加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)科學(xué)管理的探討

加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)科學(xué)管理的探討

梁麗香

（中國(guó)共產(chǎn)黨北海市委員會(huì)黨校）

【摘要】為了盡快實(shí)現(xiàn)科技強(qiáng)國(guó)目標(biāo)，國(guó)家加大了科研經(jīng)費(fèi)的投入規(guī)模，但科研經(jīng)費(fèi)腐敗案例頻頻曝光，科研經(jīng)費(fèi)使用違紀(jì)違規(guī)現(xiàn)象嚴(yán)重。如何加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)的科學(xué)管理，提高科研經(jīng)費(fèi)使用效率，成為目前迫切需要研究和解決的重要問(wèn)題。

【關(guān)鍵詞】科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效支出內(nèi)部控制考核監(jiān)督

【中圖分類號(hào)】F287.6

為加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)管理，2014年國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)［2014］11號(hào)）和《國(guó)務(wù)院印發(fā)關(guān)于深化中央財(cái)政科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）管理改革方案的通知》（國(guó)發(fā)［2014］64號(hào)）。國(guó)家將打破在科研項(xiàng)目和資金管理上多頭分散管理的混亂格局，建立公開(kāi)、透明、統(tǒng)一的國(guó)家科技管理平臺(tái)，將中央各管理部門(mén)的科技計(jì)劃進(jìn)行有機(jī)統(tǒng)一，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的使用上的“灰色地帶”和效率低下混亂情況“動(dòng)刀”。如何加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)的科學(xué)管理，提高科研經(jīng)費(fèi)使用效率，成為目前迫切需要研究和解決的重要問(wèn)題。

一、科研經(jīng)費(fèi)管理存在的問(wèn)題

（一）科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效激勵(lì)機(jī)制不完善

在2011年《財(cái)政部科技部關(guān)于調(diào)整國(guó)家科技計(jì)劃和公益性行業(yè)科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法若干規(guī)定的通知》（財(cái)教［2011］434號(hào)）頒布之前，我國(guó)相關(guān)科研經(jīng)費(fèi)管理規(guī)定均未允許列支具有工資性收入的科研人員在內(nèi)的勞務(wù)報(bào)酬，這使得我國(guó)科研工作者的智力報(bào)酬得不到合理保障，導(dǎo)致許多科研人員通過(guò)隨意擴(kuò)大開(kāi)支范圍、以假發(fā)票假業(yè)務(wù)套取資金、假委托轉(zhuǎn)移資金等變通手法，以補(bǔ)償自己的智力付出，從而導(dǎo)致違規(guī)違法行為的產(chǎn)生。

2014年國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)［2014］11號(hào)）明確規(guī)定，對(duì)實(shí)行間接費(fèi)用管理的項(xiàng)目，項(xiàng)目承擔(dān)單位應(yīng)當(dāng)建立健全間接費(fèi)用的內(nèi)部管理辦法，合規(guī)合理使用間接費(fèi)用，結(jié)合一線科研人員實(shí)際貢獻(xiàn)公開(kāi)公正安排績(jī)效支出，體現(xiàn)科研人員價(jià)值，充分發(fā)揮績(jī)效支出的激勵(lì)作用。可見(jiàn)，國(guó)家越來(lái)越重視科研人員的智力付出。但是，目前績(jī)效支出配套政策和實(shí)施細(xì)則尚未出臺(tái)，缺乏實(shí)際操作依據(jù)，主要體現(xiàn)在以下幾方面：

一是目前事業(yè)單位實(shí)施的是績(jī)效工資制度，科研項(xiàng)目績(jī)效支出未與現(xiàn)有績(jī)效工資模式掛鉤；二是科研績(jī)效支出的管理模式分為兩種，一種是統(tǒng)籌管理模式，即所有科研項(xiàng)目的績(jī)效支出由科研單位按規(guī)定的比例計(jì)提后進(jìn)行統(tǒng)一管理，年度工作結(jié)束后根據(jù)科研人員工作績(jī)效進(jìn)行分配，該管理模式符合績(jī)效工資概念。但由于科研經(jīng)費(fèi)到賬時(shí)間與項(xiàng)目結(jié)題驗(yàn)收時(shí)間很難同屬一個(gè)會(huì)計(jì)年度，一方面由于考核工作難度較大容易引發(fā)分配不公平問(wèn)題，另一方面由于績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)是項(xiàng)目驗(yàn)收通過(guò)后才發(fā)放，不僅

會(huì)影響預(yù)算的執(zhí)行率，也會(huì)由此產(chǎn)生經(jīng)費(fèi)結(jié)余問(wèn)題，而且項(xiàng)目已結(jié)題，這時(shí)候發(fā)放的獎(jiǎng)勵(lì)已不能再發(fā)揮更好的激勵(lì)效果。另一種是項(xiàng)目組自主管理模式，即在項(xiàng)目立項(xiàng)后由科研人員根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)提出科研績(jī)效考評(píng)方法和績(jī)效分配方案，經(jīng)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人審核同意后報(bào)科研單位管理層審批，在項(xiàng)目執(zhí)行階段發(fā)放績(jī)效支出，該管理模式簡(jiǎn)單易行，有利于充分調(diào)動(dòng)項(xiàng)目組內(nèi)成員的工作積極性。但是如果出現(xiàn)項(xiàng)目驗(yàn)收沒(méi)有通過(guò)的情形時(shí)，是否要退回已發(fā)放的績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)，如果退回將涉及到由于發(fā)放產(chǎn)生的已繳納個(gè)人所得稅的損失問(wèn)題。此外，科研工作績(jī)效支出占直接經(jīng)費(fèi)扣除設(shè)備購(gòu)置費(fèi)后的5%計(jì)提比例難以補(bǔ)償科研人員的智力付出。對(duì)于藝術(shù)創(chuàng)作、設(shè)計(jì)、軟件開(kāi)發(fā)、管理等軟科學(xué)項(xiàng)目而言，人力資本占比比較高，可占科研成本的80%，顯然5%的比例限制不符合實(shí)際科研情況，不足以補(bǔ)償科研人員的智力付出，不利于充分調(diào)動(dòng)了科研人員的積極性。

（二）科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)部控制缺失

由于信息的不對(duì)稱，加上委托代理關(guān)系的局限性，科研經(jīng)費(fèi)管理部門(mén)與項(xiàng)目承擔(dān)單位形成不完備的契約關(guān)系，很容易產(chǎn)生“道德風(fēng)險(xiǎn)”和“逆向選擇”。如果科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)部控制缺失，那就更容易使得違紀(jì)違法行為有機(jī)可乘，造成科研經(jīng)費(fèi)使用上的混亂。科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)部控制缺失主要體現(xiàn)在以下方面：

1.科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)部控制環(huán)境匱乏

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)科研管理體系為鼓勵(lì)科研人員承擔(dān)科研項(xiàng)目，允許科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對(duì)科研經(jīng)費(fèi)擁有自主支配權(quán)，造成科研人員普遍認(rèn)為自己爭(zhēng)取到的科研經(jīng)費(fèi)屬于自己的私人財(cái)產(chǎn)或收入。因?yàn)榭蒲许?xiàng)目數(shù)量和經(jīng)費(fèi)額度是當(dāng)前衡量高?？蒲袑?shí)力和學(xué)術(shù)水平的重要依據(jù)之一，直接影響到學(xué)校的綜合實(shí)力和排位，許多高校為鼓勵(lì)科研人員爭(zhēng)取更多的科研項(xiàng)目和科研經(jīng)費(fèi)，實(shí)行寬松的科研經(jīng)費(fèi)管理政策，只重視項(xiàng)目的組織和爭(zhēng)取，而忽視科研經(jīng)費(fèi)管理，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)使用情況缺少必要的績(jī)效考核?？蒲腥藛T甚至是高層管理人員，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理工作大多存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)，科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)部控制意識(shí)淡薄，造成科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)部控制環(huán)境匱乏，導(dǎo)致科研經(jīng)費(fèi)違規(guī)違紀(jì)使用現(xiàn)象普遍發(fā)生。

2.授權(quán)審批控制不嚴(yán)格

由于科研經(jīng)費(fèi)管理模式實(shí)行課題制管理模式，即項(xiàng)目負(fù)責(zé)人責(zé)任制，造成項(xiàng)目負(fù)責(zé)人普遍認(rèn)為自己對(duì)科研經(jīng)費(fèi)擁有絕對(duì)的支配權(quán)，不應(yīng)受到科研管理部門(mén)、財(cái)務(wù)部門(mén)、審計(jì)部門(mén)等相關(guān)部門(mén)的監(jiān)督管理。加上一些單位領(lǐng)導(dǎo)為爭(zhēng)取更多科研項(xiàng)目，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)采取寬松政策，科研經(jīng)費(fèi)支出往往是項(xiàng)目負(fù)責(zé)人說(shuō)了算，授權(quán)審批制度形同虛設(shè)。由于授權(quán)審批機(jī)制不嚴(yán)格，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的使用監(jiān)管嚴(yán)重缺位，導(dǎo)致無(wú)權(quán)審批、越權(quán)審批、違規(guī)審批現(xiàn)象嚴(yán)重。

3.預(yù)算控制弱化

在科研經(jīng)費(fèi)“課題主持人負(fù)責(zé)制”下，經(jīng)費(fèi)支出管理意識(shí)和預(yù)算控制意識(shí)淡薄，對(duì)經(jīng)費(fèi)預(yù)算的嚴(yán)肅性和重要性認(rèn)識(shí)不夠，科研人員在預(yù)算編制過(guò)程中對(duì)科研項(xiàng)目所涉及的費(fèi)用開(kāi)支缺乏足夠預(yù)見(jiàn)性，加上本身財(cái)務(wù)知識(shí)的不足，往往憑著感覺(jué)采取粗略的估算辦法，對(duì)預(yù)算缺少必要的論證與分析，很難編制出準(zhǔn)確、可行、規(guī)范、全面的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算。由于預(yù)算編制不科學(xué)，導(dǎo)致預(yù)算缺乏規(guī)范性和可操作性，在科研項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中往往容易出現(xiàn)預(yù)算和實(shí)際的偏離，加上預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中缺乏有效的調(diào)控機(jī)制，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行缺乏應(yīng)有的約束力和控制力。預(yù)算控制弱化，造成無(wú)預(yù)算、超預(yù)算、隨意調(diào)整預(yù)算項(xiàng)目支出現(xiàn)象嚴(yán)重。

（三）科研經(jīng)費(fèi)考核監(jiān)督機(jī)制不完善

首先，科研經(jīng)費(fèi)考核制度不完善。目前，在對(duì)科研項(xiàng)目考核時(shí)，只重視科研項(xiàng)目立項(xiàng)、合同管理、結(jié)題驗(yàn)收等方面考核，缺乏對(duì)經(jīng)費(fèi)使用情況的考核，在項(xiàng)目期中檢查過(guò)程中很少涉及經(jīng)費(fèi)上的審核，項(xiàng)目驗(yàn)收階段也只重視對(duì)科研成果的數(shù)量和質(zhì)量的統(tǒng)計(jì)以及科研經(jīng)費(fèi)總量的審定，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行情況、使用效益等內(nèi)容關(guān)注過(guò)少，科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效考評(píng)無(wú)從談起。其次，科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)督機(jī)制落實(shí)不到位。由于科研經(jīng)費(fèi)考核制度不完善，盡管對(duì)科

研項(xiàng)目驗(yàn)收時(shí)也引入了審計(jì)程序，開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，但由于只重視結(jié)項(xiàng)輕決算，項(xiàng)目驗(yàn)收時(shí)并未對(duì)審計(jì)結(jié)論給予足夠的重視，審計(jì)過(guò)程也往往過(guò)于簡(jiǎn)化，審計(jì)更多傾向于走過(guò)場(chǎng)，審計(jì)效果不明顯，不能發(fā)揮監(jiān)管的“最后防火墻”的作用，以至于經(jīng)費(fèi)使用過(guò)程中的違規(guī)違法行為得不到充分披露，科研經(jīng)費(fèi)問(wèn)責(zé)更無(wú)從談起。

三、加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)科學(xué)管理的對(duì)策建議

（一）完善科研績(jī)效支出激勵(lì)約束機(jī)制

重視科研人員的智力付出，給予科研人員合理的智力報(bào)酬。要完善績(jī)效支出配套政策及實(shí)施細(xì)則，增設(shè)科研經(jīng)費(fèi)“工資性支出”科目，規(guī)范核算科研智力支出，明確科研人員費(fèi)用，并將科研績(jī)效支出納入績(jī)效工資管理范疇，突出科研人員工作績(jī)效的重要性，對(duì)績(jī)效支出進(jìn)行統(tǒng)籌管理，進(jìn)行基礎(chǔ)性績(jī)效與獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效劃分，實(shí)行激勵(lì)與約束相結(jié)合，項(xiàng)目研發(fā)期間按科研進(jìn)度發(fā)放基礎(chǔ)性績(jī)效，待項(xiàng)目結(jié)題驗(yàn)收通過(guò)后發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效，中途停止或驗(yàn)收不通過(guò)的不予支付，充分調(diào)動(dòng)科研人員的研究積極性。同時(shí)，提高績(jī)效支出比例，根據(jù)不同項(xiàng)目特點(diǎn)，區(qū)別性的測(cè)算績(jī)效支出在科研經(jīng)費(fèi)中的比例。例如科研人力資源消耗比例較大的基礎(chǔ)性研究領(lǐng)域可適當(dāng)提高人員相關(guān)費(fèi)用的比例，給予科研人員足額的智力補(bǔ)償。變堵為疏，避免科研人員通過(guò)變通手法獲取智力報(bào)酬。

（二）加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)部控制

1.優(yōu)化科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)控控制環(huán)境

首先，要轉(zhuǎn)變科研經(jīng)費(fèi)管理觀念，樹(shù)立科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人新觀念，充分認(rèn)識(shí)到科研經(jīng)費(fèi)是科研單位整體經(jīng)費(fèi)的組成部分，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人不僅擁有合法的經(jīng)費(fèi)使用權(quán)，同時(shí)也是責(zé)任主體，要對(duì)科研經(jīng)費(fèi)使用上的違規(guī)違法行為承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，自覺(jué)接受財(cái)務(wù)部門(mén)及相關(guān)部門(mén)的監(jiān)督和管理，努力做到科研經(jīng)費(fèi)使用的科學(xué)化、規(guī)范化和透明化。其次，推行科研經(jīng)費(fèi)單位一把手領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)責(zé)制，明確科研單位是科研經(jīng)費(fèi)管理的責(zé)任主體，將科研經(jīng)費(fèi)管理納入單位職能管理考核范疇，強(qiáng)化單位領(lǐng)導(dǎo)尤其一把手的內(nèi)部控制意識(shí)。此外，加強(qiáng)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和科研人員的科研經(jīng)費(fèi)相關(guān)管理知識(shí)培訓(xùn)，提高他們遵守科研經(jīng)費(fèi)制度的自覺(jué)性，增強(qiáng)廉潔自律，確保合理使用經(jīng)費(fèi)。

2.嚴(yán)格授權(quán)審批制度

建立健全合理的科研經(jīng)費(fèi)管理責(zé)任制，明確科研管理部門(mén)、財(cái)務(wù)管理部門(mén)、資產(chǎn)管理部門(mén)、審計(jì)部門(mén)及項(xiàng)目單位等相關(guān)部門(mén)在科研經(jīng)費(fèi)管理中的職責(zé)和權(quán)限，建立各司其職、各負(fù)其責(zé)、相互制約、相互協(xié)調(diào)的工作機(jī)制，嚴(yán)格授權(quán)審批制度，嚴(yán)禁無(wú)權(quán)審批、超權(quán)審批、違規(guī)審批，確?？蒲薪?jīng)費(fèi)從項(xiàng)目立項(xiàng)到項(xiàng)目驗(yàn)收過(guò)程中得到有效監(jiān)管。

3.強(qiáng)化預(yù)算控制

首先，樹(shù)立預(yù)算管理意識(shí)，科學(xué)編制經(jīng)費(fèi)預(yù)算。根據(jù)相關(guān)科研經(jīng)費(fèi)管理政策的開(kāi)支范圍，結(jié)合項(xiàng)目性質(zhì)、研究任務(wù)的特點(diǎn)和項(xiàng)目實(shí)施的實(shí)際需要核算項(xiàng)目成本，綜合全面提交項(xiàng)目研發(fā)必須的各類所需開(kāi)支項(xiàng)目，經(jīng)過(guò)充分的市場(chǎng)調(diào)研和詢價(jià)，進(jìn)行合理性分析與科學(xué)論證，規(guī)范計(jì)提房屋、水電、設(shè)備使用、管理費(fèi)用、績(jī)效支出等間接費(fèi)用，確保經(jīng)費(fèi)預(yù)算的全面性，提高預(yù)算編制的科學(xué)性、規(guī)范性、可行性。

其次，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算?？蒲薪?jīng)費(fèi)下達(dá)后，進(jìn)行專項(xiàng)資金管理，確保專款專用。嚴(yán)格各項(xiàng)支出，明確區(qū)分不同項(xiàng)目的不同經(jīng)費(fèi)支出，嚴(yán)格按照預(yù)算科目及經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行，預(yù)防項(xiàng)目之間的混用與挪用。定期整理和分析科研經(jīng)費(fèi)支出財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，統(tǒng)計(jì)分析預(yù)算執(zhí)行率，及時(shí)將科研經(jīng)費(fèi)支出信息反饋給項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及相關(guān)管理部門(mén)，使各方充分掌握科研經(jīng)費(fèi)使用情況，增強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算的約束力，保證科研經(jīng)費(fèi)的合理使用。同時(shí)，建立經(jīng)費(fèi)預(yù)算信息管理系統(tǒng)，完善預(yù)算預(yù)警機(jī)制，優(yōu)化預(yù)算調(diào)整機(jī)制，對(duì)各項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，及時(shí)調(diào)整預(yù)算偏差，保證預(yù)算執(zhí)行的順利進(jìn)行。

（三）完善科研經(jīng)費(fèi)考核監(jiān)督機(jī)制

首先，完善科研經(jīng)費(fèi)考核制度。建立科研管理部門(mén)、財(cái)務(wù)管理部門(mén)、資產(chǎn)管理部門(mén)、審計(jì)部門(mén)及項(xiàng)