淺議我國(guó)政府采購(gòu)預(yù)算管理

○徐瑩

（沈陽(yáng)藥科大學(xué) 遼寧 沈陽(yáng) 110016）

淺議我國(guó)政府采購(gòu)預(yù)算管理

○徐瑩

（沈陽(yáng)藥科大學(xué) 遼寧 沈陽(yáng) 110016）

作為總體部門(mén)預(yù)算的一部分，政府采購(gòu)預(yù)算指的是政府行政部門(mén)依據(jù)當(dāng)年任務(wù)編制及業(yè)務(wù)發(fā)展需求，經(jīng)統(tǒng)一采購(gòu)程序?qū)徟ㄟ^(guò)后的年度采購(gòu)計(jì)劃，集中反映了行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)范圍及資金收支規(guī)模。本文首先探討了完善我國(guó)政府采購(gòu)預(yù)算管理的必要性，其次剖析了當(dāng)前政府采購(gòu)預(yù)算管理存在的主要問(wèn)題，最后在此基礎(chǔ)上提出了有關(guān)的對(duì)策和建議。

政府采購(gòu) 預(yù)算管理 制度建設(shè)

一、背景介紹

從國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在政府消費(fèi)結(jié)構(gòu)和資金供應(yīng)規(guī)模難以調(diào)整的前提下，只有合理分配資金預(yù)算，才能切實(shí)提升政府采購(gòu)工作效率，從過(guò)程上持續(xù)完善采購(gòu)預(yù)算的分配流程，才能順利推進(jìn)政府采購(gòu)管理工作的開(kāi)展。

從近年來(lái)《政府采購(gòu)工作要點(diǎn)》文件中可以看出，政府工作重心落在扎實(shí)開(kāi)展政府采購(gòu)宣傳和隊(duì)伍建設(shè)、健全政府采購(gòu)法規(guī)體系完善管理制度、加強(qiáng)科學(xué)的預(yù)算計(jì)劃管理等工作上，反復(fù)強(qiáng)調(diào)預(yù)算的重要性。我國(guó)政府采購(gòu)經(jīng)歷十幾年的發(fā)展雖已初見(jiàn)成效，但仍存在諸多亟待改進(jìn)的薄弱環(huán)節(jié)。當(dāng)前政府采購(gòu)預(yù)算管理機(jī)制存在諸多缺陷、政府采購(gòu)管理尚有待健全等一系列因素，導(dǎo)致近年來(lái)我國(guó)政府采購(gòu)環(huán)節(jié)存在的貪污腐敗現(xiàn)象頻頻發(fā)生，媒體也相繼曝光了諸多案例。因此，探討如何完善政府采購(gòu)預(yù)算管理機(jī)制有著十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、政府采購(gòu)預(yù)算的內(nèi)涵

政府預(yù)算是指依據(jù)政府財(cái)政的年度收入支出規(guī)模結(jié)構(gòu)來(lái)計(jì)算和預(yù)測(cè)下一年度的收支情況，一般包含預(yù)算支出和預(yù)算收入兩部分。作為政府預(yù)算的重要組成部分，政府采購(gòu)預(yù)算指的是政府采購(gòu)部門(mén)依據(jù)政府年度財(cái)政收支，以行政任務(wù)和事業(yè)發(fā)展計(jì)劃為基準(zhǔn)，遵循了一定的法律規(guī)章而編制的年度采購(gòu)計(jì)劃。我國(guó)當(dāng)前政府采購(gòu)預(yù)算是規(guī)范財(cái)政分配活動(dòng)的重要杠桿，也是調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的必要工具，與政府財(cái)政相互影響、相互制約。政府采購(gòu)預(yù)算反映了各級(jí)政府財(cái)政的實(shí)際執(zhí)行與支出計(jì)劃情況，是對(duì)財(cái)政預(yù)算的進(jìn)一步補(bǔ)充，反映了事業(yè)單位政府采購(gòu)項(xiàng)目的年度資金規(guī)劃、業(yè)務(wù)范圍及發(fā)展方向，是政府采購(gòu)工作的前提，在很大程度上折射了市場(chǎng)需求，有利于優(yōu)化配置資源。

三、完善我國(guó)政府采購(gòu)預(yù)算管理的必要性

首先，科學(xué)引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)政府經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控職能的發(fā)揮并保持財(cái)政收支平衡。制定和公開(kāi)政府采購(gòu)預(yù)算是對(duì)市場(chǎng)釋放的一種信號(hào)，有利于促進(jìn)就業(yè)，引導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。作為一種強(qiáng)大的購(gòu)買(mǎi)力，政府采購(gòu)能夠干預(yù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)，規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為，如經(jīng)濟(jì)過(guò)熱階段減少采購(gòu)力度，可抑制經(jīng)濟(jì)過(guò)快發(fā)展，引導(dǎo)市場(chǎng)良性發(fā)展；科學(xué)編制各級(jí)政府采購(gòu)預(yù)算，高效利用財(cái)政資金，有利于平衡國(guó)家財(cái)政收支。

其次，促進(jìn)反腐倡廉工作的順利開(kāi)展，強(qiáng)化政府監(jiān)管。近年來(lái)政府巧立名目進(jìn)行非理性采購(gòu)的現(xiàn)象頻現(xiàn)，嚴(yán)重影響執(zhí)政人員在人民群眾心中的形象，給社會(huì)樹(shù)立了不良形象，政府采購(gòu)工作要點(diǎn)日益重視反腐倡廉。加強(qiáng)政府采購(gòu)監(jiān)管，科學(xué)建立采購(gòu)預(yù)算制度，加強(qiáng)執(zhí)行力度，有利于遏制無(wú)預(yù)算采購(gòu)、高價(jià)采購(gòu)、盲目采購(gòu)等非理性現(xiàn)象。

再者，促進(jìn)財(cái)政預(yù)算的合理編制?？茖W(xué)合理的政府采購(gòu)預(yù)算需要綜合權(quán)衡公眾、投標(biāo)企業(yè)、政府自身等各方利益，這有助于引導(dǎo)各部門(mén)作出正確的采購(gòu)決策。我國(guó)財(cái)政預(yù)算編制體系較為落后，與現(xiàn)代財(cái)政資金收支存在一定程度的脫節(jié)，作為政府預(yù)算中相對(duì)透明的部分，政府采購(gòu)預(yù)算可作為預(yù)算改革的切入點(diǎn)，逐步滲透至其他政府預(yù)算機(jī)制，完善政府采購(gòu)預(yù)算管理制度有利于合理推進(jìn)財(cái)政預(yù)算的編制。

最后，有助于采購(gòu)成本控制并維護(hù)良好的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。政府采購(gòu)預(yù)算是政府通過(guò)自身行為引導(dǎo)市場(chǎng)的方式，公開(kāi)公平的采購(gòu)機(jī)制有利于引導(dǎo)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，調(diào)整市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。同時(shí)，有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)反過(guò)來(lái)又能促進(jìn)政府采購(gòu)成本的降低，提升財(cái)政資金使用效率。

四、當(dāng)前我國(guó)政府采購(gòu)預(yù)算管理存在的主要問(wèn)題

受長(zhǎng)期以來(lái)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的不利影響，我國(guó)政府采購(gòu)預(yù)算運(yùn)用的編制方法往往傾向于簡(jiǎn)單粗放，預(yù)算與實(shí)際采購(gòu)出入較大。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展后，預(yù)算編制方法得到逐步完善，但采購(gòu)預(yù)算的不完善仍然在一定程度上影響著我國(guó)預(yù)算的實(shí)際執(zhí)行，政府采購(gòu)預(yù)算改革駐足不前。相較國(guó)外政府情況，我國(guó)編制采購(gòu)預(yù)算的時(shí)間過(guò)短，無(wú)法將采購(gòu)預(yù)算予以細(xì)化，盡管期間也需要領(lǐng)導(dǎo)層上報(bào)審批再予以下?lián)?，但流程趨于形式化，?duì)預(yù)算編制提出的合理質(zhì)疑則是少之又少，使得我國(guó)政府采購(gòu)預(yù)算編制過(guò)于簡(jiǎn)單。同時(shí)，我國(guó)政府采購(gòu)預(yù)算編制的計(jì)劃性也有待加強(qiáng)，缺乏預(yù)算計(jì)劃，易引發(fā)盲目預(yù)算問(wèn)題，造成非理性預(yù)算現(xiàn)象。

一是采購(gòu)隨意性較大，使得采購(gòu)預(yù)算的嚴(yán)肅性有所削弱，實(shí)務(wù)中采購(gòu)人員隨意增減預(yù)算或挪用預(yù)算，有的部門(mén)在初期收到采購(gòu)資金后就立即申請(qǐng)?jiān)黾宇A(yù)算，且一般可以得到審批，這就使得各部門(mén)從思想上不夠重視預(yù)算的編制，部門(mén)人員預(yù)算意識(shí)薄弱。

二是編制方法公開(kāi)、公平及規(guī)范性有待加強(qiáng)。目前基數(shù)法是主要的預(yù)算編制方法，該方法使本年度預(yù)算取決于上一年度的預(yù)算基數(shù)加一定的增長(zhǎng)幅度，而不是依據(jù)本年實(shí)際的發(fā)展需求，基數(shù)大的部門(mén)，獲取的采購(gòu)資金將日益增加甚至超出部門(mén)需要，而基數(shù)小的部門(mén)則長(zhǎng)期處于財(cái)政緊縮狀態(tài)，難以保障部門(mén)發(fā)展計(jì)劃的開(kāi)展。長(zhǎng)期使用基數(shù)法必將持續(xù)加劇財(cái)政收入壓力，一些長(zhǎng)期無(wú)法獲得審批的專(zhuān)項(xiàng)可能挪用預(yù)算，從而造成預(yù)算管理混亂的狀況。

三是預(yù)算編制精準(zhǔn)度不高，預(yù)算調(diào)整不及時(shí)?；鶖?shù)法一般不對(duì)已存在預(yù)算條目進(jìn)行調(diào)整，而未全面考慮專(zhuān)項(xiàng)成立情況及人員調(diào)動(dòng)實(shí)際；同時(shí)預(yù)算制定時(shí)間較晚，往往制定完成已過(guò)了預(yù)算參考的時(shí)機(jī)，采購(gòu)過(guò)程過(guò)于隨意，缺乏相應(yīng)的內(nèi)部控制機(jī)制，嚴(yán)重依賴(lài)于采購(gòu)人員的綜合素養(yǎng)及道德水準(zhǔn)。

此外，政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行缺乏監(jiān)督控制，年底突擊花錢(qián)現(xiàn)象普遍；采購(gòu)成本控制體系存在諸多漏洞，導(dǎo)致采購(gòu)價(jià)格虛高，招標(biāo)機(jī)制缺乏競(jìng)爭(zhēng)性；采購(gòu)預(yù)算公眾監(jiān)督不足，預(yù)算制定各環(huán)節(jié)的監(jiān)督體系也存在諸多問(wèn)題，使得暗箱操作事件頻繁發(fā)生，政府采購(gòu)機(jī)制存在一定程度的失效。

五、持續(xù)健全我國(guó)政府采購(gòu)預(yù)算制度的對(duì)策

1、引入編制循環(huán)系統(tǒng)，完善政府采購(gòu)預(yù)算編制流程

政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)更加規(guī)范、科學(xué)和透明，可參考美國(guó)政府采購(gòu)預(yù)算編制流程編制采購(gòu)預(yù)算決策，形成一個(gè)從決策、建立預(yù)算、評(píng)估決策、聽(tīng)證會(huì)、采購(gòu)執(zhí)行、采購(gòu)審計(jì)到采購(gòu)決算這樣一個(gè)循環(huán)系統(tǒng)。其中決策環(huán)節(jié)應(yīng)本著效益最大化原則，以實(shí)際需要為起點(diǎn)，詳細(xì)列出采購(gòu)明細(xì)，以盡量發(fā)揮其引導(dǎo)作用；結(jié)合市場(chǎng)調(diào)查和零基預(yù)算思路，從質(zhì)和量?jī)蓚€(gè)維度，合理確定采購(gòu)價(jià)格范圍，形成采購(gòu)預(yù)算；而后由專(zhuān)業(yè)人員嚴(yán)格審查采購(gòu)預(yù)算的科學(xué)合理性，確保預(yù)算反映各部門(mén)實(shí)際需求；進(jìn)入聽(tīng)證會(huì)環(huán)節(jié)主要是提升政府預(yù)算透明度，確保政府決策符合公眾利益；預(yù)算通過(guò)后進(jìn)入執(zhí)行階段，執(zhí)行結(jié)果將直接反映預(yù)算的實(shí)用性；抽查或全面審計(jì)預(yù)算執(zhí)行情況，重點(diǎn)關(guān)注賬實(shí)相符，及時(shí)處理違規(guī)行為；根據(jù)審計(jì)結(jié)果做出年末財(cái)政決算，對(duì)預(yù)算情況進(jìn)行分析比較，審查超支或未完成預(yù)算的原因，為下一年度的采購(gòu)預(yù)算編制積累經(jīng)驗(yàn)。

2、參考使用零基預(yù)算思想，完善政府采購(gòu)預(yù)算編制方法

滾動(dòng)預(yù)算是當(dāng)前我國(guó)政府編制采購(gòu)預(yù)算時(shí)所普遍應(yīng)用的方法，它始終依賴(lài)上一年度預(yù)算數(shù)據(jù)，脫離政府需求，易與市場(chǎng)脫軌。采購(gòu)預(yù)算應(yīng)隨市場(chǎng)的變化而進(jìn)行調(diào)整，運(yùn)用零基預(yù)算方法編制的政府采購(gòu)預(yù)算，有利于適應(yīng)市場(chǎng)及政府的現(xiàn)實(shí)要求，促進(jìn)成本約束，并有助于加強(qiáng)采購(gòu)監(jiān)管。零基預(yù)算是以當(dāng)年度市場(chǎng)發(fā)展情況及政府實(shí)際需求為依據(jù)而編制的預(yù)算計(jì)劃，它不受上一年度數(shù)據(jù)的影響，有利于發(fā)揮預(yù)算編制人員的主動(dòng)性，減輕了各事業(yè)單位政府執(zhí)行預(yù)算的壓力，減少年底突擊花錢(qián)理財(cái)，可按單個(gè)項(xiàng)目的執(zhí)行情況對(duì)財(cái)政支出予以監(jiān)督，能夠靈活調(diào)整項(xiàng)目資金配置，提升財(cái)政資金使用效益。以零基預(yù)算思想編制采購(gòu)預(yù)算計(jì)劃，要求本年度預(yù)算編制從零出發(fā)，在保留基本項(xiàng)目的基礎(chǔ)上逐項(xiàng)調(diào)整其他項(xiàng)目，使專(zhuān)項(xiàng)基金更能準(zhǔn)確地發(fā)揮其用途，有利于促進(jìn)政府財(cái)政資金結(jié)構(gòu)及運(yùn)用的進(jìn)一步優(yōu)化。

3、借鑒成本會(huì)計(jì)準(zhǔn)則來(lái)編制政府采購(gòu)預(yù)算

制定政府采購(gòu)預(yù)算過(guò)程中可考慮引入成本會(huì)計(jì)準(zhǔn)則思想，綜合權(quán)衡供應(yīng)商成本核算內(nèi)容，使采購(gòu)內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)價(jià)格與實(shí)際成本更加透明，從而引導(dǎo)采購(gòu)價(jià)格的制定，降低采購(gòu)成本，提升財(cái)政資金使用效益。具體來(lái)說(shuō)：一是應(yīng)盡快出臺(tái)相應(yīng)的法律規(guī)章，推出適合我國(guó)國(guó)情的成本會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，完善政府采購(gòu)機(jī)制，規(guī)避市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和產(chǎn)品價(jià)格的制定，避免投標(biāo)企業(yè)的投機(jī)行為，同時(shí)這也使得政府制定的采購(gòu)預(yù)算計(jì)劃更具透明度，有助于加強(qiáng)采購(gòu)監(jiān)管力度，提升政府采購(gòu)效益；二是在政府采購(gòu)時(shí)投標(biāo)產(chǎn)品成本核算過(guò)程中引入統(tǒng)一的成本會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，有利于規(guī)范供應(yīng)商的合理成本，減少投標(biāo)價(jià)格中的不確定因素；三是在制定政府采購(gòu)預(yù)算前應(yīng)全面獲悉供應(yīng)商的成本指標(biāo)，以確立采購(gòu)基準(zhǔn)價(jià)格及價(jià)格波動(dòng)區(qū)間，保證采購(gòu)價(jià)格的合理性。

4、持續(xù)健全政府采購(gòu)預(yù)算編制內(nèi)部控制制度建設(shè)

企業(yè)內(nèi)部控制有利于保證資產(chǎn)的完整性，協(xié)助企業(yè)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)并促進(jìn)管理效益的提升，政府采購(gòu)部門(mén)可借鑒其控制制度，通過(guò)完善采購(gòu)內(nèi)部控制體系以推動(dòng)政府采購(gòu)事業(yè)的順利進(jìn)行。鑒于各級(jí)行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)及各類(lèi)事業(yè)單位是制定和執(zhí)行采購(gòu)預(yù)算的主體，他們理應(yīng)肩負(fù)起健全政府采購(gòu)預(yù)算內(nèi)部控制的職責(zé)，從控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、監(jiān)控等五個(gè)內(nèi)控要素入手，建立健全適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的采購(gòu)預(yù)算內(nèi)部控制體系。

一般而言，健全的政府采購(gòu)預(yù)算內(nèi)部控制體系應(yīng)包含采購(gòu)預(yù)算授權(quán)審批控制、不相容職務(wù)相分離控制、人員綜合素質(zhì)控制、服務(wù)及資產(chǎn)安全控制、內(nèi)部監(jiān)督控制、流程與制度控制等措施。其中完善委托控制體系要求明確規(guī)定委托公司在采購(gòu)中的權(quán)責(zé)利，嚴(yán)禁委托單位徇私舞弊；崗位分離原則要求產(chǎn)品審查、談判、財(cái)務(wù)、質(zhì)檢等不同崗位應(yīng)做到專(zhuān)崗專(zhuān)人；與供應(yīng)商建立長(zhǎng)效溝通機(jī)制，以應(yīng)對(duì)產(chǎn)品售后服務(wù)問(wèn)題；加強(qiáng)采購(gòu)人員綜合素質(zhì)的培育，使之符合崗位要求；對(duì)采購(gòu)的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督核查，按照采購(gòu)法規(guī)有關(guān)規(guī)定公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)全流程，切實(shí)做到政府采購(gòu)的公平、公開(kāi)及公正。

[1]王斯彰、孫才華、寧純：國(guó)外政府采購(gòu)制度及其對(duì)我國(guó)的啟示[J].法學(xué)論叢，2012（6）.

（責(zé)任編輯：柯秋萍）