中美環(huán)境公益訴訟制度比較研究

包玉華，耿 雪

（東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，哈爾濱 150040）

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工業(yè)化進(jìn)程加快，環(huán)境問題日益突出，環(huán)境法制進(jìn)程也在此基礎(chǔ)上穩(wěn)步前進(jìn)，各國環(huán)境法律體制機(jī)制逐漸成熟，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境上，我國也同樣頒布了一系列法律法規(guī)。然而，環(huán)境法律法規(guī)的實(shí)施卻不完善，環(huán)境法律制度保護(hù)存在許多漏洞和弊端，致使環(huán)境法律一些方面在很多時(shí)候成為一紙空文，達(dá)不到法律規(guī)制和救濟(jì)的作用，究其原因，根本在于政府在環(huán)境資源優(yōu)化配置過程中的國家干預(yù)手段過于強(qiáng)硬，掌管環(huán)境監(jiān)管權(quán)力的國家機(jī)關(guān)一方面作為環(huán)境法的制定實(shí)施者，另一方面又作為監(jiān)督管理者，很容易在承擔(dān)執(zhí)行環(huán)境法的公共職能，又作為獨(dú)立的利益主體存在時(shí)，發(fā)生權(quán)利與利益沖突的政府失靈現(xiàn)象，逐漸演變?yōu)榄h(huán)境法中執(zhí)法主體與守法主體共同違法現(xiàn)象。環(huán)境法律實(shí)施主體行政權(quán)力任意擴(kuò)張，而與環(huán)境問題密切相關(guān)的公眾環(huán)境權(quán)得不到保障，公民環(huán)境權(quán)私力救濟(jì)司法途徑不暢通，環(huán)境破壞現(xiàn)象愈演愈烈。這樣，環(huán)境公益訴訟制度就誕生了，這是一種致力于維護(hù)公眾參與環(huán)境公益建設(shè)的，新型且正當(dāng)?shù)沫h(huán)境權(quán)益的有效制度。通過學(xué)習(xí)國外較為成熟的環(huán)境公益訴訟制度，我國的環(huán)境公益訴訟制度發(fā)展已取得很大成效。

一、環(huán)境公益訴訟制度研究

（一）我國環(huán)境公益訴訟制度發(fā)展現(xiàn)狀

1.法律現(xiàn)狀

最新修正的《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提出訴訟。[1]”最新施行的《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條規(guī)定：“社會組織可以在符合一定條件下，對于污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會公共利益的行為向人民法院提起訴訟?！边@些有關(guān)環(huán)境公益訴訟制度的新條款，對我國環(huán)境公益訴訟制度發(fā)展具有里程碑意義。

2.司法實(shí)踐現(xiàn)狀

環(huán)境信息公開不透明，很多環(huán)境污染信息公眾不能夠及時(shí)明確地知悉，不利于維護(hù)公眾的環(huán)境信息知情權(quán)，損害了公眾權(quán)益。在司法實(shí)踐過程中，因?yàn)樗鸭C據(jù)困難、訴訟渠道不暢通的原因，大部分思想意識積極的公民個人提起的環(huán)境公益訴訟案件，均因?yàn)闆]有足夠的法律依據(jù)而不能夠立案；因?yàn)榉梢?guī)定不明確，使得環(huán)保組織提起的公益訴訟案件，立案過程極其困難，最終不了了之。這樣在具體法律設(shè)置過程中就要借鑒美國較為完善的先例，這對我國的環(huán)境公益訴訟制度的完善具有重要意義。

（二）美國環(huán)境公益訴訟制度發(fā)展現(xiàn)狀

1.法律現(xiàn)狀

早在20世紀(jì)70年代，美國就已經(jīng)建立了環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域中的公民訴訟制度，至今已有40多年的歷史，普遍認(rèn)為該制度的發(fā)展已經(jīng)較為成熟。由于我國沒有專門的環(huán)境公益訴訟制度法，均是零星存在與各種法律法規(guī)中，與我國不同的是，美國主要的環(huán)境法律、判例法以及憲法中都有規(guī)定公民訴訟的內(nèi)容。美國1970年通過的《清潔空氣法》就對其作出了有關(guān)規(guī)定，任何公民都能夠以直接或間接受影響者和“保護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益”的名義，對企業(yè)或個人等民事主體提起訴訟；任何公民都能夠?qū)Σ蛔袷嘏欧艠?biāo)準(zhǔn)或環(huán)保局不履行職責(zé)的民事行為提起訴訟。[2]以此美國的環(huán)境公民訴訟制度便正式確立起來。

美國環(huán)境公益訴訟被叫做“公民訴訟”，突出強(qiáng)調(diào)了公民在環(huán)境公益訴訟之中的重要性，其內(nèi)涵是公民依照法律，能夠?qū)疚廴经h(huán)境、違反法律規(guī)定的環(huán)境保護(hù)義務(wù)、主管部門沒有履行法定職責(zé)的行為提出訴訟。[3]美國的公民訴訟訴訟主要針對政府機(jī)關(guān)和排污者，其目的是為了使個人可以用保護(hù)環(huán)境的名義提起訴訟，這樣就令公民個人以及非政府組織均成為環(huán)境保護(hù)主體，既保護(hù)了環(huán)境資源，又使得環(huán)境法律能夠更好地貫徹實(shí)施，調(diào)動了全社會的環(huán)保積極性，以此達(dá)到監(jiān)督和強(qiáng)化政府職責(zé)履行情況、更好地實(shí)施環(huán)境法律法規(guī)的目的，這被稱作美國環(huán)境法的“核心元素”。這種制度很快便取得了很大成效，第一、有利于分散于各地區(qū)的民間組織和個人可以針對不同程度的環(huán)境污染更好地實(shí)施訴訟。第二、環(huán)境公益訴訟主體具有廣泛性，這樣就大大降低了政府和企業(yè)利用職權(quán)，運(yùn)用政治手段而放縱環(huán)境污染的可能性，并且疏忽其法定職責(zé)的行為。第三、公民可以在政治和法律制度上自主的對其自身合法權(quán)益進(jìn)行救濟(jì)。第四、公民訴訟極大程度上促進(jìn)美國立法的發(fā)展進(jìn)程，更好地保護(hù)了資源及環(huán)境。

2.司法實(shí)踐現(xiàn)狀

在司法實(shí)踐上，美國遵循判例法，公民訴訟原告主體資格的逐步擴(kuò)張與其法律制度發(fā)展進(jìn)程相匹配，美國法院最開始遵循的是“法律權(quán)利原則”，即首先必須要原告主體自身能夠證明其合法權(quán)益已經(jīng)或者正在受到侵害，不然便不具備起訴資格。法院現(xiàn)在遵循“事實(shí)損害原則”，原告主體只需證明其受到經(jīng)濟(jì)上或非經(jīng)濟(jì)上的“事實(shí)損害”就能夠提起訴訟。[4]說明任何單位或個人都可以保護(hù)公共利益為由對政府、機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位以及個人的污染環(huán)境行為提起訴訟，并且不需要原告主體對該污染損害事實(shí)作出任何法律規(guī)定的利害關(guān)系證明?？梢?，在美國環(huán)境公民訴訟中，原告主體可以是任何個人、社會團(tuán)體、企事業(yè)單位等。

環(huán)保團(tuán)體作為訴訟主體提起的環(huán)境公益訴訟也是美國公民訴訟中重要組成部分，這與公民個人提起的環(huán)境公益訴訟相比有其特殊性，法律規(guī)定環(huán)保團(tuán)體可代表其有起訴資格的成員提起訴訟，但其訴求內(nèi)容必須與團(tuán)體成立的宗旨和目的是相關(guān)的，該訴求設(shè)計(jì)到團(tuán)體成員自身利益時(shí)，個人可以選擇是否參加訴訟。[5]20世紀(jì)70年代以來，美國聯(lián)邦有關(guān)環(huán)境方面的重要法律法規(guī)都有明文規(guī)定環(huán)境公益訴訟原告主體資格的法定權(quán)利，放寬了原告主體起訴的條件。

二、我國環(huán)境公益訴訟制度的弊端

（一）原告主體資格范圍限制

原告主體資格的限制阻礙我國環(huán)境公益訴訟制度發(fā)展的最主要原因，僅僅對環(huán)境公益訴訟制度中作為原告主體之一的環(huán)保組織的起訴資格作了規(guī)定，為了使我國環(huán)境公益訴訟制度進(jìn)一步完善，首先要做的就要對環(huán)境公益訴訟制度原告主體資格進(jìn)行擴(kuò)張，制定比較嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，從法律層面上規(guī)定具體原告主體資格的實(shí)施設(shè)置程序，規(guī)定明確的起訴條件，明確法院管轄權(quán)限，確保該制度被較好實(shí)施。

（二）法律規(guī)定不完善

和環(huán)境公益訴訟制度發(fā)展較成熟的美國相對比，我國環(huán)境法僅僅對于環(huán)境公益訴訟制度作了初步設(shè)想和構(gòu)建，但是并沒有對訴訟主體、訴訟行為、訴訟程序等作具體規(guī)定，法律規(guī)定范圍狹窄，而且規(guī)定的籠統(tǒng)、過于原則，不夠具體細(xì)化，也不夠明確，在司法實(shí)踐中也很難具體履行，因此要以法律形式規(guī)定環(huán)境公益訴訟制度的具體設(shè)置程序，明確細(xì)化法律規(guī)定，以便更好地實(shí)施環(huán)境公益訴訟制度。

（三）司法實(shí)踐執(zhí)行困難

環(huán)境公益訴訟立法規(guī)定不完善，沒有規(guī)定起訴、受理、審理上的具體法律程序設(shè)置；環(huán)境信息公開不力；取證困難；訴訟渠道不暢通；法律機(jī)制不完善。在司法實(shí)踐中均不能夠調(diào)動公眾的參與積極性，司法實(shí)踐中執(zhí)行困難，公眾會遇到很多，例如沒有起訴資格、訴訟管轄權(quán)不明、案件審理困難、原告主體訴訟資金不足等原因直接導(dǎo)致公益訴訟難以執(zhí)行，環(huán)境污染無人維護(hù)的可怕狀態(tài)。

三、完善我國環(huán)境公益訴訟法律制度

（一）擴(kuò)大原告主體資格的范圍

我國環(huán)境公益訴訟制度原告主體資格規(guī)定范圍過于狹窄。首先，法律僅僅限定訴訟主體為社會團(tuán)體和組織，而且沒有明確具體到何種機(jī)關(guān)和組織，那么，國家行政管理機(jī)關(guān)能否以民事主體的身份提起環(huán)境公益訴訟值得確定，國家檢察機(jī)關(guān)這一主體，是否可以對環(huán)境侵權(quán)案件主動提起訴訟等等，這些都是司法實(shí)踐中會出現(xiàn)的很大爭議點(diǎn)，這種情況下，就應(yīng)對這種國家權(quán)力機(jī)關(guān)的環(huán)境公益訴訟進(jìn)行具體設(shè)置，該方面法律的執(zhí)行情況是否良好，會很大程度上決定環(huán)境公益訴訟制度的發(fā)展情況?，F(xiàn)行環(huán)境法規(guī)定的環(huán)保機(jī)關(guān)具有訴訟主體資格，但其執(zhí)行程序設(shè)置還需要具體細(xì)化完善。社會團(tuán)體保護(hù)公共利益是自發(fā)和主動的，其作為環(huán)境公益訴訟主體，用法律條文形式對其權(quán)力進(jìn)行具體設(shè)置，可以極大程度上節(jié)約訴訟資源，促進(jìn)環(huán)保事業(yè)發(fā)展。其次，環(huán)境權(quán)是公民的基本權(quán)利，公民應(yīng)有權(quán)為保護(hù)個人利益提起公益訴訟。法律并沒有規(guī)定公民個人作為公益訴訟主體的情形。公民是環(huán)境污染的直接受害者，環(huán)境污染對公民自身有直接利害關(guān)系，這就使得公民對環(huán)境公益有著很高的的敏感性和熱情，亟待用法律來確定公民的訴訟主體資格。

（二）明確和細(xì)化法律條款

環(huán)境法上規(guī)定的環(huán)境公益訴訟過于原則，亟待法律作進(jìn)一步細(xì)化和完善，包括起訴、受理、審理上的具體法律程序設(shè)置。還需要用法律解釋明確社會公共利益和國家與集體利益在內(nèi)涵和外延的區(qū)別；區(qū)分公益訴訟、非公益訴訟和政府行為的區(qū)別；[6]關(guān)于公益訴訟的受案范圍問題、何種污染環(huán)境和損害公共利益的行為可以提起訴訟、公益訴訟的被告如何承擔(dān)其責(zé)任等問題需要盡快頒布法律法規(guī)來明確；公益訴訟適用審判程序類型、預(yù)防濫用訴訟行為、取證等問題還存在很大爭議，需要進(jìn)一步具體確定。

（三）完善受案范圍及管轄法院

環(huán)境法沒有規(guī)定環(huán)境公益訴訟的受案范圍，因此，對此類案件的法院管轄范圍是應(yīng)以直接損害還是間接損害確定，法院設(shè)置訴訟程序類型，直接關(guān)系環(huán)境公益訴訟的司法實(shí)踐，應(yīng)用立法方式明確法院的管轄范圍和程序，維護(hù)司法公正和權(quán)威。由于我國處在環(huán)境公益訴訟的探索起步階段，對各人員要求都較高，此類案件案情以及涉案人員的情況都復(fù)雜、取證困難、涉案金額大，需要一定規(guī)模和能力的管轄法院，建議管轄法院級別最低應(yīng)為中級人民法院。完善法院的受案范圍和管轄權(quán)標(biāo)志著我國環(huán)境公益訴訟制度在立法和司法方面更好協(xié)調(diào)。

（四）是否適用調(diào)解原則

法院處理案件的一個重要手段就是協(xié)調(diào)，這樣極大地節(jié)約了司法資源，環(huán)境公益訴訟制度中運(yùn)用協(xié)調(diào)手段解決原被告矛盾，處理結(jié)果卻與公眾所期待產(chǎn)生社會效果有落差。民事訴訟與公益訴訟的不同在于所保護(hù)的客體是個人私利還是全體社會成員的公共利益。[7]公共環(huán)境屬于全體社會成員共享的公共利益，公民有權(quán)維護(hù)自己的合法權(quán)益，若是絕大多數(shù)的調(diào)解結(jié)果相當(dāng)于讓原告當(dāng)事人放棄維護(hù)自己的環(huán)境權(quán)益，就是有失公平的，因此在這一點(diǎn)上仍舊需要法律對此進(jìn)行規(guī)定說明和組織協(xié)調(diào)。

（五）設(shè)立公益訴訟前置程序

任何組織和個人應(yīng)該對已經(jīng)或可能遭受的環(huán)境污染損害向人民法院提起環(huán)境公益訴訟，同樣，這種規(guī)定如果法律實(shí)施不夠理想有導(dǎo)致權(quán)力被濫用的可能。訴訟旨在最大程度上清除和預(yù)防污染環(huán)境和破壞自然資源的非法侵害，如果能夠在訴訟之前達(dá)到了這個目的，就極大地節(jié)約了司法資源。美國環(huán)境公民訴訟規(guī)定了訴訟前置程序，即提起環(huán)境公益訴訟60天前應(yīng)告知有關(guān)環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)和程序。我國可借鑒美國，設(shè)置60日訴前告知前置程序，給予環(huán)境污染者規(guī)定法定期限，超過期限沒有停止環(huán)境侵害或和原告達(dá)成和解再提起訴訟。但在環(huán)境執(zhí)法部門已經(jīng)對污染者采取措施糾正其行為，或者原被告雙方已經(jīng)達(dá)成和解就不能提起訴訟。法律設(shè)置這種訴訟前置程序，規(guī)定一定的法定期限，無需提起訴訟就可以達(dá)到包胡工以環(huán)境的目標(biāo)，是司法的一大進(jìn)步。

（六）建立司法援助機(jī)制

提起環(huán)境公益訴訟往往訴訟時(shí)期長、訴訟投入大，若不能得到相等的補(bǔ)償，會嚴(yán)重打擊公眾參與公益訴訟的積極性。公眾在尋求司法救濟(jì)往往遇到的兩大阻礙是缺少相應(yīng)專業(yè)知識和經(jīng)濟(jì)困難。因此，對環(huán)境公益訴訟提供司法援助會激發(fā)公眾參與執(zhí)法與監(jiān)督的積極性。

1.專業(yè)知識援助

環(huán)境公益訴訟要求極大地專業(yè)性，來公民個人提起該訴訟是一大挑戰(zhàn)。美國的一些環(huán)?；饡椭刚埞媛蓭熢h(huán)境公益訴訟，減輕了民眾面對巨額律師費(fèi)的顧慮。我國2003年《法律援助條例》是環(huán)境公益訴訟法律援助機(jī)制創(chuàng)制平臺。規(guī)定省級以上人民政府可以對法律援助事項(xiàng)進(jìn)行補(bǔ)充，由此，法律援助可以擴(kuò)展到為環(huán)境民事公益訴訟提供援助。

2.經(jīng)濟(jì)援助

美國有很多受政府、企業(yè)資金援助的公益性法律機(jī)構(gòu)，為了鼓勵公民積極參與環(huán)境公益訴訟，典型代表是“公私共分罰款之訴”。[8]勝訴原告可以獲得一定物質(zhì)獎勵。我國可以借鑒美國援助制度，相應(yīng)減免原告的公益訴訟費(fèi)用，對社會影響大的案件和勝訴案件的原告給予一定比例的獎勵金額，原告訴訟費(fèi)、獎金、被告賠償金由被告承擔(dān)。政府鼓勵企業(yè)、組織等援助建立環(huán)境公益訴訟基金。還可以試行民事侵權(quán)訴訟制度中的“雙倍賠償”規(guī)定這一激勵機(jī)制。我國環(huán)境公益訴訟原告經(jīng)濟(jì)援助有待突破，鼓勵民眾參與環(huán)境公益訴訟，推動我國環(huán)境公益訴訟的進(jìn)程。

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