“營改增”試點：成效、問題與對策

陳 清

(天津職業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟與管理學(xué)院，天津 300410)

一、“營改增”試點取得的成效

1.有效地減輕了試點企業(yè)及非試點企業(yè)的稅收負擔(dān)。自2012年1月1日開始試點，至2014年6月，在已納入試點的342萬戶納稅人中，超過96%的納稅人的稅負有不同程度的下降。由于原增值稅一般納稅人接受試點一般納稅人提供的應(yīng)稅服務(wù)增加了可抵扣進項稅額，稅負相應(yīng)下降。2014年上半年，由于“營改增”的實施，總體減稅額為851億元，其中試點納稅人因稅制轉(zhuǎn)換減稅額為385億元，非試點納稅人因購進服務(wù)可以抵扣進項稅而增加抵扣減稅額為466億元。據(jù)測算，“營改增”試點以來的減稅總規(guī)模已達2679億元。2014年1月到6月，全國試點納稅人戶數(shù)增加了69萬戶。其中，一般納稅人64萬戶，占19%；小規(guī)模納稅人278萬戶，占81%。

2.成為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的助推器。首先，促進了二、三產(chǎn)業(yè)的深度融合，打破了長期存在的服務(wù)業(yè)和工商業(yè)的稅制障礙。這一方面有利于加快服務(wù)業(yè)從工商企業(yè)分離，促進了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整；另一方面，使得分離出來的服務(wù)部門在為社會提供服務(wù)時，可由以前繳納營業(yè)稅改為繳納增值稅，下游增值稅一般納稅人企業(yè)也因此可抵扣取得的進項稅款。其次，逐步形成了跨區(qū)域、跨行業(yè)的抵扣鏈條，強化了區(qū)域內(nèi)外、上下游企業(yè)之間的聯(lián)系，加強了區(qū)域合作。再次，國際與國內(nèi)兩個市場的銜接進一步加強。在“營改增”試點中，企業(yè)所提供的國際運輸服務(wù)、向境外單位提供研發(fā)和設(shè)計等服務(wù)實行零稅率，服務(wù)貿(mào)易出口被納入出口退稅范圍。這就使得我國服務(wù)貿(mào)易出口可以以不含稅的價格進入國際市場，從而實現(xiàn)了與國際通行稅制的接軌，有效提升了我國服務(wù)型出口企業(yè)在國際市場上的競爭力，增強了我國企業(yè)參與全球資源配置的能力。[1]以可提供國際運輸服務(wù)的天津航運為例，“營改增”試點后，企業(yè)符合適用增值稅零稅率的條件，不僅本環(huán)節(jié)稅款得以免除，而且以前環(huán)節(jié)已經(jīng)繳納的增值稅款也退還給最終向境外提供服務(wù)的單位，企業(yè)應(yīng)稅服務(wù)能夠以不含稅的價格進入國際市場。該企業(yè)的國際競爭力由此得到了很大提升。

3.拉動了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。由于“營改增”試點降低了企業(yè)稅負，眾多試點企業(yè)快速成長，相關(guān)行業(yè)迅速崛起，由此被拉升的區(qū)域經(jīng)濟優(yōu)勢反過來又帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的集聚，形成良性循環(huán)。在這方面，天津濱海新區(qū)的“營改增”試點就是一個成功的案例。隨著現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和交通運輸業(yè)加入“營改增”試點，該區(qū)發(fā)展獲得新的發(fā)展動力。試點一年來，濱海新區(qū)試點企業(yè)凈增5173戶，增長44.38%，以30.31%的試點戶數(shù)，貢獻了全市46.44%的改征增值稅；其中東疆保稅港區(qū)更是充分享受了“營改增”試點給予的稅收優(yōu)惠政策，有57戶企業(yè)辦理了增值稅即征即退，退稅額達到9940萬元。目前，該保稅港區(qū)的融資租賃業(yè)已成為我國最大的單機、單船融資租賃集聚地，各類注冊租賃公司達到519戶，比試點前增加了213戶。

4.促進了服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展。 “營改增”試點的戰(zhàn)略意圖是推進我國服務(wù)經(jīng)濟和實體經(jīng)濟的發(fā)展。其中性特征從制度層面解決了影響服務(wù)業(yè)發(fā)展的稅收瓶頸問題，對服務(wù)業(yè)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變具有深遠的影響。增值稅抵扣機制促使服務(wù)業(yè)進一步優(yōu)化其經(jīng)營模式，加強內(nèi)部管理，加快設(shè)備更新速度，擴大業(yè)務(wù)需求，從而有效提升其自我發(fā)展能力和市場競爭能力。自“營改增”試點以來，服務(wù)業(yè)企業(yè)戶數(shù)、經(jīng)濟總量和出口規(guī)模三項指標(biāo)均呈現(xiàn)快速增長態(tài)勢，更多資源向服務(wù)業(yè)集聚，服務(wù)業(yè)占比由此進一步提升。據(jù)統(tǒng)計，2013年北京市新增“營改增”試點納稅人11.6萬戶，其中9.1萬戶為新辦試點納稅人。從行業(yè)分布看，8.9萬戶屬于現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，主要集中于研發(fā)和技術(shù)服務(wù)、文化創(chuàng)意服務(wù)和鑒證咨詢服務(wù)三個領(lǐng)域，占新辦試點納稅人的比例高達90.6%。這充分表明，打通增值稅抵扣鏈條可以形成良好的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向，促使更多資源向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)聚集。

5.推動了制造業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。首先，有效減輕了下游制造企業(yè)的稅收負擔(dān)，在一定程度上降低了制造企業(yè)購買應(yīng)稅服務(wù)的成本，擴大了這些企業(yè)的需求。其次，由于“營改增”打通并有效延伸了現(xiàn)代服務(wù)業(yè)試點企業(yè)的增值稅進項稅額的抵扣鏈條，因此一些制造業(yè)企業(yè)把一些生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)務(wù)外包出去，專注于主業(yè)，從而優(yōu)化了企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)，促使企業(yè)從“大而全”、“小而全”轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)化、特色化方向發(fā)展，提高了企業(yè)的核心競爭力。

6.促使企業(yè)加強內(nèi)部管理。實行“營改增”以后，由于增值稅實行的是憑增值稅專用發(fā)票抵扣進項稅的制度，不能取得或取得虛假的抵扣憑證將直接導(dǎo)致企業(yè)稅款損失，因此，這項試點可以倒逼相關(guān)企業(yè)強化內(nèi)部管控，規(guī)范供應(yīng)環(huán)節(jié)，嚴格審核管理，規(guī)范定價機制，重新選定供應(yīng)商。以天津中儲創(chuàng)世物流有限公司為例，在“營改增”試點初期，公司運輸途中的加油費用往往無法取得增值稅專用發(fā)票，導(dǎo)致公司前8個月1208.67萬元的燃油費用無法取得抵扣憑證。問題出現(xiàn)后，公司決定與相關(guān)加油站簽訂合同，統(tǒng)一購買加油卡，足額取得燃油費用進項稅額抵扣發(fā)票。此后4個月，該公司只有64.02萬元的燃油費用未取得增值稅專用發(fā)票，未取得燃油抵扣憑證的比例從44.27%下降到6.25%，企業(yè)稅收負擔(dān)由此大幅下降。

二、“營改增”實施過程中暴露出來的主要問題

1.試點企業(yè)追求低稅率的行為加大了改革難度。實行 “營改增”試點以前，增值稅一般納稅人按17%的基本稅率和13%的低稅率征收，小規(guī)模納稅人按簡易征收辦法適用3%的征收率?！盃I改增”試點以后，為實現(xiàn)試點行業(yè)和企業(yè)稅負平穩(wěn)過渡，新增了11%和6%兩檔低稅率。在“營改增”試點不斷推進的過程中，稅率檔次過多所引發(fā)的問題逐漸暴露出來，如果企業(yè)涉及跨行業(yè)經(jīng)營、捆綁銷售，實現(xiàn)的收入將面臨對應(yīng)多檔稅率的狀況。試點行業(yè)應(yīng)適用哪檔稅率，企業(yè)和稅務(wù)部門的意見并不一致。按照業(yè)內(nèi)常用規(guī)則，如果出現(xiàn)稅率不能確定的情況，稅務(wù)機關(guān)一般選擇就高不就低；就企業(yè)而言，它們當(dāng)然希望適用稅率越低越好。這樣一來，不僅增大了濫用低稅率的風(fēng)險，而且也在一定程度上增加了改革的難度。

2.部分稅收承受能力不強的試點納稅人稅負不降反升。 “營改增”試點雖然完善了稅收抵扣鏈條，減少了重復(fù)征稅，大部分企業(yè)稅收負擔(dān)有了明顯降低，但受行業(yè)不均衡及個體差異的影響，一小部分企業(yè)的稅負不降反升。以天津為例，從2012年12月1日啟動“營改增”試點以來，全市97.7%的試點企業(yè)稅負下降，2.3%的企業(yè)稅負上升，特別是有形動產(chǎn)租賃行業(yè)，稅負增加較多。究其原因，一是企業(yè)原來繳納營業(yè)稅時是按照差額計算的，如設(shè)備購置價款和相應(yīng)的利息支出都可以進行抵扣?！盃I改增”試點后，雖然可抵扣范圍有所增加，但稅率卻由5%提高到17%，企業(yè)總體稅負由此大幅上升。比如，在上海市的“營改增”試點中，交通運輸企業(yè)成本項目中的路橋費、保險費、人力成本、房屋租金等未列入進項稅，因此也就不能從銷項稅額中抵扣稅款；而符合規(guī)定，可以抵扣的燃油費、修理費等費用在總成本中所占比重不足40%，從而加大了企業(yè)的稅負。二是租賃服務(wù)中的售后回租業(yè)務(wù)，租賃公司購買了上游企業(yè)的設(shè)備，由于無法取得增值稅專用發(fā)票，因此無法抵扣進項稅額，抵扣鏈條中斷，致使企業(yè)稅負增加。

3.虛開發(fā)票、套取財政補貼等違法行為升溫并難以監(jiān)管。雖然“營改增”試點范圍已經(jīng)推廣到全國，但是列入試點的行業(yè)仍然較為有限。試點行業(yè)的局限性影響了增值稅抵扣鏈條的完整性。部分試點納稅人無法取得能夠抵扣稅額的增值稅專用發(fā)票，造成有些納稅人納稅數(shù)額大幅上升，這為虛開增值稅專用發(fā)票的犯罪活動提供了市場。比如，2013年7月，上海警方破獲了近年來涉案金額最大，涉及地區(qū)最廣的虛開增值稅發(fā)票案。犯罪嫌疑人通過注冊和購買“空殼”公司的手段，利用上海70多家企業(yè)為全國28個省市的5900余家企業(yè)虛開增值稅專用發(fā)票，涉案金額超過44億元。此外，由于在稅收政策調(diào)整過渡期間國家對“增稅”企業(yè)有一定的財政扶持，一些企業(yè)利用增值稅發(fā)票抵扣的有效期限，故意推遲進項稅抵扣，從而達到少繳增值稅的目的。比如，安徽省稅務(wù)部門發(fā)現(xiàn)，2013年底，一些企業(yè)將增值稅發(fā)票預(yù)留，制造稅負上升的假象，先套取國家過渡性扶持資金，然后在下一年交稅期限里再把增值稅發(fā)票用來抵扣稅款。

4.稅收征納成本加大。按目前的財稅體制，增值稅屬于共享稅，即中央與地方按75:25的比例分享，其稅收征稽歸國稅管理；營業(yè)稅屬于地方稅種，其稅收征稽歸地稅管理?！盃I改增”后，試點企業(yè)的稅收暫由地稅局改為國稅局征收，但考慮到地方財政的現(xiàn)實狀況，稅款再交還地方政府。由于不少試點企業(yè)對“營改增”政策理解、領(lǐng)會不到位，對“營改增”重視程度不夠，企業(yè)財務(wù)人員只熟悉營業(yè)稅申報、完稅流程，不了解增值稅完稅流程，又缺乏相應(yīng)的培訓(xùn)，導(dǎo)致企業(yè)在增值稅發(fā)票管理、財務(wù)科目調(diào)整、報稅管理上出現(xiàn)紕漏。[2]對于稅務(wù)機關(guān)來說，由于將以前由地方稅務(wù)局征收營業(yè)稅改為由國家稅務(wù)局征收增值稅，對辦稅人員進行政策培訓(xùn)、更改發(fā)票系統(tǒng)等也需要成本。此外，這種運行模式有可能出現(xiàn)國稅、地稅兩個稅務(wù)機關(guān)的交叉管理與稽查的現(xiàn)象，在增加流程復(fù)雜性的同時提高了征稅成本。

5.試點企業(yè)稅務(wù)核算難度加大。 “營改增”試點前，營業(yè)稅的會計核算涉及的會計科目及相應(yīng)的會計核算方法較為簡單，易于掌握。“營改增”試點后，由于相當(dāng)部分原屬于繳納營業(yè)稅的業(yè)務(wù)改為繳納增值稅，會計核算的復(fù)雜程度增加，難度隨之加大。如試點地區(qū)兼有應(yīng)稅服務(wù)的原增值稅一般納稅人，開始試點當(dāng)月月初的增值稅留抵稅額的會計處理問題；增值稅一般納稅人及小規(guī)模納稅人初次購買增值稅稅控系統(tǒng)專用設(shè)備支付的費用，以及繳納的技術(shù)維護費抵扣稅額的會計處理問題；試點納稅人在新老稅制轉(zhuǎn)換期間因?qū)嶋H稅負增加而向財稅部門申請取得財政扶持資金的會計處理問題；一般納稅人在試點期間，提供按照“營改增”后的有關(guān)規(guī)定允許從銷售額中扣除其支付給非試點納稅人價款應(yīng)稅服務(wù)的，應(yīng)在“應(yīng)交稅費—應(yīng)交增值稅”科目下增設(shè)“營改增”抵減的銷項稅額專欄等會計處理問題。為了調(diào)整和運用好會計處理的相關(guān)規(guī)定，需要對企業(yè)財會人員進行培訓(xùn)，無形中加大了稅務(wù)機關(guān)納稅指導(dǎo)的工作量。

6.稅務(wù)咨詢平臺的工作面臨新挑戰(zhàn)。 “營改增”試點政策的實行，對企業(yè)規(guī)范財務(wù)制度和財務(wù)人員的業(yè)務(wù)能力提出了更高要求。在試點過程中，由于專業(yè)部門需要經(jīng)常性地解釋和回答試點企業(yè)的疑問，企業(yè)和政府部門信息雙向交流的程度增加。目前，稅務(wù)部門雖然有12366熱線和直接聯(lián)系企業(yè)的稅務(wù)專管員，但對企業(yè)碰到的具體問題，仍常常難以給出可操作的或明確的答復(fù)。另外，對于政府出臺的諸多政策許多企業(yè)并不知情，因此也就不可能根據(jù)企業(yè)實際情況去申請相關(guān)補貼、優(yōu)惠。比如，上海某軟件有限公司，“營改增”試點后企業(yè)稅負有所增加，但該企業(yè)并不了解財稅部門有對稅負增加企業(yè)的稅收返還政策，更不知曉如何申請，致使其并未真正獲得有關(guān)優(yōu)惠政策的支持。

三、推進增值稅試點改革的對策建議

1.減少增值稅率的檔次。從國外經(jīng)驗看，增值稅的稅率不宜超過三檔，否則只會使增值稅征管更加復(fù)雜，不符合增值稅的中性要求。因此，未來應(yīng)歸并增值稅稅率檔次。比如，可考慮將與人民生活密切相關(guān)的一些產(chǎn)品所適用的13%低稅率與交通運輸業(yè)的11%稅率合并，統(tǒng)一為11%，或降至10%，從而降低這些產(chǎn)品的稅收負擔(dān)，暫時緩解交通運輸業(yè)稅負上升的壓力。[3]

2.設(shè)置專項資金消除“營改增”帶來的負面影響。為解決“營改增”試點后出現(xiàn)的部分地區(qū)稅收明顯減少，部分行業(yè)、企業(yè)稅負增加等問題，中央和試點地區(qū)可設(shè)置專項資金，并重點關(guān)注物流企業(yè)和有形動產(chǎn)租賃企業(yè)等，進一步加大資金規(guī)模和扶持力度，切實保障過渡時期企業(yè)和產(chǎn)業(yè)平穩(wěn)運行。生產(chǎn)性服務(wù)領(lǐng)域、新興服務(wù)領(lǐng)域、地方特色服務(wù)領(lǐng)域、國家服務(wù)業(yè)綜合改革試點區(qū)域與試點主要任務(wù)密切相關(guān)的服務(wù)平臺項目，要充分爭取國家服務(wù)業(yè)引導(dǎo)資金的支持。國家和省市已經(jīng)出臺的針對試點行業(yè)的相關(guān)優(yōu)惠政策，要繼續(xù)延續(xù)并不斷完善。

3.改革財稅分配體制。首先，在制度設(shè)計上，要考慮調(diào)整 “分稅制”模式，統(tǒng)籌安排國、地稅稅種主要征收內(nèi)容，使之盡量與中央、地方國庫相對應(yīng)，減少調(diào)撥流程。其次，改革財政收入分配體制，重新理順中央和地方財稅體系，統(tǒng)一增值稅征收分配，制定合理的分配比例，確保中央和地方權(quán)益不因增值稅改革而發(fā)生大的波動。再次，完善地方稅體系。鑒于“營改增”后地方政府失去了部分財政收入來源保障的狀況，中央政府可以通過設(shè)立新的地方稅種幫助地方政府增加收入來源，在完善地方稅制體系的基礎(chǔ)上，重建地方稅主體稅種，發(fā)掘消費稅、資源稅、環(huán)境稅、房產(chǎn)稅等地方主體稅種的潛力。

4.結(jié)合行業(yè)特點創(chuàng)新傳統(tǒng)增值稅制度。傳統(tǒng)增值稅制度中的商品流轉(zhuǎn)額，屬于增值額的部分對應(yīng)的是“C+V+M”中的“V+M”，但服務(wù)業(yè)提供的應(yīng)稅勞務(wù)和制造業(yè)生產(chǎn)的應(yīng)稅商品不同，在服務(wù)業(yè)中，很多行業(yè)的增值主要來自人力、智力勞動，符合稅法規(guī)定可以抵扣的進項稅額很少甚至沒有，由此導(dǎo)致此類服務(wù)業(yè)在“營改增”試點后的稅負不降反升。比較典型的如研發(fā)、設(shè)計、創(chuàng)意、咨詢等行業(yè)都具有依靠智力創(chuàng)造巨大價值的特點，這類行業(yè)在社會經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮了重大推動作用。由于在傳統(tǒng)增值稅制度下，這類行業(yè)很難得到稅收制度方面的相關(guān)支持，因此，不能有效激發(fā)這類行業(yè)進行智力創(chuàng)新的積極性和主動性。所以，有必要根據(jù)這些行業(yè)的特點和作用，對傳統(tǒng)增值稅制度進行創(chuàng)新，即使不能在增值范圍的界定方面進行突破，也應(yīng)在稅率設(shè)計上予以支持和促進。可以考慮在傳統(tǒng)增值稅制度框架內(nèi)，對具體行業(yè)實行不同程度的即征即退、先征后退、先征后返等稅收優(yōu)惠。[4]

5.全方位地探索稅收征管新舉措。就納稅人而言，納入試點范圍的企業(yè)應(yīng)努力學(xué)習(xí)和消化“營改增”試點的稅收政策規(guī)定、征收管理規(guī)定、系統(tǒng)操作要求，加強對會計人員的培訓(xùn)，使其準(zhǔn)確把握會計賬目調(diào)整的要求及發(fā)票開具、使用、管理要求。就稅務(wù)機關(guān)方面，應(yīng)建立比較完善又切實可行的征收管理模式。如單獨成立相應(yīng)的專門機構(gòu)、集中人員、集中辦公地點、實施稅源專業(yè)化管理。在辦稅服務(wù)大廳增設(shè)“營改增”專門窗口，負責(zé)發(fā)票的日常發(fā)放、繳銷、代開、審核等業(yè)務(wù)辦理，實行一條龍專業(yè)化管理。加強對企業(yè)的稅法宣傳，健全12366熱線服務(wù)功能，提高服務(wù)效率，并加強網(wǎng)絡(luò)、微博等各種形式的溝通平臺建設(shè)，以方便企業(yè)向政府部門詢問、反映情況和問題，更好地獲取政策信息。加強高科技技術(shù)的應(yīng)用和推廣，積極使用先進的增值稅防偽稅控系統(tǒng)，對違法行為早發(fā)現(xiàn)、早查處。就國稅和地稅的關(guān)系而言，應(yīng)在積極調(diào)研和科學(xué)分析的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)改革國稅和地稅的關(guān)系，有效整合稅收征管力量，更好地為納稅人提供服務(wù)，有效推進“營改增”試點的順利進行。

[1]姜長云，洪群聯(lián).對深化服務(wù)業(yè)“營改增”的思考[J].中國發(fā)展觀察，2013，(9)：33-35.

[2]趙桂平.淺析“營改增”試點過程中的問題及對策[J].經(jīng)營管理者，2013，(11)：33.

[3]魏陸.上?！盃I改增”試點政策效應(yīng)的分析及完善[J].稅務(wù)研究,2013,(4)：12-17.

[4]郝曉薇，胡慶.由試點情況看“營改增”全國推廣須注意的問題[J].稅收經(jīng)濟研究，2013，(4)：10-14.