(yè)素質(zhì)應(yīng)該遵循公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分析。以國家公務(wù)員錄用為例，公務(wù)員的素質(zhì)構(gòu)成主要包括知識素質(zhì)、能力素質(zhì)、心理素質(zhì)、政治素質(zhì)、道德素質(zhì)、身體素質(zhì)和資格素質(zhì)等。其中，身體素質(zhì)和資格素質(zhì)相對直觀，而加強(qiáng)知識素質(zhì)、能力素質(zhì)、心理素質(zhì)、道德素質(zhì)的任務(wù)則會更加艱巨，這也是公路路政執(zhí)法崗位所要求的核心素質(zhì)。

對應(yīng)公路路政執(zhí)法過程中的難點(diǎn)不難看出，其職業(yè)素質(zhì)訴求就是厘清對公路路政執(zhí)法人員知識素質(zhì)、能力素質(zhì)、心理素質(zhì)和道德素質(zhì)中的核心要素。第一，從知識素質(zhì)的角度而言，路政執(zhí)法崗位要求掌握政治學(xué)知識、法學(xué)知識、行政管理學(xué)等一般知識，也要求掌握路政執(zhí)法專業(yè)知識，但核心內(nèi)容是路政執(zhí)法所要求的法律知識。如公路肇事?lián)p壞路產(chǎn)逃逸案件、自由裁量權(quán)的掌控等。第二，從能力素質(zhì)的角度而言，路政執(zhí)法崗位要求具備較強(qiáng)的觀察力、記憶力、理解力、分析力、邏輯思維能力，更要具備學(xué)習(xí)能力、應(yīng)變能力、人際溝通能力、計(jì)劃執(zhí)行能力等，但核心內(nèi)容是路政執(zhí)法更強(qiáng)調(diào)學(xué)習(xí)能力。如如何更好掌握執(zhí)法“硬件”使用、崗位所要求必備的新知識等。第三，從心理素質(zhì)的角度而言，路政執(zhí)法崗位要求具備的心理素質(zhì)主要包括情緒穩(wěn)定性、進(jìn)取性、自信心、樂群性、主動性、責(zé)任性等，核心內(nèi)容是路政執(zhí)法所要求的責(zé)任性。如公路路產(chǎn)損失賠償?shù)?，是否能迎難而上。第四，從道德素質(zhì)的角度而言，其主要要素包括人生觀、價(jià)值觀、敬業(yè)精神、服務(wù)精神、廉政勤政作風(fēng)等，路政執(zhí)法崗位要求核心要素是敬業(yè)精神。

（三）加強(qiáng)公路路政執(zhí)法人員素質(zhì)建設(shè)的幾點(diǎn)思考

第一，把提高路政執(zhí)法人員的法律專業(yè)知識水平作為提升知識素養(yǎng)的首要任務(wù)。路政執(zhí)法作為國家行政執(zhí)法的一個重要組成部分，除具有行政執(zhí)法的普遍性外，還有一定的行業(yè)特殊性，即要求從事該專業(yè)的執(zhí)法人員具備一定的法律知識、公路法規(guī)知識、公路工程專業(yè)知識。根據(jù)路政執(zhí)法崗位的性質(zhì)和特點(diǎn)，路政執(zhí)法人員要積極學(xué)習(xí)《公路法》《行政處罰法》《行政許可法》等等。第二，以增強(qiáng)學(xué)習(xí)能力為抓手，切實(shí)提升路政執(zhí)法人員的能力素質(zhì)。在信息化高速發(fā)展的今天，新事物、新情況和新問題層出不窮。公路路政執(zhí)法人員面對的執(zhí)法相對人更加復(fù)雜：市場主體多元化、行業(yè)業(yè)態(tài)多樣化、執(zhí)法相對人的文化素質(zhì)和法律維權(quán)意識越來越強(qiáng)。因此，勝任公路路政執(zhí)法崗位，要求路政執(zhí)法人員執(zhí)法依據(jù)的法律法規(guī)越來越精細(xì)化、執(zhí)法手段越來越智能化、執(zhí)法方式越來越人性化?？陀^而言，路政執(zhí)法人員能否自如應(yīng)對復(fù)雜的執(zhí)法相對人，熟練拿捏執(zhí)法依據(jù)、手段和方式，其主要對策就是樹立“終身學(xué)習(xí)”的理念，以增強(qiáng)學(xué)習(xí)能力為抓手，“干什么，學(xué)什么，缺什么，補(bǔ)什么”，不斷提升自己的能力素質(zhì)。“勤奮好學(xué)、學(xué)以致用”，才能不斷豐富公路路政執(zhí)法的知識儲備、及時更新路政執(zhí)法的有關(guān)法律法規(guī)和政策、逐步提升公路路政執(zhí)法必須掌握的現(xiàn)代科學(xué)文化知識，做到學(xué)以致用，用以促學(xué)，真正把學(xué)習(xí)的體會和成果及時轉(zhuǎn)化為謀劃工作的思路和提升工作水平的能力。[4]第三，強(qiáng)化路政執(zhí)法人員的責(zé)任意識。在路政執(zhí)法中要迎難而上，主動與公安交警、國土、環(huán)保等有關(guān)部門聯(lián)系，建立齊抓共管工作網(wǎng)絡(luò)，有效運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)和法律手段，充分發(fā)揮各部門的職能作用，積極有效維護(hù)公路權(quán)益。第四，要有甘愿奉獻(xiàn)的敬業(yè)精神。倡導(dǎo)富強(qiáng)、民主、文明、和諧、自由、平等、公正、法治、愛國、敬業(yè)、誠信、友善的社會主義核心價(jià)值觀。社會主義核心價(jià)值觀立足國家、社會、個人三個維度，正確回答了我們所要確立的國家價(jià)值、社會價(jià)值和個人價(jià)值。強(qiáng)調(diào)敬業(yè)精神，是公路路政執(zhí)法人員所處的客觀環(huán)境決定的，工作環(huán)境比較艱苦、工作時間不確定、工作內(nèi)容復(fù)雜繁瑣，在路政執(zhí)法過程中還要面對形形色色的誘惑。作為一名合格的公路路政執(zhí)法人員，要甘愿奉獻(xiàn)，不計(jì)得失，牢固樹立奉公守法、執(zhí)法為民、法律至上的執(zhí)法理念，在執(zhí)法工作中率先垂范做到自重、自省、自勵、自警，牢記堅(jiān)持依法行政、堅(jiān)持秉公執(zhí)法、堅(jiān)持文明執(zhí)法、堅(jiān)持執(zhí)法為民，帶頭倡導(dǎo)正確的道德標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)值觀念，才能說服人，感動人，教育人，鼓舞人。[5]同時，路政執(zhí)法人員還要通過各種途徑努力提升自己的責(zé)任意識、法治意識和綜合素質(zhì)，不斷端正執(zhí)法動機(jī)，規(guī)范執(zhí)法行為，做到經(jīng)濟(jì)處罰與宣傳教育和諧結(jié)合。

[1] 陳麗娜.關(guān)于路政管理若干問題的分析及對策[J].河北交通科技，2009(3).

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