我國地方債風(fēng)險及化解對策研究

張光愷

（東北農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，哈爾濱150030）

我國地方債風(fēng)險及化解對策研究

張光愷

（東北農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，哈爾濱150030）

自國家放開地方債政策起，地方債的發(fā)行一方面為地方政府積累資金，另一方面使地方貸款人員有更廣的資金渠道，這使得政府機關(guān)以及自主創(chuàng)業(yè)者等需要貸款人員具有更廣的發(fā)展空間，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展?；獾胤絺L(fēng)險必須全面審查地方債務(wù)情況，并進(jìn)行公開，杜絕隱瞞不報的情況；健全財稅政策，適當(dāng)擴大地方財政權(quán)利范圍；實行地方債券融資新方式，通過控制預(yù)算的方式間接控制地方債務(wù)風(fēng)險；完善查處地方政府的債務(wù)責(zé)任制度；根據(jù)實際情況在地方政府設(shè)立一定的預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金；簡化政府部門職責(zé)，開源節(jié)流；科學(xué)應(yīng)用當(dāng)今世界上先進(jìn)的金融工具來進(jìn)一步擴大其融資渠道。

地方債；現(xiàn)狀；風(fēng)險；對策

金融危機沒有爆發(fā)時，我國地方政府機關(guān)資金總額完全有能力進(jìn)行本地項目的投資，在此之后，中央政府為拉動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實現(xiàn)早日走出金融危機的目的，規(guī)劃投資40000億元進(jìn)行各項目的實施。但此時各地政府機關(guān)資金短缺，為達(dá)成目標(biāo)只能通過借款的形式進(jìn)行項目投資，也就是在時候各地政府開時舉債，至今各地政府債務(wù)金額已超過了二十萬億元。舉債過多一方面拉動當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，但也增加了政府償還的壓力，甚至?xí)率拐a(chǎn)生債務(wù)危機。

一、我國地方政府債務(wù)的風(fēng)險分析

（一）容易爆發(fā)區(qū)域性財政風(fēng)險

許多樂觀人士看來，地方政府作為中央政府的一部分，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮著重要的作用，所以中央政府必然會對地方政府進(jìn)行扶持，中央財政會為存在這種危險的地方政府進(jìn)行還債。但是地方政府負(fù)債行為普遍存在，而且其中存在負(fù)債非常嚴(yán)峻的情況，如果政府機關(guān)不能按期償還債務(wù)，一方面阻礙了借款方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，另一方面會嚴(yán)重影響政府機關(guān)的信用。目前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，地方財政增長速度不足以還債，如果地方政府能力不足以承擔(dān)累計債務(wù)，極易引發(fā)區(qū)域性財政風(fēng)險。

（二）引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險

地方政府的貸款對象一般是銀行等金融機構(gòu)，這些機構(gòu)資金的來源一般是人們的存款、基金等，一旦政府無力償還債務(wù)，就必然會引發(fā)銀行的風(fēng)險。政府無力償還銀行等機構(gòu)的貸款時，要么違約要么兌付，而這都會造成這些機構(gòu)不良資產(chǎn)的產(chǎn)生，最終會引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險。政府應(yīng)對無力償還債務(wù)的方式還有一種，就是通過其他金融機構(gòu)的借款償還到期的款項，這也會引發(fā)金融危機?？傊?，政務(wù)無力償還過多債務(wù)不僅增加了政府的還債壓力，還可能引發(fā)區(qū)域性甚至是系統(tǒng)性的金融危機。

（三）誘發(fā)經(jīng)濟(jì)和社會政治風(fēng)險

地方無力償還債務(wù)的現(xiàn)狀不僅影響到我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，還對我國政治及社會產(chǎn)生了不利的影響。假若對金融制度進(jìn)行嚴(yán)格控制，許多地方債務(wù)就無法通過“借新還舊”的方式應(yīng)對到期債務(wù)。在一定意義上講，這樣的地方政府就面臨著破產(chǎn)的危險。地方債務(wù)過多，一方面地方政府通過宏觀調(diào)控，抬高土地和樓盤的價格，另一方面也給借款方帶來了風(fēng)險。借款人借給政務(wù)資金無非就是考慮到政府機關(guān)的信用，但如果政府機關(guān)把信用問題看得很輕，只顧借款而不考慮還款，這極度破壞了政府機構(gòu)的信譽問題?，F(xiàn)在政府機構(gòu)債務(wù)的償還行為形成了一鏈條，形成了企事業(yè)單位向政府、下級機構(gòu)向上級機構(gòu)、上屆向下屆、地方向政府的惡性傳遞。假若地方政府無力償還債務(wù)而引發(fā)地方債風(fēng)險，無論是變賣還是中央政府買單，最終的承擔(dān)者還是全國人民。所以說，地方因債務(wù)過多而無力償還極有可能引發(fā)區(qū)域甚至是系統(tǒng)行風(fēng)險，進(jìn)而降低地方政府的信譽，同時阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展，引發(fā)社會動亂及政治安全問題。

二、控制地方政府債務(wù)風(fēng)險的政策措施

（一）全面審查地方債務(wù)情況，并進(jìn)行公開，杜絕隱瞞不報的情況

目前，地方政府債務(wù)存在隱瞞實情的狀況，這在一定程度上降低了市場的信任度。要實現(xiàn)對地方債務(wù)風(fēng)險的控制，必須要全面審查地方政府債務(wù)情況做到心中有數(shù)。該工作的實施需要中央政府機構(gòu)采取一系列的措施組織人員進(jìn)行地方債務(wù)的全面清查，此外，在了解政府債務(wù)機構(gòu)的基礎(chǔ)上評估其潛在風(fēng)險。為保證清查工作的透明化，需要時刻對清查工作進(jìn)行公開，不僅如此，此后債務(wù)的變動也必須公開于眾，并接受公眾的批評與監(jiān)督。此外，在此基礎(chǔ)上對政府外債進(jìn)行清理，清理工作主要包括：控制融資金額、完善融資制度、加強融資管理、提升信貸信譽、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)胤秸`約，并實現(xiàn)債務(wù)責(zé)任的公開化。

（二）健全財稅政策，適當(dāng)擴大地方財政權(quán)利范圍

當(dāng)前，國內(nèi)主要依靠轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)對地方財政的援助，轉(zhuǎn)移支付方式可分為一般轉(zhuǎn)移和專項轉(zhuǎn)移，但是目前這兩種方式出現(xiàn)明顯的失衡，專項轉(zhuǎn)移使用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過一般轉(zhuǎn)移使用率，中央財政的調(diào)控作用沒有發(fā)揮出來。世界其他國家為規(guī)范各地政府的職權(quán)，運用了法律規(guī)定的方式進(jìn)行責(zé)任的明確與事權(quán)、財權(quán)之間的劃分，實現(xiàn)了責(zé)任的具體化以及融資的合法性。該方式的實施在對地方政府債務(wù)問題的處理上具有正面影響。所以，筆者看來我國有必要借鑒這種方式實現(xiàn)對地方政府債務(wù)問題的處理，減弱中央財政的轉(zhuǎn)移支付力度，明確中央與地方職權(quán)，健全財稅政策，適當(dāng)擴大地方財政權(quán)利范圍。

（三）實行地方債券融資新方式，通過控制預(yù)算的方式間接控制地方債務(wù)風(fēng)險

實行發(fā)行債券的方式進(jìn)行融資，在一定意義上可以實現(xiàn)地方政府債務(wù)的公開化，能有效地控制地方債務(wù)風(fēng)險。在諸如美國、德國等一些發(fā)達(dá)的國家，地方財政支出有時會依靠政府發(fā)行債券或者合法集資的方式進(jìn)行，而且該種方式能夠有效的促進(jìn)當(dāng)?shù)氐呢斦杖?，并在其中占有很重的分量。此外，韓國對政府證券的發(fā)行盡管持相反的態(tài)度，但是對于那些政府有能力償還但是初期資金不夠的項目而言，他們還是會允許地方政府進(jìn)行借款的。此外，當(dāng)今世界上大部分發(fā)展剛剛起步的國家充分認(rèn)識到發(fā)行債券進(jìn)行融資的重要性，并將其作為本地政策的重點項目實施。債券發(fā)行政策的實施，一定程度上提升了地方財務(wù)的公開程度，就此政府應(yīng)該把發(fā)行的債券列入政府預(yù)算中，并接受廣大人民的監(jiān)督。此外，政府發(fā)行債券的制度、方式、總金額等應(yīng)公開于社會，接受社會的監(jiān)督，杜絕政府濫用職權(quán)。

（四）完善查處地方政府的債務(wù)責(zé)任制度

國家為了防止地方政府肆意舉債而導(dǎo)致的債務(wù)風(fēng)險的發(fā)生，所以一直嚴(yán)格禁止地方政府對債務(wù)融資進(jìn)行發(fā)行，這也是各種因素中最關(guān)鍵因素。市場規(guī)律要求地方政府應(yīng)該進(jìn)行債券的發(fā)布，但是考慮到上面的原因，行政首長舉債備案登記制度可以有效地防范肆意發(fā)行債券的現(xiàn)象的發(fā)生，地方政府在債務(wù)方面一旦出現(xiàn)問題時，其負(fù)責(zé)的主要領(lǐng)導(dǎo)一定要對其進(jìn)行負(fù)責(zé)。還要增大針對地方領(lǐng)導(dǎo)工作的變更的審查力度，清算其在職期間有無債務(wù)問題，一旦發(fā)現(xiàn)問題必須追究其相應(yīng)責(zé)任。

（五）根據(jù)實際情況在地方政府設(shè)立一定的預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金

地方預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金應(yīng)屬于地方政府財政救助體制中不可或缺的重要組成部分，其應(yīng)該為中央政府負(fù)責(zé)設(shè)立。該基金的真正目的正是考慮到當(dāng)?shù)胤秸斦l(fā)生不可自救的危機時，該基金可以進(jìn)行救助，保證地方政府的穩(wěn)定。

（六）簡化政府部門職責(zé)，開源節(jié)流

在上世紀(jì)末，國內(nèi)的國有企業(yè)正遭遇前所未有的發(fā)展瓶頸問題，企業(yè)為了減輕自身的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，進(jìn)行大量裁員。當(dāng)現(xiàn)在去回顧當(dāng)時的舉措，說明裁員是不可避免而且是正確的決策，既使得國有企業(yè)的市場競爭力大大提升，又帶動了國內(nèi)的民營企業(yè)的快速成長，對國內(nèi)在此后數(shù)十年的社會經(jīng)濟(jì)的巨大變化起到了不可估量的推動作用。反觀現(xiàn)在，與當(dāng)時有太多的相似之處，如今正是地方債務(wù)制度改革的緊急關(guān)頭，一方面應(yīng)該效仿國企進(jìn)行精簡政府部門職責(zé)、適當(dāng)裁員；另一方面則進(jìn)一步開放市場，把市場的自由競爭機制引進(jìn)來，并且政府應(yīng)該放開手腳，減少對經(jīng)濟(jì)過多的干預(yù)。只有這樣我國才能不會重蹈歐洲等國面臨的嚴(yán)重債務(wù)危機的覆轍。

（七）科學(xué)應(yīng)用先進(jìn)的金融工具來進(jìn)一步擴大融資渠道

第一，我國可以把如TOT、BOT等其他融資項目進(jìn)一步擴大到更大的范圍進(jìn)行科學(xué)應(yīng)用。項目融資有很大的優(yōu)勢，它既不會造成政府外債和償債風(fēng)險，增強政府信譽，也可以減輕政府財政預(yù)算對項目減少的依賴程度，保證一些基建項目不會因資金不足而被終止。

第二，選取ABS融資方式來進(jìn)一步增大資產(chǎn)證券化在項目融資中的范圍。

所謂的資產(chǎn)證券化就是指可以把項目自身所具有的價值當(dāng)作其融資的資本，把其預(yù)估的經(jīng)濟(jì)效益當(dāng)作保障，并且采取在市場發(fā)布債券的方式進(jìn)行合法融資。特別是對于部分具有潛力的基礎(chǔ)設(shè)施項目來說，不僅大大精簡、風(fēng)險較為分散，而且能夠達(dá)到低成本高融資的效果。

第三，進(jìn)一步改革開放，積極發(fā)揮市場這只手的作用，降低民營資本進(jìn)入的門檻，形成自由良性的市場自由競爭機制，緩解地方政府融資項目兌現(xiàn)負(fù)擔(dān)的舉措主要有資產(chǎn)注入以及對上市公司進(jìn)行資產(chǎn)重組等有效舉措。不僅能夠連續(xù)發(fā)展，降低項目面臨的風(fēng)險，將項目做得更好，而且減輕了地方政府的資金流動的負(fù)擔(dān)。

[1] 羅 雁.我國地方債風(fēng)險控制研究[J].江西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2011(9).

[2]金大衛(wèi).我國地方政府發(fā)債:制度根源、風(fēng)險控制、法律規(guī)范[J].財政研究，2010(1).

[3]財政部財政科學(xué)研究所.我國地方政府債務(wù)風(fēng)險和對策[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2010(14).

［責(zé)任編輯：方 曉］

F812.5

A

1005-913X（2015）07-0117-02

2015-05-01

張光愷(1996-)，男，山東德州人，本科學(xué)生，研究方向：金融學(xué)。