城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問(wèn)題探討

蘇會(huì)俠

（漯河食品職業(yè)學(xué)院，河南 漯河 462000）

城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，是現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和表現(xiàn)形式。所謂城鎮(zhèn)化，是指伴隨著工業(yè)化進(jìn)程，農(nóng)業(yè)人口不斷向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，從而使城鎮(zhèn)數(shù)量不斷增加、城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴(kuò)大、城鎮(zhèn)人口比重不斷提高的歷史過(guò)程。城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是人的城鎮(zhèn)化。因此，沒有農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，也就沒有城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)。推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)，就是隨著工業(yè)化的發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

一、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的現(xiàn)狀

改革開放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化取得了較快的發(fā)展，獲得了顯著的成效。但總體上看，我國(guó)城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高，突出表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化滯后。據(jù)有關(guān)方面預(yù)計(jì)，到2020年，我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口總規(guī)模在3.2億人左右。2013年《城市藍(lán)皮書No.6》中指出，我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化狀況不容樂觀，2011年我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化程度綜合指數(shù)僅為40.7%。大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口雖然被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口，但并沒有真正獲得城鎮(zhèn)居民身份，在子女教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、就業(yè)、住房等方面無(wú)法與城鎮(zhèn)居民享受相同的待遇，也無(wú)法長(zhǎng)期在城市穩(wěn)定就業(yè)和居住生活，實(shí)際上處于半城鎮(zhèn)化狀態(tài)，不僅農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的合法權(quán)益得不到保障，而且影響城鎮(zhèn)化質(zhì)量與社會(huì)和諧。我國(guó)的城鎮(zhèn)化是有中國(guó)特色的新型城鎮(zhèn)化，而新型城鎮(zhèn)化的核心就是人的城鎮(zhèn)化。因此，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是我國(guó)城鎮(zhèn)化健康持續(xù)發(fā)展的迫切需要，也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的迫切需要。

二、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的制約因素

（一）相關(guān)制度改革滯后

城鄉(xiāng)分割的戶籍制度是影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的關(guān)鍵，成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的最大阻礙。我國(guó)戶籍制度附著了就業(yè)制度、社會(huì)保障制度、教育培訓(xùn)制度等多項(xiàng)制度。實(shí)際上，戶籍制度并不直接對(duì)農(nóng)村人口的遷移發(fā)揮約束作用，而是作為各種政策制度實(shí)施的載體對(duì)城鄉(xiāng)人口的遷移發(fā)揮約束作用，成為城鄉(xiāng)之間各種社會(huì)矛盾集聚的焦點(diǎn)。正是通過(guò)戶籍制度這個(gè)載體，就業(yè)制度、教育培訓(xùn)制度、社會(huì)保障制度等從各個(gè)方面對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市的生活和工作直接構(gòu)成了障礙，阻礙了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化進(jìn)程。

（二）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自我發(fā)展能力不足

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能否轉(zhuǎn)化為市民，其自身的文化水平、職業(yè)素質(zhì)及思想觀念有著重要影響。目前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的文化水平仍以初中畢業(yè)為主，而且職業(yè)素質(zhì)偏低，缺乏轉(zhuǎn)移就業(yè)或轉(zhuǎn)崗就業(yè)的技能，加之受傳統(tǒng)思維方式和生活觀念的影響，使其自身就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)和生態(tài)能力普遍降低，難以真正融入市民化生活，沒有安全感和歸屬感，無(wú)法在城市里長(zhǎng)久地安身立業(yè)。

（三）觀念上的偏見

由于我國(guó)長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)差別，無(wú)論是在觀念上還是行為上都造成了部分城鎮(zhèn)市民對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口根深蒂固的偏見和狹隘偏激的歧視。一方面是如何讓市民從內(nèi)心真正接受和認(rèn)可農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的價(jià)值，承認(rèn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是城市的主體構(gòu)成部分；另一方面是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口如何主動(dòng)地融入城市市民社會(huì)，真正做到離土又離鄉(xiāng)，在心理上真正接受自己成為市民。

（四）公共投入不足，平等權(quán)益難以保障

近年來(lái)，隨著城鎮(zhèn)人口的增長(zhǎng)，城鎮(zhèn)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障、社會(huì)管理等公共服務(wù)問(wèn)題日益突出。一是公共服務(wù)投入不足。隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口規(guī)模的擴(kuò)大，要享有與城鎮(zhèn)居民相同的公共服務(wù)，必然要增加地方財(cái)政支出。由于地方政府財(cái)力有限，對(duì)公共服務(wù)建設(shè)投入不足，公共服務(wù)難以實(shí)現(xiàn)常住人口全覆蓋，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口應(yīng)有的一些權(quán)益難以得到保障。二是教育資源不均衡。隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的迅速增加，優(yōu)質(zhì)教育資源難以滿足城鎮(zhèn)常住人口學(xué)生就學(xué)的需求，造成一些學(xué)校班額過(guò)大，班級(jí)學(xué)生人數(shù)違規(guī)超員，影響教學(xué)質(zhì)量。三是社會(huì)保障體系不完善。目前城鄉(xiāng)之間社會(huì)保障體系尚未接軌，城鄉(xiāng)社會(huì)保障水平還有很大差異。因此，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口雖然生活居住在城鎮(zhèn)，但與城鎮(zhèn)居民相比難以享受同等的社會(huì)保障待遇。

三、推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的對(duì)策

中共十八大報(bào)告提出：“加快戶籍制度改革，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋?！币虼?，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，必須以戶籍制度改革和公共服務(wù)完善為中心，具體來(lái)說(shuō)，要從以下幾方面做起。

（一）轉(zhuǎn)變觀念，消除各種思想障礙

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的過(guò)程，既是農(nóng)業(yè)文明向工業(yè)文明轉(zhuǎn)變的過(guò)程，也是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，不僅要實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移人口戶籍和身份的轉(zhuǎn)換，更重要的是如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口思想觀念和生產(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)變，使其全面融入城市文明。

一要強(qiáng)化宣傳，營(yíng)造氛圍。要利用報(bào)刊、雜志、電視、互聯(lián)網(wǎng)等各種媒體，大力進(jìn)行宣傳教育，使全社會(huì)充分認(rèn)識(shí)到加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要性，使城鄉(xiāng)居民全面了解掌握促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的相關(guān)政策要求。二要積極倡導(dǎo)樹立公民的平等意識(shí)。一方面，各級(jí)政府在研究制定出臺(tái)相關(guān)政策時(shí)要平等對(duì)待農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，讓進(jìn)城農(nóng)民與市民享受同等待遇，消除進(jìn)城農(nóng)民的后顧之憂。另一方面，城鎮(zhèn)居民在觀念上也要平等對(duì)待轉(zhuǎn)移進(jìn)城的農(nóng)民，自覺轉(zhuǎn)變觀念，從內(nèi)心消除對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的偏見和歧視，幫助和支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口早日真正成為當(dāng)?shù)氐囊粏T。

（二）改革完善相關(guān)制度，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提供制度保障

1.深化戶籍制度改革

深化戶籍制度改革，一方面，大城市要繼續(xù)吸納外來(lái)人口，中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)要從實(shí)際出發(fā)逐步放寬落戶條件。另一方面，要使與戶籍相聯(lián)系的一些制度安排逐步得到弱化，有序推進(jìn)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，享有與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等的待遇，有效推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。三要逐步建立新型戶籍制度。建立以居住地登記戶口為基本形式的戶口登記制度，全面建立戶口遷移條件準(zhǔn)入制，以合法固定住所和相對(duì)穩(wěn)定職業(yè)或合法生活來(lái)源為基本落戶條件，只要有相對(duì)穩(wěn)定的工作和相對(duì)固定的住所，包括農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在內(nèi)的任何公民都有權(quán)利進(jìn)行戶口登記，納入城市人口管理范圍。通過(guò)建立以居住地登記戶口為基本形式的戶口登記制度逐步過(guò)渡到全國(guó)統(tǒng)一的、平等的新型戶籍制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人口的一體化管理，消除現(xiàn)行戶籍制度帶來(lái)的社會(huì)不公平、機(jī)會(huì)不平等，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人口的自由流動(dòng)，有序促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

2.深化就業(yè)、教育制度改革

深化就業(yè)制度改革，要堅(jiān)持“就業(yè)優(yōu)先”的原則，建立健全人力資源市場(chǎng)，完善公共就業(yè)服務(wù)體系，積極引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口外出就業(yè)，同時(shí)鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近就地轉(zhuǎn)移就業(yè)，扶持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口穩(wěn)定就業(yè)，體面就業(yè)。將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)納入國(guó)家統(tǒng)一的就業(yè)政策范疇，取消各種就業(yè)準(zhǔn)入制度，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可以和市民一樣在統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)上進(jìn)行公平、公正、公開的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，并使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)合法化、制度化和效率化。

強(qiáng)化輸入地政府屬地管理責(zé)任，切實(shí)保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女受教育的權(quán)利。逐步普及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女學(xué)前三年教育；進(jìn)一步落實(shí)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女在輸入地全日制公辦中小學(xué)平等接受義務(wù)教育的政策，實(shí)行與城鎮(zhèn)戶籍學(xué)生混合編班，促進(jìn)社會(huì)融合；落實(shí)異地高考政策，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女納入就業(yè)地中等和高等職業(yè)教育招生范圍，對(duì)于連續(xù)在本地就讀的，應(yīng)允許在本地參加中、高考。

3.完善社會(huì)保障制度

完善社會(huì)保障制度，進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)保障覆蓋面。要逐步將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入所在城鎮(zhèn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障和住房保障體系等社保覆蓋范圍，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的生存和發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)可靠的社會(huì)保障。一是建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療和大病保障制度。二是根據(jù)不同情況將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入有差別的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。健全各類社會(huì)保險(xiǎn)跨地區(qū)、跨制度間的轉(zhuǎn)移銜接辦法，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參加城鎮(zhèn)社會(huì)保障的比例。健全社會(huì)救助制度，將符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入城市最低生活保障范圍。

（三）加強(qiáng)培訓(xùn)，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自我發(fā)展能力

要積極引導(dǎo)進(jìn)城農(nóng)民加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高自身素質(zhì)和技能，切實(shí)轉(zhuǎn)變思想觀念和生活方式，積極主動(dòng)融入城市生活?？煽紤]為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口搭建參與城市建設(shè)和發(fā)展的平臺(tái)，逐漸培養(yǎng)起他們的城市主人翁意識(shí)。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較為集中的社區(qū)和街道，政府可考慮成立專門為他們提供服務(wù)和咨詢的組織，如農(nóng)民工職業(yè)介紹與技能培訓(xùn)服務(wù)中心、農(nóng)民工信息交流中心、農(nóng)民工法律援助中心、農(nóng)民工互助會(huì)等。通過(guò)建立健全培訓(xùn)體系、豐富培訓(xùn)內(nèi)容、加大培訓(xùn)投入、提高培訓(xùn)質(zhì)量等舉措，逐步構(gòu)建起農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)的長(zhǎng)效機(jī)制。

（四）加大政府投入，提高城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化水平

提高公共服務(wù)均等化水平，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要保障。為此，一要加大公共服務(wù)投入。各級(jí)政府要調(diào)整優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，逐步提高公共服務(wù)支出占財(cái)政總支出的比重，加快發(fā)展各項(xiàng)公共服務(wù)事業(yè)，確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城鎮(zhèn)居民享有平等待遇。二要建立以常住人口為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系。三要加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障公共服務(wù)體系。加強(qiáng)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的銜接，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障公共服務(wù)體系，使城鄉(xiāng)居民能夠同等享受社會(huì)保障方面的公共服務(wù)權(quán)益，從而提高城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化水平。

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