談我國(guó)土地管理中的公眾參與現(xiàn)狀及其改善

王賀

（哈爾濱市國(guó)土資源局，哈爾濱150020）

談我國(guó)土地管理中的公眾參與現(xiàn)狀及其改善

王賀

（哈爾濱市國(guó)土資源局，哈爾濱150020）

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，土地管理對(duì)公眾的影響越來(lái)越大，土地管理中的矛盾越來(lái)越多。這就要求政府管理要更多地吸納公眾的意見(jiàn)，一方面指導(dǎo)公眾如何有效地提出建議，另一方面指導(dǎo)政府建立公眾參與的機(jī)制。本文分析了我國(guó)現(xiàn)行土地管理過(guò)程中公眾參與的現(xiàn)狀，提出了改善公眾參與機(jī)制的途徑和方法，以期緩解我國(guó)土地管理中的矛盾。

土地管理；公眾參與；現(xiàn)狀；改善

一、我國(guó)土地管理中的公眾參與現(xiàn)狀

（一）我國(guó)土地管理中的公眾參與現(xiàn)狀

我國(guó)的土地管理中的公眾參與主要表現(xiàn)在各種土地規(guī)劃編制、修改過(guò)程，土地違法案件查處，地價(jià)評(píng)估，土地權(quán)屬糾紛五個(gè)環(huán)節(jié)征收土地過(guò)程中。2004年5月1日發(fā)布的《國(guó)土資源聽(tīng)證規(guī)定》第十二條對(duì)主管部門組織聽(tīng)證規(guī)定的情形做了具體規(guī)定。第十九條對(duì)主管部門在報(bào)批之前，應(yīng)當(dāng)書(shū)面告知當(dāng)事人有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利做了具體規(guī)定。

（二）我國(guó)土地管理中的公眾參與分析

1.參與成本較高。公眾參與土地管理必然會(huì)多耗費(fèi)時(shí)間，例如征收一塊土地，編制一個(gè)規(guī)劃，時(shí)間越長(zhǎng)，成本也就越高，因?yàn)樵诠妳⑴c過(guò)程中可能要反復(fù)和公眾協(xié)商、反復(fù)更改規(guī)劃等等，導(dǎo)致政府支出嚴(yán)重超標(biāo)，因此政府也就有意無(wú)意地放棄公眾參與。

2.參與不足。在土地管理中民主參與的時(shí)機(jī)不多，而且多集中在某一事件完成以后，參與的方式則是被動(dòng)地接受告知，被動(dòng)地對(duì)已經(jīng)形成的事實(shí)或批準(zhǔn)的文件作出反應(yīng)，尤其缺乏雙向互動(dòng)、面對(duì)面協(xié)商以及理性溝通的機(jī)遇，這樣的參與從根本上就失去了效率和主動(dòng)性。另外公眾的意見(jiàn)是否能夠得到政府機(jī)關(guān)的接納也不確定，其效率可想而知。

3.參與流于形式。我國(guó)的土地管理政策中雖有公眾參與的程序規(guī)定，但始終流于形式，公眾無(wú)法真正影響政府的規(guī)劃、征地、估價(jià)等行為，例如規(guī)劃編制過(guò)程不透明、征收土地的價(jià)格過(guò)低、決策在法定的公眾參與程序后又有變更，等等。就是有公眾對(duì)規(guī)劃修改等提出意見(jiàn)，政府修改之后的規(guī)劃也不會(huì)再經(jīng)過(guò)參與程序，更有甚者，有些地方政府根本不去研究修改。一方面缺乏足以代表公眾意見(jiàn)的廣泛的公眾參與，另一方面地方政府也不想讓公眾過(guò)多地參與到土地管理中來(lái)，因?yàn)檫@樣會(huì)加大成本，抹殺政績(jī)，這是某些政府部門不愿意做的事情?，F(xiàn)階段土地管理中的公眾參與雖是法定形式，但充其量就是滿足法律規(guī)定的儀式化過(guò)程。到最后，失去土地的農(nóng)民，受到規(guī)劃、地價(jià)影響的公眾將會(huì)選擇集體上訪、聚眾鬧事等非法方式來(lái)參與。

4.公眾信息不足。土地管理相關(guān)的各項(xiàng)工作的信息對(duì)公眾的公開(kāi)程度不夠，公眾對(duì)土地管理的相關(guān)業(yè)務(wù)還不是很熟悉。比如征收一塊土地究竟要補(bǔ)償多少?要繳納多少規(guī)費(fèi)?相關(guān)的區(qū)域是不是可以用于建設(shè)等等。這類信息原本應(yīng)向公眾公開(kāi)的，但不知出于何種原因，知道的人還不是很多。公眾因信息不足對(duì)政府持不信任態(tài)度，從而對(duì)政府某些征收土地的行為不予支持，甚至阻撓建設(shè)。有些基層政府為了節(jié)約征收土地的成本，為了政績(jī)，甚至?xí)?duì)公眾提供一些片面的虛假的信息，以達(dá)到低買高賣的目的，如此一來(lái)就成為了一種“假參與”。

5.缺乏對(duì)土地管理審批機(jī)關(guān)行為的監(jiān)督。目前我國(guó)土地管理審批機(jī)關(guān)主要是省級(jí)以上人民政府，即省人民政府和國(guó)務(wù)院。而公眾對(duì)審批過(guò)程及審批結(jié)果除了被動(dòng)地接受，并沒(méi)有實(shí)質(zhì)作用的監(jiān)督方式，因此政府對(duì)公眾參與的態(tài)度也就高高在上，如果沒(méi)有法律規(guī)定，都不需要公眾參與。從編制規(guī)劃來(lái)看，審批機(jī)關(guān)雖是省級(jí)以上人民政府，但具體編制單位則是各級(jí)地方土地管理部門，政府只是在形式上履行審批權(quán)。

二、現(xiàn)行土地管理中公眾參與的改善

（一）改善公眾參與不足

1.修改現(xiàn)行土地管理公眾參與方式。變公眾在事后被動(dòng)地接受政策為主動(dòng)參與土地管理各項(xiàng)工作全過(guò)程，增加公眾直接參與土地管理、與政府進(jìn)行溝通的機(jī)會(huì)。

2.提升公眾土地管理知識(shí)水平和民主參與的素養(yǎng)。加大對(duì)公眾土地管理知識(shí)的宣傳力度，努力提升公眾土地管理知識(shí)水平和民主參與的素養(yǎng)。在公眾文化水平和民主素養(yǎng)暫時(shí)較低之時(shí)，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮土地管理工作人員的能力，讓他們多下基層、多宣傳、更充分地了解民意，協(xié)助公眾間接參與土地管理，表達(dá)公眾真正的需求，以達(dá)到公眾與政府之間的共贏。

（二）改善公眾參與信息不足

1.設(shè)立土地管理公眾參與的網(wǎng)站。充分發(fā)揮利用信息技術(shù)的優(yōu)勢(shì)，可以增設(shè)關(guān)于土地管理公眾參與的網(wǎng)站，利用網(wǎng)絡(luò)公布土地管理相關(guān)信息，政府也應(yīng)不斷增加土地管理的信息量。

2.加強(qiáng)土地管理知識(shí)的宣傳。政府應(yīng)當(dāng)專門開(kāi)辟有關(guān)土地管理知識(shí)的宣傳專欄，增加土地管理信息使用說(shuō)明，使公眾了解土地管理信息并能靈活應(yīng)用。

（三）建立土地管理公眾參與團(tuán)體及平臺(tái)

現(xiàn)行參與土地管理的公眾，其溝通能力顯然不足，且公眾尚未形成團(tuán)體，不能通過(guò)團(tuán)體達(dá)到參與土地管理、運(yùn)用團(tuán)體常用的聯(lián)盟、質(zhì)詢、遲滯等策略來(lái)完成公眾對(duì)土地管理各項(xiàng)工作的建議。在當(dāng)前體制下，還應(yīng)建立一個(gè)平臺(tái)———土地管理公眾協(xié)會(huì)。該協(xié)會(huì)應(yīng)由政府組織，土地管理部門成立工作組，負(fù)責(zé)提供各種信息、咨詢服務(wù)和技術(shù)支持，促進(jìn)與公眾的溝通，協(xié)調(diào)土地管理各項(xiàng)工作。協(xié)會(huì)的成員應(yīng)包括:公眾選出代表(包含各個(gè)產(chǎn)業(yè)的代表、社區(qū)的居民等)、土地管理方面的專家學(xué)者(包含相關(guān)領(lǐng)域)和政府代表。協(xié)會(huì)應(yīng)根據(jù)各地方的真正需求而產(chǎn)生，做到因地制宜。

（四）加強(qiáng)土地管理公眾參與的立法工作

應(yīng)提升公眾參與的法律地位，從而改善居民生活環(huán)境，加快經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，促進(jìn)土地的合理利用。

（五）政府土地管理部門要改善溝通能力和心態(tài)

從理論上講，溝通式理論強(qiáng)調(diào)的是政府對(duì)公眾的溝通，政府要轉(zhuǎn)變職能、端正心態(tài)，以角色互換方式，從公眾的角度出發(fā)積極地對(duì)待公眾的意見(jiàn)，并賦予公眾相應(yīng)的決策權(quán)限。

對(duì)公眾來(lái)說(shuō)，參與土地管理等一系列國(guó)家事務(wù)、影響決策，是公民的權(quán)利，是民主的體現(xiàn)，也是公民社會(huì)成熟的特征。公眾參與土地管理是自下而上的，是直接民主的外在表現(xiàn)。一旦公眾的價(jià)值被社會(huì)重新認(rèn)知，公眾的意愿代表了其價(jià)值取向，則民主必然會(huì)得到落實(shí)。

通過(guò)公眾參與，公眾多元的意見(jiàn)可以在協(xié)商后被采納到?jīng)Q策中，在采納多數(shù)意見(jiàn)的同時(shí)又能了解其他不同意見(jiàn)，并在土地管理實(shí)施過(guò)程中予以照顧，這才是真正落實(shí)了公共利益，做到了社會(huì)公平。

［責(zé)任編輯：方 曉］

F301

A

1005-913X（2015）07-0260-01

2015-04-28

王 賀(1978-)，女，哈爾濱人，工程師，研究方向；土地管理。