土地節(jié)約集約利用的實踐探索與思考

○黃潔 岳永兵 郭冬艷

（中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院 北京 101149）

土地節(jié)約集約利用的實踐探索與思考

○黃潔 岳永兵 郭冬艷

（中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院 北京 101149）

節(jié)約集約用地越來越受到國家和地方的重視，不少地方積極探索節(jié)約集約用地制度創(chuàng)新，積累了一些成熟有效的經(jīng)驗。本文從規(guī)模引導(dǎo)、布局優(yōu)化、標(biāo)準(zhǔn)控制、市場配置、盤活利用、監(jiān)督考評等幾個方面分析了地方節(jié)約集約用地的實踐探索，并對其中存在的問題進(jìn)行了思考，最后提出了推進(jìn)節(jié)約集約用地制度創(chuàng)新的建議。

土地 節(jié)約集約 實踐

一、地方節(jié)約集約用地實踐探索

近年來，不少地方積極探索創(chuàng)新國土資源節(jié)約集約用地的新機(jī)制和新模式，積累了一些成熟有效的經(jīng)驗，為推進(jìn)節(jié)約集約用地工作提供了良好的實踐基礎(chǔ)。

1、規(guī)模引導(dǎo)

（1）強化城鄉(xiāng)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的銜接?？茖W(xué)編制土地利用總體規(guī)劃，合理安排各類用地，充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的龍頭作用。如上海、湖北等地都發(fā)文明確指出要加強城鄉(xiāng)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的銜接。

（2）實施有保有控的產(chǎn)業(yè)用地政策，新增建設(shè)用地指標(biāo)優(yōu)先保障重點建設(shè)項目。如濟(jì)南引入競爭機(jī)制安排新增建設(shè)用地指標(biāo)，擇優(yōu)選取大項目、好項目，優(yōu)先安排土地指標(biāo)。湖北按照“好而優(yōu)又快則先”的原則，保障節(jié)地、環(huán)保、高效、高科技項目用地。

（3）積極推進(jìn)用地計劃差別化、精細(xì)化管理?？赏ㄟ^計劃調(diào)節(jié)進(jìn)一步優(yōu)化土地利用與供應(yīng)結(jié)構(gòu)。

2、布局優(yōu)化

（1）優(yōu)化土地利用空間。各地應(yīng)以轉(zhuǎn)變土地利用方式為主線，優(yōu)化土地利用空間，促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)的優(yōu)化布局，避免無序開發(fā)造成土地浪費，確保土地合理開發(fā)、高效利用。如江蘇省大力實施建設(shè)用地項目向兩個省級開發(fā)區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中、村莊向中心村集中的“三集中”模式。

（2）鼓勵土地立體開發(fā)利用。如浙江、湖北兩省都從土地出讓金方面給予優(yōu)惠，鼓勵綜合利用地下空間。重慶市采取市政設(shè)施上方加蓋建筑、拓展地下商業(yè)設(shè)施、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化廠房等多種方式實現(xiàn)土地利用集約化。

3、標(biāo)準(zhǔn)控制

（1）嚴(yán)格建設(shè)項目準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。在國家發(fā)布的禁止性、限制性項目用地目錄的基礎(chǔ)上，制訂適合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀的禁止性、限制性項目用地目錄，實行有保有壓的供地政策，同時提高工業(yè)項目用地標(biāo)準(zhǔn)，從投資強度、畝均稅收、容積率、建筑系數(shù)等方面作出詳細(xì)規(guī)定。如江蘇、浙江編制發(fā)布了本省限制用地項目目錄和禁止用地項目目錄；江蘇、湖北明確了工業(yè)項目準(zhǔn)入門檻。

（2）擴(kuò)展完善建設(shè)用地使用標(biāo)準(zhǔn)。地方圍繞研究和制定建設(shè)用地控制標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了積極的探索，在國家頒布的標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地土地資源條件、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等，制定了適合當(dāng)?shù)氐耐恋厥褂脴?biāo)準(zhǔn)。如江蘇、廣州、合肥、福建等地已出臺了地方性建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)。建設(shè)用地控制標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建模式，地方主要采用的是控制性指標(biāo)模式和控制與定額相結(jié)合的指標(biāo)模式。采用控制性指標(biāo)模式以浙江、福建、上海、湖北等地為代表，采用控制與定額相結(jié)合的指標(biāo)模式以江蘇、合肥、長沙、太原為代表。用地標(biāo)準(zhǔn)對前沿性、熱門性行業(yè)用地有所涉及，如《太原市建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》特別新增了新興產(chǎn)業(yè)用地和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)用地，《廣州市產(chǎn)業(yè)用地指南（2013年版）》增列現(xiàn)代服務(wù)業(yè)用地指南。

4、市場配置

（1）推進(jìn)經(jīng)營性、工業(yè)性用地以“招拍掛”方式公開出讓，嚴(yán)格劃撥用地供應(yīng)。逐步縮小劃撥用地范圍，探索工業(yè)用地分階段出讓、先租后讓、縮短出讓年期、按產(chǎn)業(yè)類型公開出讓等出讓方式。如深圳實施產(chǎn)業(yè)用地差別化供應(yīng)年限，產(chǎn)業(yè)用地出讓年期10—30年不等，不再按照工業(yè)用地最高出讓年限50年出讓土地。浙江省進(jìn)一步推廣工業(yè)用地分階段簽訂出讓合同的做法，靈活確定工業(yè)用地出讓年限。江西省改進(jìn)工業(yè)用地供應(yīng)方式，根據(jù)項目實際投資額和建設(shè)投產(chǎn)進(jìn)度分期供地。

（2）以免收土地價款的方式促進(jìn)企業(yè)節(jié)約集約用地。對現(xiàn)有工業(yè)用地提高土地利用率和增加容積率的，不再增收土地價款。

（3）以收取履約保證金的形式促進(jìn)企業(yè)節(jié)約集約用地。如江蘇江陰、浙江杭州實行合同履約保證金制度，辦理出讓的工業(yè)用地必須簽訂收取履約保證金協(xié)議。

（4）實行差別化的地價政策，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)用地節(jié)約集約。如深圳出臺了《深圳市宗地地價測算規(guī)則（試行）》（深規(guī)土〔2013〕12號），明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向地價修正系數(shù)，實行差別化地價標(biāo)準(zhǔn)。

5、盤活利用

（1）采用改變用途、等價置換、安排臨時使用等方式盤活用地。多數(shù)地方以兩年動工建設(shè)周期為界限，對土地閑置滿兩年的，依法收回并重新安排使用。不符合法定收回條件的，采取改變用途、等價置換、安排臨時使用等方式及時處置。

（2）實施各種鼓勵措施引導(dǎo)使用未利用地和廢棄地。如云南引導(dǎo)建設(shè)項目使用山地；山東實施鼓勵政策引導(dǎo)人們在黃河三角洲未利用地開發(fā)耕地；甘肅白銀市制定削山造地規(guī)劃；浙江大力實施“臺地產(chǎn)業(yè)、坡地村鎮(zhèn)”的低丘緩坡綜合開發(fā)模式。

（3）差別化稅費政策促進(jìn)土地高效利用。如遼寧海城按土地使用稅新增金額給予差別化獎勵，促使企業(yè)集約用地；安徽蕪湖對于畝產(chǎn)稅收高的企業(yè)給予減免土地使用稅的獎勵；湖北積極開展以地控稅、以稅節(jié)地試點。

（4）探索宅基地的有償使用和退出激勵機(jī)制。如廣州探索宅基地的有償使用和退出激勵機(jī)制，向申請建房農(nóng)民收取宅基地有償使用費，宅基地使用費實行?？顚Ｓ?，主要用于本村的基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)。尚有留用地指標(biāo)的，鼓勵村集體經(jīng)濟(jì)組織在符合規(guī)劃的前提下，向國土房管部門申請將成片的閑置、低效宅基地用地改為村經(jīng)濟(jì)發(fā)展留用地。閑置土地繳納增值地價，集體建設(shè)用地收取閑置費。杭州市政府出臺相關(guān)政策鼓勵有條件的地區(qū)開展宅基地有償使用試點，對主動退出宅基地的村民，給予實物或貨幣形式的補償。

（5）明確低效用地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。如安徽合肥明確了工業(yè)用地中低效用地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，每年集中開展一次低效用地清理。認(rèn)定為低效利用土地的，將采取限期開發(fā)建設(shè)、企業(yè)自行轉(zhuǎn)型升級、企業(yè)合資建設(shè)或轉(zhuǎn)讓、政府按原供地價格有償收購重新安排其他工業(yè)項目或納入政府儲備等方式及時處置。

6、監(jiān)督考評

（1）發(fā)揮政府對節(jié)約集約用地的主導(dǎo)作用，建立節(jié)約集約用地共同責(zé)任制度。如吉林、河南、廣東、安徽、江蘇、廣西等省（區(qū)）政府發(fā)文明確政府在耕地保護(hù)、節(jié)約集約用地、土地執(zhí)法監(jiān)管、單位GDP消耗新增建設(shè)用地等方面負(fù)總責(zé)，建立各相關(guān)部門參與的國土資源管理共同責(zé)任體系。

（2）將節(jié)約集約用地納入政府工作考核內(nèi)容。地方應(yīng)將土地節(jié)約集約利用納入政府工作考核內(nèi)容，并進(jìn)一步與土地管理各項工作結(jié)合，獎罰并舉，督促、激勵各級政府和用地部門節(jié)約集約用地。如湖南長沙要求對各級政府進(jìn)行評價考核，并將評價結(jié)果納入政府年度目標(biāo)內(nèi)容，建立集約用地與用地計劃掛鉤的制度。江蘇江陰成立了由市長任組長的節(jié)約集約用地工作領(lǐng)導(dǎo)小組，將節(jié)約集約用地考核納入市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合評價體系。河北省提出由省政府對設(shè)區(qū)市和直管縣的當(dāng)年用地情況進(jìn)行考核，并由省長擔(dān)任土地節(jié)約利用考核工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長。

二、對地方實踐的思考

1、大眾缺乏節(jié)地觀念

改革節(jié)約集約用地制度，需要不斷健全政策體系、完善節(jié)地技術(shù)與標(biāo)準(zhǔn)，更應(yīng)培養(yǎng)大眾的節(jié)地觀念和參與改革的意識，只有大眾廣泛認(rèn)同，才能全方位推進(jìn)這項工作順利進(jìn)行。在國有建設(shè)用地節(jié)約集約用地機(jī)制不斷完善的同時，應(yīng)重點關(guān)注集體建設(shè)用地、農(nóng)用地的節(jié)約集約利用問題。

2、節(jié)約集約用地缺乏壓力機(jī)制

促進(jìn)土地節(jié)約集約利用有行政、法律、市場等多種手段，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的大背景下，經(jīng)濟(jì)手段的運用尤為重要。以經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)土地節(jié)約集約利用也越來越受到地方政府的重視，并進(jìn)行了多種探索，目前地方實踐多以土地使用稅的減免、獎勵并結(jié)合其他行政事業(yè)性收費的減免來激勵土地的集約利用。我國存量建設(shè)用地數(shù)量巨大，除使用者在最初取得土地使用權(quán)時付出了一次性的經(jīng)濟(jì)成本外，其后便是無償或低成本使用，致使很大一部分土地處于粗放利用或閑置狀態(tài)。要提高土地的集約利用程度，在充分肯定地方建立相關(guān)激勵機(jī)制的基礎(chǔ)上，要考慮建立節(jié)約集約用地的壓力機(jī)制，即增加土地的取得和保有成本。在進(jìn)一步完善土地“招拍掛”制度的基礎(chǔ)上，通過設(shè)置合理的土地保有稅種，促進(jìn)閑置和低效土地的挖潛盤活，提高存量建設(shè)用地使用效率，從而達(dá)到節(jié)約集約用地的目的。

3、完善節(jié)約集約用地標(biāo)準(zhǔn)

經(jīng)過多年的實踐探索，國家和地方建設(shè)用地控制指標(biāo)基本覆蓋了國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要項目領(lǐng)域。地方在用地指標(biāo)的制定過程中，在結(jié)合地方實際的基礎(chǔ)上，還要綜合考慮土地宏觀調(diào)控的總體目標(biāo)和要求，在編制過程中廣泛聽取相關(guān)部門和基層的意見，盡量提出明確的要求和量化指標(biāo)，以利于執(zhí)行。同時應(yīng)該抓緊制定光伏產(chǎn)業(yè)、公共圖書館、博物館、養(yǎng)老設(shè)施等建設(shè)項目的土地使用標(biāo)準(zhǔn)。對現(xiàn)有的用地標(biāo)準(zhǔn)開展調(diào)研評估，按照銜接、實用、適度、節(jié)約集約利用四原則適時修訂。

三、推進(jìn)節(jié)約集約用地制度創(chuàng)新的建議

1、建立政府主導(dǎo)、多方參與的節(jié)約集約用地模式

改革節(jié)約集約用地制度，要明確政府責(zé)任，地方政府應(yīng)正視發(fā)展問題，切實轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，提高節(jié)約集約用地意識，通過將節(jié)約集約用地成效納入地方政府責(zé)任考核體系，督促地方政府在推進(jìn)節(jié)約集約用地工作中真正起到主導(dǎo)作用。建立由相關(guān)部門參加的聯(lián)席會議制度，負(fù)責(zé)跨部門的協(xié)調(diào)推進(jìn)，對有關(guān)體系、機(jī)制、政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)行充分銜接。同時，更應(yīng)培養(yǎng)大眾的節(jié)地觀念和參與改革的意識，只有大眾廣泛認(rèn)同，才能全方位推進(jìn)這項工作順利進(jìn)行。

2、建立節(jié)約集約用地評價考核體系

考核工作應(yīng)該突破部門界限，擴(kuò)展為社會化活動，形成推進(jìn)資源節(jié)約集約利用的社會合力，地方政府、全社會廣泛參與，促進(jìn)建立健全節(jié)約集約用地動態(tài)考核機(jī)制、完善相關(guān)評價技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和用地政策。

探索實施將節(jié)約集約用地納入黨政領(lǐng)導(dǎo)干部工作考核體系，并把節(jié)約集約用地評價結(jié)果作為市、縣政府領(lǐng)導(dǎo)干部實績分析的重要依據(jù)。同時，將考核結(jié)果分別作為各級人民政府、各工業(yè)園區(qū)的政績考核和年度土地利用計劃指標(biāo)分解下達(dá)的依據(jù)，對考核結(jié)果排前的單位，優(yōu)先安排下一年度用地計劃指標(biāo)，優(yōu)先辦理新增項目的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收征用報批手續(xù)，否則，相應(yīng)扣減或不予安排下一年度用地指標(biāo)。

3、關(guān)注地方創(chuàng)新，做好跟蹤指導(dǎo)

《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》是在總結(jié)當(dāng)前節(jié)約集約用地工作脈絡(luò)的基礎(chǔ)上，形成框架性的部門規(guī)章，對引導(dǎo)、推動節(jié)約集約用地將產(chǎn)生積極作用。但對地方一些創(chuàng)新性的試驗，如對集體建設(shè)用地收取閑置費、將閑置宅基地改為村經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地等，有的與現(xiàn)行政策相沖突，有的涉及資金轉(zhuǎn)移和使用問題，這就要求在實際操作中必須堅守改革底線，精心設(shè)計工作方案，確保改革沿著既定目標(biāo)行進(jìn)，同時相關(guān)部門也應(yīng)及時跟進(jìn)做好跟蹤指導(dǎo)工作。

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（責(zé)任編輯：張瓊芳）