關(guān)于大力推進(jìn)政府與社會資本合作(PPP)模式的探討

程 蕓

(蘭州市城市發(fā)展投資有限公司，甘肅 蘭州 730000)

根據(jù)國家審計(jì)總署報(bào)告，截止2013年底，我國政府性債務(wù)余額達(dá)到17.8萬億元，面對這一驚人數(shù)據(jù)，我們不難發(fā)現(xiàn)我國各類融資平臺存在著巨大的隱形債務(wù)隱患。2014年始，中央政府為減少存量債務(wù)，緩解新增債務(wù)激增及地方政府債務(wù)壓力，國務(wù)院于2014年9月21日出臺了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)［2014］43號)，以新思路－“堵暗道、修明渠”來嚴(yán)控平臺公司繼續(xù)融資，并同時(shí)鼓勵(lì)發(fā)展地方政府債券及PPP。之后伴隨著《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》(國發(fā)［2014］45號)、《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會投資的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2014〕60號)及財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財(cái)金［2014］76號)等一系列政策的相繼出臺，PPP模式被提及到一個(gè)前所未有的高度。因此，在我國大力推廣使用政府和社會資本合作模式，鼓勵(lì)社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營運(yùn)營勢在必行。

一、PPP的概念內(nèi)涵

1、什么是PPP

政府和社會資本合作模式(Public－Private Partnership，PPP)是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。PPP是基礎(chǔ)設(shè)施投資及運(yùn)營的一種方式，是一種制度創(chuàng)新，方式多樣，通常模式是有社會資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)，政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。

2、PPP的交易架構(gòu)及運(yùn)作模式

(1)PPP的交易架構(gòu)

PPP的目前國際、國內(nèi)的交易架構(gòu)主要分為典型模式與非典型模式。典型模式主要有:政府注資+特許經(jīng)營，政府授權(quán)+特許經(jīng)營，政府購買服務(wù)等。非典型模式主要有:政府注資+股權(quán)回購，政府做資源型補(bǔ)償+項(xiàng)目收益分成，政府授權(quán)+永續(xù)經(jīng)營等模式。

(2)PPP的運(yùn)作模式

①經(jīng)營性項(xiàng)目。對于具有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)，并且經(jīng)營收費(fèi)能夠完全覆蓋投資成本的項(xiàng)目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)，采用建設(shè)－運(yùn)營－移交(BOT)、建設(shè)－擁有－運(yùn)營－移交(BOOT)等模式推進(jìn)，積極推動(dòng)自然壟斷行業(yè)逐步實(shí)行特許經(jīng)營。

②準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目。對于經(jīng)營收費(fèi)不足以覆蓋投資成本、需政府補(bǔ)貼部分資金或資源的項(xiàng)目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施，采用建設(shè)－運(yùn)營－移交(BOT)、建設(shè)－擁有－運(yùn)營(BOO)等模式推進(jìn)。要建立投資、補(bǔ)貼與價(jià)格的協(xié)同機(jī)制，為投資者獲得合理回報(bào)積極創(chuàng)造條件。

③非經(jīng)營性項(xiàng)目。對于缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費(fèi)”回收投資成本的項(xiàng)目，可通過政府購買服務(wù)，采用建設(shè)－擁有－運(yùn)營(BOO)、委托運(yùn)營等市場化模式推進(jìn)。合理確定購買內(nèi)容，把有限的資金用在刀刃上，切實(shí)提高資金使用效益。

3、PPP模式的核心理念

(1)全生命周期。政府要全面參與PPP項(xiàng)目全過程，對公共服務(wù)的質(zhì)量和價(jià)格進(jìn)行全過程監(jiān)管，確保實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

(2)物有所值。與傳統(tǒng)模式相比，采用PPP模式能夠增加公共服務(wù)供給、優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配、提高運(yùn)營效率、降低運(yùn)營成本。

(3)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。按照“風(fēng)險(xiǎn)由最適宜的一方來承擔(dān)”的原則在政府與社會資本之間合理分配。

(5)激勵(lì)相容。以有效的激勵(lì)約束機(jī)制為核心，以收益分配和績效考核制度為手段，最大限度調(diào)動(dòng)社會資本參與PPP的積極性。

4、PPP模式的適用領(lǐng)域

PPP模式主要適用于規(guī)模比較大、需求比較穩(wěn)定、長期合同關(guān)系比較清楚的項(xiàng)目，如:燃?xì)狻⒐╇?、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設(shè)施，公路、鐵路、機(jī)場、城市軌道交通等交通設(shè)施等公共服務(wù)項(xiàng)目，新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)項(xiàng)目，應(yīng)優(yōu)先考慮采用PPP模式建設(shè)。

5、PPP項(xiàng)目實(shí)施的主要流程

PPP項(xiàng)目實(shí)施的主要操作流程分:項(xiàng)目識別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目移交等5個(gè)階段。

二、PPP模式在國內(nèi)基建投融資領(lǐng)域的運(yùn)用及發(fā)展

1、發(fā)展歷程

曾在1995年前，尚未出現(xiàn)PPP的完整概念，當(dāng)時(shí)重點(diǎn)是在探討B(tài)OT模式在中國應(yīng)用的可行性;1995年－2013年屬于探索嘗試階段，期間國家計(jì)委以首批試點(diǎn)BOT方式在國內(nèi)嘗試推行PPP模式，如成都自來水六廠等;并引入國際金融組織的專業(yè)經(jīng)驗(yàn)和咨詢力量協(xié)助推進(jìn)試點(diǎn)項(xiàng)目;2009年開始四萬億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，國進(jìn)民退，PPP陷入低谷;2013年開始，亞洲開發(fā)銀行、財(cái)政部啟動(dòng)對PPP的政策研究，逐步進(jìn)入規(guī)范發(fā)展階段，2013年12月，財(cái)政部會議正式提出大力推行PPP，直至2014年相關(guān)部委出臺一系列政策要求大力推廣運(yùn)用PPP。

2、地方平臺公司融資向PPP模式轉(zhuǎn)型的必要性

43號文之前的融資平臺公司主要是通過大量的銀行貸款、中期票據(jù)、信托資金承擔(dān)著大部分城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資任務(wù)，到期只能通過土地市場來償還債務(wù)，還款來源單一，平臺公司缺乏清晰、穩(wěn)定的償債機(jī)制。隨著2014年國家為減少政府債務(wù)壓力，相繼出臺的各項(xiàng)規(guī)定，明確并重新定位“地方政府”和“融資平臺公司”的合作關(guān)系，并結(jié)合中央推行PPP的精神和政策導(dǎo)向，將地方融資平臺原來的政府投融資功能延伸的模糊關(guān)系轉(zhuǎn)換為政府與公益性項(xiàng)目投資人之間的清晰合同關(guān)系。

3、我市以往政府與社會資本合作項(xiàng)目運(yùn)行情況

根據(jù)相關(guān)資料及數(shù)據(jù)顯示，蘭州市在深化投資體制改革，拓寬社會資本渠道，促進(jìn)投資主體多元化，加快政府職能轉(zhuǎn)變中，在基礎(chǔ)設(shè)施、城建、環(huán)保、工業(yè)等方面也積極探索和嘗試性地開展了大量工作，也建設(shè)了一批項(xiàng)目，如七里河安寧污水處理廠(TOT)、雁兒灣污水處理廠(BOT)、鹽場污水處理廠(BOT)、西固生活污水處理廠(BOT)，積累了一定經(jīng)驗(yàn)，但總體上教訓(xùn)多于經(jīng)驗(yàn)，失敗多于成功，主要存在的問題有:

①政府收入支出的倒掛。市場化的確緩解了國內(nèi)污水處理行業(yè)建設(shè)資金的短缺，并帶來了先進(jìn)的管理和技術(shù)，但從近幾年的合作情況來看，政府在資金方面吃了“虧”，導(dǎo)致吃虧的直接因素就是投資方所要求的固定投資回報(bào)率(保底水價(jià)和保底水量)，這種定水量和定水價(jià)的合作方式幾乎將投資者完全排除在經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)之外，使授權(quán)方付出了沉重的代價(jià)，每年政府需向投資者進(jìn)行大量的補(bǔ)貼，如蘭州市區(qū)2013年污水處理收費(fèi)約1.2億元，但污水處理費(fèi)支出1.6億元，政府要向污水運(yùn)營項(xiàng)目公司補(bǔ)貼4000多萬元。

②個(gè)別企業(yè)通過低價(jià)中標(biāo)取得了特許經(jīng)營權(quán)后，為在建設(shè)期獲得巨額收入，存在不顧建設(shè)質(zhì)量和建成后的運(yùn)行狀況，采用價(jià)格低廉的設(shè)備，把設(shè)施的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)全部留給項(xiàng)目本身。并且項(xiàng)目公司還通過一系列的條件同政府討價(jià)還價(jià)，以彌補(bǔ)因中標(biāo)造成的損失。另外企業(yè)中標(biāo)簽訂協(xié)議后，因資金和投標(biāo)的原因，拒絕履行特許經(jīng)營協(xié)議，導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)展滯后。

③存在政府因資金缺乏，服務(wù)費(fèi)撥付不到位的情況，嚴(yán)重影響了項(xiàng)目的運(yùn)行和投資者的利益。

三、關(guān)于對大力推進(jìn)PPP模式的思考

按照目前提倡的PPP模式來看，PPP模式是一個(gè)十分復(fù)雜包含內(nèi)容廣泛，且部分專業(yè)性很強(qiáng)的一種政府行為。一方面作為政府，在項(xiàng)目識別、項(xiàng)目準(zhǔn)備階段需要做大量的，細(xì)致的，全面的乃至一些較專業(yè)的前期計(jì)劃準(zhǔn)備工作后，再進(jìn)行公開的社會資本招標(biāo)采購是一個(gè)PPP項(xiàng)目成功實(shí)施的關(guān)鍵點(diǎn)。但結(jié)合以往的經(jīng)驗(yàn)，蘭州市乃至全國在政府推進(jìn)社會資本采購項(xiàng)目中，在上述階段所做的絕大部分工作都不夠細(xì)，研究不夠到位。如前期財(cái)政承受能力論證、風(fēng)險(xiǎn)分配、運(yùn)作方式、回報(bào)機(jī)制、合同體系、監(jiān)管機(jī)制等內(nèi)容都深入研究的不夠，甚至有些項(xiàng)目更多聽取社會資本方提出的各項(xiàng)意見，因此“雙贏”或“多贏”的目標(biāo)天平失衡，更多是利益向社會資本方傾斜，而責(zé)任向政府傾斜。另一方面，國家從2014年全面提倡和推進(jìn)PPP模式項(xiàng)目的同時(shí)，國家的相關(guān)法律及政策法規(guī)尚未完全完善到位，因此，在雙方權(quán)責(zé)發(fā)生矛盾等問題中，缺乏上位法的支撐，存在“雙方”違約，不認(rèn)真履行職責(zé)，不按照合同辦事，缺乏有效的監(jiān)管等現(xiàn)象發(fā)生，沒有明確的管理機(jī)構(gòu)。在選擇項(xiàng)目時(shí)，具備“使用者付費(fèi)”條件的項(xiàng)目有限，且大部分已采取BOT等市場化運(yùn)作，越往基層，公益性項(xiàng)目比重越大。

四、總結(jié)

因此，PPP模式將來會成為政府投資項(xiàng)目的主要運(yùn)行模式之一，但這是是一個(gè)長期的、科學(xué)的、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)倪\(yùn)營方式，是一個(gè)不斷探索和嘗試的政府行為和過程，不能一蹴而就，要穩(wěn)步推進(jìn)，不僅要堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和科學(xué)發(fā)展觀的科學(xué)理念，還要堅(jiān)持“引進(jìn)來和走出去”的發(fā)展戰(zhàn)略，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，創(chuàng)新模式，在當(dāng)今激烈的社會競爭中更好的發(fā)展，為我國綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力的發(fā)展做出更多的貢獻(xiàn)。

［1］.《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)［2014］43號).

［2］《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》(國發(fā)［2014］45號).

［3］《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會投資的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2014〕60號).

［4］《甘肅省政府關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會投資的實(shí)施意見》(甘政發(fā)〔2015〕23號).