我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動力研究

聶振邦 肖金成 馬慶斌

中共中央2015年一號文件提出：“中國要強(qiáng)，農(nóng)業(yè)必須強(qiáng)；中國要富，農(nóng)民必須富；中國要美，農(nóng)村必須美”。這為繼續(xù)強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收指明了方向。新時期，培育激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的新動力，對于穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式、惠民生具有重大意義，建議以建設(shè)美麗鄉(xiāng)村為總抓手，重點在構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系、引導(dǎo)工商資本進(jìn)入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、加速科技創(chuàng)新驅(qū)動、大力發(fā)展農(nóng)村電子商務(wù)和農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)制度等幾個領(lǐng)域開展工作，培育、激活、釋放農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動力，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色可持續(xù)發(fā)展，服務(wù)新常態(tài)背景下全國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展。

一、加強(qiáng)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，進(jìn)一步激發(fā)農(nóng)村發(fā)展新動力

近幾年來，各地在推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)過程中，堅持因地制宜、一切從實際出發(fā)，積極探索轉(zhuǎn)變農(nóng)村生產(chǎn)和生活方式的有效途徑，取得了明顯成效。進(jìn)一步加強(qiáng)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，是廣大農(nóng)民實現(xiàn)小康愿景的迫切需要，“小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)”，必須以全面建成小康社會和社會主義新農(nóng)村建設(shè)為目標(biāo)，以農(nóng)村垃圾和污水處理為切入點，以農(nóng)民宅基地、承包地要素流轉(zhuǎn)為抓手，以中心村、中心鎮(zhèn)建設(shè)為支撐，以農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重點，推動城鄉(xiāng)一體化，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展，全面改善提高農(nóng)民生活質(zhì)量和水平。

（一）以村莊規(guī)劃編制為先導(dǎo)，統(tǒng)籌村莊綜合治理

要把編制村莊布局和建設(shè)規(guī)劃放在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的首要位置，著力形成與城鄉(xiāng)體系、土地利用、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等規(guī)劃相互銜接的規(guī)劃體系。結(jié)合新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程，明確中心村鎮(zhèn)、文化村、城中村等不同類型村莊的發(fā)展定位，有序建設(shè)，避免出現(xiàn) “今天建，明天扒”的現(xiàn)象。結(jié)合土地綜合整治，明確人口集聚區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)、公共服務(wù)中心等建設(shè)內(nèi)容。尊重農(nóng)民的意愿、歷史、文化和農(nóng)村習(xí)俗的傳承，緊密結(jié)合農(nóng)民生活需求，對農(nóng)村的民居、道路、垃圾污水處理、廚廁改建等進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。要體現(xiàn)尊重自然、順應(yīng)自然、天人合一的理念，依托現(xiàn)有山水脈絡(luò)等獨(dú)特風(fēng)光，讓美麗鄉(xiāng)村融入大自然。

（二）以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重點，為改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件提供保障

美麗鄉(xiāng)村建設(shè)要以農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重點，以中心村鎮(zhèn)為載體，推動教育科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化娛樂等公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，消除二元結(jié)構(gòu)，全面改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。中西部地區(qū)發(fā)展落后，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，自然條件艱苦，廣大農(nóng)民群眾對農(nóng)村環(huán)境改善的要求更為迫切，也更加需要政府投入，因此要加大對中西部農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策傾斜力度。統(tǒng)籌安排農(nóng)村水電路氣等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，努力實現(xiàn)等級公路、郵政、寬帶等 “村村通”，電視廣播 “村村響”和農(nóng)村電話 “戶戶通、城鄉(xiāng)同價”。

（三）以農(nóng)民群眾為主體、充分發(fā)揮熱愛家園、關(guān)心家園和管理家園的主人翁作用

要著眼于解決老百姓最迫切、最實際、最困難的問題，推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。充分尊重農(nóng)民意愿，把村莊環(huán)境整治的主動權(quán)交給農(nóng)民自己，以農(nóng)民群眾為主體、政府規(guī)劃為指引，社會力量積極參與，構(gòu)筑農(nóng)村環(huán)境治理長效機(jī)制。農(nóng)村環(huán)境如何整治、如何規(guī)劃、由誰施工、由誰監(jiān)管等主要環(huán)節(jié)，交由農(nóng)民民主決定，發(fā)揮好村黨組織和村委會的領(lǐng)導(dǎo)作用。同時，通過廣泛深入的宣傳教育，移風(fēng)易俗，逐步培養(yǎng)農(nóng)民形成良好的衛(wèi)生習(xí)慣，自覺養(yǎng)成文明健康的生活方式。

（四）以傳統(tǒng)文化保護(hù)為依托，大力弘揚(yáng)農(nóng)村鄉(xiāng)土文化

要注意保護(hù)、傳承、發(fā)揚(yáng)傳統(tǒng)文化，把弘揚(yáng)鄉(xiāng)土文化作為彰顯村莊特色的核心，通過開展特色文化村培育、歷史文化村保護(hù)等，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展的吸引力、凝聚力和軟實力。深度發(fā)掘農(nóng)耕傳統(tǒng)、民族風(fēng)情和民間技藝等鄉(xiāng)土文化，著力培育特色文化村，加快形成“一村一品、一村一景、一村一韻”的鄉(xiāng)土特色文化；圍繞修復(fù)農(nóng)村傳統(tǒng)建筑、弘揚(yáng)歷史文化、打造宜居環(huán)境等，保護(hù)好歷史文化村落；依托村內(nèi)祠堂、會堂、閑置校舍等場所，建設(shè)集學(xué)教、禮儀、娛樂于一體的農(nóng)民精神文化禮堂。

（五）以興業(yè)富民為手段，不斷增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展內(nèi)生動力

因地制宜，培育農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)，打造農(nóng)村經(jīng)濟(jì)新增長點，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生動力。鼓勵農(nóng)民創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，努力形成環(huán)境美化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相互促進(jìn)、美麗鄉(xiāng)村與農(nóng)民富裕協(xié)調(diào)發(fā)展的良好局面。把美麗鄉(xiāng)村打造成助農(nóng)致富的新亮點，充分發(fā)揮農(nóng)村田園風(fēng)光、山水資源等優(yōu)勢，運(yùn)用經(jīng)營村莊的理念，以休閑旅游、農(nóng)家樂、民俗游等為載體，積極培育發(fā)展養(yǎng)生運(yùn)動、文化創(chuàng)意等新型業(yè)態(tài)，發(fā)展景區(qū)經(jīng)營、物業(yè)經(jīng)營和配套服務(wù)等產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生動力。

（六）以形成鄉(xiāng)村建設(shè)合力為目標(biāo)，協(xié)調(diào)調(diào)動各方力量

調(diào)動各方面積極性，形成政府推動、農(nóng)民主體、企業(yè)和社團(tuán)等社會力量共同參與建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的合力。中央財政要加大對農(nóng)村建設(shè)的資金投入，帶動地方財政和社會資金的投入，發(fā)揮 “四兩撥千斤”的引導(dǎo)作用。如，環(huán)京津地區(qū)周邊農(nóng)村治理直接關(guān)系到環(huán)境改善，國家對這些重點地區(qū)和環(huán)節(jié)應(yīng)加大支持力度。創(chuàng)新融資機(jī)制，深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，推動農(nóng)村資源要素可抵押、可流轉(zhuǎn)、可交易，增強(qiáng)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的內(nèi)生動力。

（七）以生態(tài)文明為引領(lǐng)，推動鄉(xiāng)村與自然和諧發(fā)展

從規(guī)劃布局到建設(shè)實施，自始至終要貫徹生態(tài)環(huán)保理念。要在逐步滲入現(xiàn)代文明元素的同時，通過生態(tài)修復(fù)、改良和保護(hù)等措施，保護(hù)好農(nóng)村的 “一山一水、一草一木”，妥善處理好農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，全面營造農(nóng)村 “望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”的優(yōu)美環(huán)境，實現(xiàn)人與自然的和諧統(tǒng)一。

（八）以垃圾污水處理為突破口，加快改善農(nóng)村人居環(huán)境

垃圾污水看似小事，但卻是農(nóng)民群眾反應(yīng)最強(qiáng)烈、最關(guān)注的問題。要清理露天糞坑、改造簡易戶廁，推行統(tǒng)一進(jìn)廠處理、村域生態(tài)處理等污水處理辦法，提高農(nóng)村污水達(dá)標(biāo)排放率。在推進(jìn)農(nóng)村垃圾集中收集的基礎(chǔ)上，圍繞解決農(nóng)村垃圾收集易、無害化處理難的問題，以中心村為重點，輻射帶動周邊行政村的垃圾處理工作。同時，探索研究水泥窯、沼氣池、太陽能等方式協(xié)同處理垃圾的新技術(shù)、新政策，努力形成各具特色、各有所長的多樣化垃圾處理方式，不斷提升農(nóng)村垃圾處理水平。

（九）以基層黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心，充分發(fā)揮黨員干部的帶頭引領(lǐng)作用

基層黨組織和黨員干部是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，要充分發(fā)揮他們在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中的帶頭引領(lǐng)作用。通過落實經(jīng)費(fèi)、加強(qiáng)培訓(xùn)、明確職責(zé)等措施，加強(qiáng)農(nóng)村黨組織建設(shè)，推動農(nóng)村 “末梢治理”。要加強(qiáng)與村民自治組織、社會組織的合作，可以在自然村層面設(shè)立互助會，管理生產(chǎn)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等公共事務(wù)。

二、構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，培育農(nóng)業(yè)發(fā)展新動力

面對我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模小，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率低的問題，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)?；?、集約化，把富余勞動力從土地上解放出來，轉(zhuǎn)移到第二、三產(chǎn)業(yè)，同時吸引較高素質(zhì)的勞動力進(jìn)入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，是提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的必由之路。

（一）當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新的四種模式

創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，必須堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，堅持農(nóng)民家庭經(jīng)營主體地位，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營方式，積極發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)民組織化程度，同時要因地制宜選擇農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)組織模式。目前，在各地實踐總結(jié)出四種模式：一是 “農(nóng)業(yè)公司＋農(nóng)業(yè)合作社＋農(nóng)戶”，農(nóng)業(yè)公司是龍頭，農(nóng)業(yè)合作社是龍身，農(nóng)戶是龍尾，農(nóng)業(yè)公司與農(nóng)業(yè)合作社簽訂協(xié)議，雙方是合作關(guān)系，農(nóng)業(yè)合作社與農(nóng)戶簽訂入社和退社的協(xié)議，雙方是股權(quán)關(guān)系和勞動關(guān)系；二是 “農(nóng)業(yè)合作社＋農(nóng)業(yè)公司＋農(nóng)戶”，農(nóng)業(yè)合作社實際上是總公司，下面的每一家公司都是事業(yè)部，每戶社員屬于事業(yè)部的員工，這種模式的最大好處是穩(wěn)定性強(qiáng)，持續(xù)性好，但是，人身依附較強(qiáng)，不利于人口流動，合作社之間形成了較高的壁壘，不利于統(tǒng)一市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展；三是 “農(nóng)戶＋專業(yè)合作社”，專業(yè)合作社將涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的公共事務(wù)分離出來，由專門合作社來承擔(dān)；四是 “家庭農(nóng)場”，家庭農(nóng)場是以家庭作為生產(chǎn)單位的農(nóng)場，據(jù)2012年調(diào)查的87．7萬個家庭農(nóng)場，經(jīng)營耕地面積達(dá)到1．76億畝，占全國承包耕地面積的13．4%，平均每個家庭農(nóng)場有勞動力6．01人，其中家庭成員4．33人，長期雇工1．68人，家庭農(nóng)場平均經(jīng)營規(guī)模達(dá)到200．2畝，是全國承包農(nóng)戶平均經(jīng)營耕地面積7．5畝的近27倍。

（二）構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的重大任務(wù)

第一，保持適當(dāng)土地持有成本，可考慮征收耕地占用稅，引導(dǎo)不種糧的農(nóng)民將手中耕地流轉(zhuǎn)出去，懲罰棄耕行為，促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營；第二，加快完善農(nóng)村居民社會保障體系，建立穩(wěn)定的社會保障資金渠道，形成以社會養(yǎng)老為主體、家庭養(yǎng)老為補(bǔ)充的社會養(yǎng)老模式，以農(nóng)村新型合作醫(yī)療保險為主體的醫(yī)療保障模式；第三，引導(dǎo)農(nóng)民從分散居住向集中居住轉(zhuǎn)變，在新的集中居住社區(qū)配套建設(shè)公共服務(wù)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)設(shè)施，逐步將閑置、廢棄的宅基地恢復(fù)為耕地；第四，以村為單位劃定基本糧田，實施掛牌管理，嚴(yán)格保護(hù)，推進(jìn)規(guī)模化、機(jī)械化種植，加強(qiáng)基本糧田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時采取競爭性種植，培育種植大戶，加強(qiáng)糧食收儲機(jī)構(gòu)與基本糧田種植大戶的對接，農(nóng)戶可以土地使用權(quán)入股基本糧田，分享收益并承擔(dān)風(fēng)險；第五，逐步做實集體經(jīng)濟(jì)，家庭可以土地使用權(quán)、林權(quán)入股，分享集體經(jīng)濟(jì)的收益，承擔(dān)集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營的風(fēng)險；第六，鼓勵支持社會資本進(jìn)入農(nóng)村，發(fā)展特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

三、引導(dǎo)規(guī)范工商資本進(jìn)入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，做強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展新動力

近年來，農(nóng)業(yè)農(nóng)村對工商資本的吸引力明顯增強(qiáng)，一些國內(nèi)外知名企業(yè)如高盛、聯(lián)想等，均已涉足國內(nèi)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，到農(nóng)村發(fā)展規(guī)模種養(yǎng)、綠色食品、設(shè)施農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)的工商企業(yè)越來越多。工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)大體分為兩種基本模式：一是從農(nóng)戶手里租地直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營；二是通過 “公司＋基地”“公司＋合作社＋農(nóng)戶”及股份合作等形式，間接參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。在充分發(fā)揮市場機(jī)制作用的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)政府監(jiān)管和服務(wù)，合理引導(dǎo)和加強(qiáng)規(guī)范工商資本進(jìn)入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，是我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要任務(wù)之一。

（一）工商資本為促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型注入新活力

第一，為農(nóng)業(yè)發(fā)展注入資本、技術(shù)、人才、管理等現(xiàn)代生產(chǎn)要素，通過經(jīng)營體制機(jī)制創(chuàng)新激發(fā)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在活力；第二，引入工業(yè)化的理念、企業(yè)化的機(jī)制、市場化的運(yùn)作，極大地改變了過去傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)形態(tài)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制和機(jī)制的創(chuàng)新，激發(fā)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在活力；第三，工商資本立足于資源優(yōu)勢，重點投向設(shè)施農(nóng)業(yè)、規(guī)模養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、休閑觀光農(nóng)業(yè)等投資大、效益較高的領(lǐng)域，挖掘了特色農(nóng)業(yè)發(fā)展?jié)摿?。與此同時，也必須高度重視工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)可能帶來的問題，如加劇土地流轉(zhuǎn) “非糧化”甚至導(dǎo)致 “非農(nóng)化”，擠壓農(nóng)民的就業(yè)空間和經(jīng)濟(jì)利益，如經(jīng)營不善會引發(fā)農(nóng)村社會不穩(wěn)定等等。

（二）引導(dǎo)規(guī)范工商資本進(jìn)入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的主要任務(wù)

第一，強(qiáng)化工商企業(yè)進(jìn)入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)政策引導(dǎo)。建議國家強(qiáng)化頂層設(shè)計，明確鼓勵和引導(dǎo)工商資本投入農(nóng)業(yè)的重點領(lǐng)域，細(xì)化扶持政策，重點支持、引導(dǎo)工商資本發(fā)展良種種苗繁育、高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)施農(nóng)業(yè)、規(guī)?；B(yǎng)殖等適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源發(fā)展多種經(jīng)營。

第二，暢通社會資本進(jìn)入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)渠道。通過支持組建各類農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)協(xié)會，舉辦各種綜合性或者專業(yè)性的農(nóng)產(chǎn)品交易會等，搭建起政府與工商資本溝通的橋梁，使工商資本從過去面對廣大農(nóng)戶，轉(zhuǎn)變?yōu)榕c新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對接，引導(dǎo)社會資本投入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。

第三，修改完善 《土地管理法》和 《農(nóng)村土地承包法》等有關(guān)法律法規(guī)。規(guī)范土地用途管理，對進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域所進(jìn)行的農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的工商資本實行以獎代補(bǔ)；在《農(nóng)村土地承包法》中充實土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)容，加強(qiáng)對流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益保護(hù)，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的合同管理；嚴(yán)格工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地準(zhǔn)入門檻，依據(jù) 《農(nóng)村土地承包法》第三十三條中關(guān)于 “受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力”的要求，修改完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法，明確工商資本流轉(zhuǎn)農(nóng)地從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的條件。

第四，完善工商資本流轉(zhuǎn)土地的監(jiān)管、服務(wù)和履約機(jī)制。對工商資本進(jìn)入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)可能帶來的 “非農(nóng)化”“非糧化”等問題加強(qiáng)監(jiān)管，嚴(yán)格農(nóng)地用途管制，加強(qiáng)政策引導(dǎo)，穩(wěn)步提高種糧比較效益；健全信息發(fā)布和價格形成機(jī)制，通過土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織發(fā)布流轉(zhuǎn)信息，公布流轉(zhuǎn)市場參考價格，引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)供需對接及形成合理價格；探索建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險防范機(jī)制，探索設(shè)立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險保障金、企業(yè)誠信檔案和農(nóng)民工工資準(zhǔn)備金制度等辦法，降低土地規(guī)模流轉(zhuǎn)過程中自然和市場風(fēng)險對農(nóng)民利益造成的不利影響。

第五，創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)。落實承包經(jīng)營權(quán)的抵押、擔(dān)保功能的同時，加快發(fā)展新型農(nóng)村合作金融組織，引導(dǎo)和鼓勵金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)；加大政府對農(nóng)業(yè)保險的支持力度，完善農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)補(bǔ)貼政策，逐步提高農(nóng)業(yè)保險風(fēng)險保障水平，積極擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險覆蓋范圍，努力滿足包括工商資本在內(nèi)的各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的保險需求。

第六，建立健全工商企業(yè)與農(nóng)戶利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。引導(dǎo)農(nóng)戶、家庭農(nóng)場、合作社以土地、資金、技術(shù)等要素入股龍頭企業(yè)，形成產(chǎn)權(quán)聯(lián)合的利益共同體；鼓勵龍頭企業(yè)通過規(guī)范購銷合同、保底收購、利潤返還等方式，保障農(nóng)戶利益；鼓勵龍頭企業(yè)創(chuàng)辦領(lǐng)辦合作社，推進(jìn)企業(yè)與合作社深度融合發(fā)展；把龍頭企業(yè)帶動農(nóng)戶的方式、效果及其可持續(xù)性，作為評價和支持龍頭企業(yè)的主要依據(jù)，加強(qiáng)對龍頭企業(yè)的監(jiān)督和約束機(jī)制建設(shè)，探索建立淘汰退出機(jī)制。

四、加速科技創(chuàng)新驅(qū)動，激活農(nóng)村發(fā)展新動力

（一）農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的總體要求

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技的發(fā)展水平?jīng)Q定農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)競爭和分工格局。要適應(yīng)資源稟賦和發(fā)展階段變化，適時調(diào)整農(nóng)業(yè)技術(shù)路線。按照增產(chǎn)增收并重、良種良法配套、農(nóng)機(jī)農(nóng)藝融合、生產(chǎn)生態(tài)協(xié)調(diào)的原則，組織開展重大農(nóng)業(yè)科技攻關(guān)和成果轉(zhuǎn)化，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)生物技術(shù)、農(nóng)業(yè)信息技術(shù)、農(nóng)業(yè)工程技術(shù)深度變革，真正實現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、環(huán)境友好、資源節(jié)約的發(fā)展目標(biāo)。

（二）農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的三大任務(wù)

第一，促進(jìn)良種創(chuàng)新突破?！翱萍寂d農(nóng)、良種先行”，強(qiáng)大種業(yè)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)保障。一是新一代育種技術(shù)，推動我國育種實現(xiàn)從傳統(tǒng)育種到分子育種的根本轉(zhuǎn)變，加大種質(zhì)資源挖掘和育種材料創(chuàng)新，建立現(xiàn)代生物育種創(chuàng)新體系；二是要針對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，加快培育和推廣一批作物新品種，要針對推進(jìn)飼料糧品種、牧草品種等開展育種創(chuàng)新，引導(dǎo)糧食、經(jīng)濟(jì)、飼料作物進(jìn)行 “三元”結(jié)構(gòu)調(diào)整；三是培育大品種研究平臺，鼓勵種業(yè) “走出去”“引進(jìn)來”，打破院所和企業(yè)界限，匯聚全球一流的技術(shù)資源，加快形成鏈條完整、優(yōu)勢互補(bǔ)、具有國際競爭力的育種技術(shù)平臺研究集群；四是加快構(gòu)建以企業(yè)為主體、“工廠化”運(yùn)作的現(xiàn)代商業(yè)化育種模式，解決育種科研與產(chǎn)業(yè) “兩張皮”的問題，既要打造2～3艘種業(yè) “航母”，也要加快培育專業(yè)化、服務(wù)型企業(yè)；五是提高企業(yè)商業(yè)化育種能力，建立商業(yè)化育種體系，推動育種資源要素向企業(yè)流動，發(fā)揮現(xiàn)代種業(yè)基金引導(dǎo)作用，推進(jìn)企業(yè)兼并重組，打造一批育種能力強(qiáng)、生產(chǎn)加工技術(shù)先進(jìn)、市場營銷網(wǎng)絡(luò)健全、技術(shù)服務(wù)到位的現(xiàn)代種業(yè)集團(tuán)；六是充分發(fā)揮市場在種業(yè)資源配置中的決定性作用，堅決打破地方封鎖，清理廢除任何阻礙外地種子進(jìn)入本地市場的規(guī)定和做法，為形成全國統(tǒng)一開放、競爭有序的種業(yè)市場提供制度保障。大力轉(zhuǎn)變政府職能，減少對種子生產(chǎn)經(jīng)營等微觀領(lǐng)域的直接干預(yù)，積極推行負(fù)面清單等管理方式，完善 “審”好品種的制度，創(chuàng)新 “推”好品種的模式。

第二，因地制宜開展技術(shù)創(chuàng)新。重點突出農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路實現(xiàn)模式的差異化、特色化，形成多路徑、多形式、多層次推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的格局。一是東部地區(qū)在著重發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)的同時，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、都市型農(nóng)業(yè)、節(jié)水型農(nóng)業(yè)和綠色有機(jī)農(nóng)業(yè)，推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營、流通等服務(wù)體系，建設(shè)現(xiàn)代化的農(nóng)產(chǎn)品物流基地，發(fā)展外向型農(nóng)業(yè)，發(fā)展?jié)O業(yè)及其加工業(yè)，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系；二是中部地區(qū)要建立農(nóng)業(yè)專業(yè)化基地，穩(wěn)定糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，并進(jìn)一步延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，拓展農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)功能，加強(qiáng)糧食生產(chǎn)重大工程建設(shè)，引導(dǎo)資金向產(chǎn)糧大縣傾斜，穩(wěn)定糧食播種面積，提高糧食生產(chǎn)的科技貢獻(xiàn)率，完善現(xiàn)代糧食物流中心建設(shè)，鞏固中部地區(qū)小麥、水稻、棉花、雙低油菜、肉牛肉羊、水產(chǎn)品等六大優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品，扶持構(gòu)建區(qū)域優(yōu)勢農(nóng)業(yè)體系，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，鞏固農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)地位，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)，積極建立圍繞農(nóng)業(yè)發(fā)展的新興工業(yè)格局，形成綠色農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)到食品加工業(yè)再到出口農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)鏈條，有條件的地方要大力發(fā)展農(nóng)業(yè)裝備，全面提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平；三是西部地區(qū)要構(gòu)建市場取向下的生態(tài)、特色農(nóng)業(yè)模式，發(fā)展農(nóng)牧業(yè)是西部推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的現(xiàn)實中心、發(fā)展綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)是西部推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的潛在中心、發(fā)展特色農(nóng)業(yè)是西部推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的普適中心，以生物技術(shù)、小型農(nóng)機(jī)、節(jié)水技術(shù)為突破口，構(gòu)建我國西部農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的科技支撐體系；四是東北部地區(qū)要加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)和對黑土區(qū)水土流失的治理力度，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平，提高勞動產(chǎn)出率，由傳統(tǒng)的農(nóng)機(jī)裝備向現(xiàn)代化農(nóng)機(jī)裝備轉(zhuǎn)變。

第三，積極發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)。我國是世界上最大的化肥生產(chǎn)和消費(fèi)國，由于過量施用化肥、缺施有機(jī)肥，造成土壤板結(jié)、有機(jī)質(zhì)土層厚度下降、土壤重金屬和有機(jī)物污染加劇，耕地污染退化面積約占耕地總面積的1／10。生態(tài)農(nóng)業(yè)包括綠色農(nóng)業(yè)和有機(jī)農(nóng)業(yè)。所謂綠色農(nóng)業(yè)，是指按照規(guī)定有限度地使用化肥、農(nóng)藥、植物保護(hù)劑等化學(xué)合成物的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，產(chǎn)出的是有助于公眾健康的無污染產(chǎn)品。有機(jī)農(nóng)業(yè)則不使用任何化肥、農(nóng)藥、飼料添加劑等化學(xué)合成物，也不采用轉(zhuǎn)基因工程獲得的生物及其產(chǎn)物。目前，全國農(nóng)作物綠色防控僅覆蓋全國土地20%，糧食供應(yīng)將長期處于緊平衡狀態(tài)，我國將長期處于初步生態(tài)化的階段。全面生態(tài)化階段，是以高端生態(tài)技術(shù)徹底取代化學(xué)手段，形成高端生態(tài)農(nóng)業(yè)的新結(jié)構(gòu)，全面實現(xiàn)高產(chǎn)、高效、優(yōu)質(zhì)、安全的目標(biāo)，使古老的農(nóng)業(yè)成為新興產(chǎn)業(yè)。高端生態(tài)化階段將徹底實現(xiàn)生態(tài)革命。

五、大力發(fā)展電子商務(wù)，搞活農(nóng)村流通帶來新動力

2014年中央一號文件中首次提出，“加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品電子商務(wù)平臺建設(shè)”。2014年12月的中央農(nóng)村工作會議強(qiáng)調(diào)，“推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，要把產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈等現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)組織方式引入農(nóng)業(yè)，促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合互動”。農(nóng)產(chǎn)品電子商務(wù)可以解決中國農(nóng)業(yè) “小農(nóng)戶與大市場”的矛盾，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與市場需求的有效對接，改善農(nóng)產(chǎn)品流通狀況，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易，增加農(nóng)民收入，加快農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新的動力。

（一）農(nóng)村電子商務(wù)的現(xiàn)狀與突出問題

2014年3月，阿里研究中心于發(fā)布的 《阿里農(nóng)產(chǎn)品電子商務(wù)白皮書》顯示，2013年阿里平臺上經(jīng)營農(nóng)產(chǎn)品的賣家數(shù)量約為39．4萬個。但是，農(nóng)村電子商務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施依然薄弱，農(nóng)民電商發(fā)展面臨缺乏寬帶等基礎(chǔ)設(shè)施、物流配送落后、店鋪等級偏低、經(jīng)營管理能力不足、學(xué)習(xí)條件嚴(yán)重缺乏等問題。

（二）農(nóng)村電子商務(wù)的三大任務(wù)

第一，提升農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化程度。要推動農(nóng)產(chǎn)品電子商務(wù)健康和快速發(fā)展，應(yīng)推動農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、流通的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化，主要包括產(chǎn)品品名和類別、質(zhì)量等級、重量標(biāo)準(zhǔn)、包裝規(guī)格、保鮮標(biāo)準(zhǔn)等。農(nóng)產(chǎn)品電子商務(wù)企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)與農(nóng)產(chǎn)品龍頭企業(yè)的合作與聯(lián)盟，通過農(nóng)產(chǎn)品龍頭企業(yè)，把分散化的農(nóng)戶集中起來，將農(nóng)業(yè)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后諸多環(huán)節(jié)有機(jī)結(jié)合起來，嚴(yán)格管理農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工、運(yùn)輸?shù)雀鱾€環(huán)節(jié)，推動農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量等級化、標(biāo)準(zhǔn)化、包裝規(guī)格化。

第二，創(chuàng)新農(nóng)產(chǎn)品配送模式。一是鼓勵農(nóng)產(chǎn)品電子商務(wù)企業(yè)自建物流，加強(qiáng)物流配送環(huán)節(jié)的管理，從配送上做到安全，并滿足保鮮、外觀無破損等感官上的特殊要求；二是引導(dǎo)農(nóng)產(chǎn)品流通企業(yè)建立從農(nóng)村到城市的倉儲、冷藏、加工運(yùn)輸一體化的現(xiàn)代化物流配送體系，提高農(nóng)產(chǎn)品包裝質(zhì)量和保鮮程度，及時、準(zhǔn)點、便捷地配送到消費(fèi)者指定地點；三是大力發(fā)展冷鏈物流，建立連接上游供貨和下游消費(fèi)的穩(wěn)定流通渠道，增強(qiáng)配送能力；四是鼓勵發(fā)展小區(qū)快捷配送，大力推廣 “快遞驛”模式，在小區(qū)建立臨時存取柜，實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品電商的集中配送、降低物流成本，方便消費(fèi)者及時收貨；五是整合現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)直銷平臺，制定政策破解農(nóng)產(chǎn)品電商投資大、競爭激烈的問題，鼓勵企業(yè)抱團(tuán)發(fā)展，實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營，推動農(nóng)產(chǎn)品電子商務(wù)品牌化發(fā)展。

第三，引導(dǎo)農(nóng)產(chǎn)品電子商務(wù)發(fā)展的三個重點領(lǐng)域。一是重點推進(jìn)生鮮農(nóng)產(chǎn)品市場與供應(yīng)大基地對接，與大宗農(nóng)產(chǎn)品不同，生鮮產(chǎn)品大多數(shù)以非標(biāo)準(zhǔn)化的狀態(tài)存在，常常出現(xiàn)銷售大起大落的情況，地區(qū)之間在銷售、價格等方面也有較大差異，推進(jìn)生鮮農(nóng)產(chǎn)品電商串聯(lián)生鮮產(chǎn)業(yè)鏈，減少信息不對稱，改善產(chǎn)銷不均衡的局面，解決區(qū)域品牌優(yōu)良但優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品滯銷的矛盾；二是大力發(fā)展以龍頭企業(yè)為主導(dǎo)的垂直模式，垂直模式是指涉農(nóng)企業(yè)中的龍頭企業(yè)依靠其在產(chǎn)業(yè)鏈中所處的核心地位，利用規(guī)模優(yōu)勢和品牌實力，自建網(wǎng)站開展電子商務(wù)，服務(wù)于農(nóng)業(yè)合作社和區(qū)域?qū)I(yè)化生產(chǎn)等經(jīng)營主體，整合產(chǎn)業(yè)鏈上下游，消減中間環(huán)節(jié)，降低農(nóng)產(chǎn)品的價格，提升競爭力；三是積極發(fā)展以中介企業(yè)為主導(dǎo)的模式，破解普通農(nóng)戶生產(chǎn)規(guī)模較小、農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化程度低，難以通過超市等途徑進(jìn)行銷售的難題，借助中介企業(yè)對消費(fèi)市場進(jìn)行細(xì)分，提高農(nóng)產(chǎn)品附加值，通過中介企業(yè)收集市場信息對農(nóng)戶生產(chǎn)進(jìn)行指導(dǎo)，生產(chǎn)市場緊需又無法規(guī)模生產(chǎn)的產(chǎn)品，促進(jìn)農(nóng)民收入增加。

六、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展新動力

從世界范圍看，各國政府對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力建設(shè)的重要途徑是加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財政扶持力度。我國財政用于 “三農(nóng)”支出增長較快，但與強(qiáng)化農(nóng)村基礎(chǔ)地位相比，依然存在投入總量相對不足、投入結(jié)構(gòu)不合理、資金使用和管理機(jī)制不完善、資金使用效率不高等方面的問題。

（一）完善財政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長機(jī)制

根據(jù) 《全國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)總體規(guī)劃》，到2020年我國將要建成八億畝集中連片、旱澇保收的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。完成這一規(guī)劃目標(biāo)，需要進(jìn)行大量的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，確保政府財政尤其是中央政府財政對 “三農(nóng)”投入的穩(wěn)定增長。農(nóng)村稅費(fèi)改革對縣鄉(xiāng)造成較大的沖擊，地方財政負(fù)債運(yùn)轉(zhuǎn)現(xiàn)象較為普遍，基本保障能力較弱。進(jìn)一步明確中央、省級財政在財政支農(nóng)中的主體地位，不斷加大財政支農(nóng)力度，確保財政支農(nóng)支出的增長速度超過財政支出的增長速度；大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，進(jìn)一步完善財稅體制，增強(qiáng)地方政府特別是縣級政府的財力；逐步形成以中央和省級財政為主、以市縣鄉(xiāng)財政為輔的財政支農(nóng)投入保障機(jī)制。

（二）優(yōu)化調(diào)整政府財政支農(nóng)的方向和結(jié)構(gòu)

長期以來，我國政府財政尤其是中央政府財政支農(nóng)資金分配中存在生產(chǎn)性投入低、非生產(chǎn)性投入高，即用于農(nóng)業(yè)主管部門的人員經(jīng)費(fèi)投入多，對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)村社會化服務(wù)體系投入相對較少，主要農(nóng)產(chǎn)品的補(bǔ)貼政策正承受著國際國內(nèi)價格倒掛和 “黃箱”政策接近上限兩個 “天花板”的擠壓，農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民持續(xù)增收的難度不斷加大。迫切需要優(yōu)化調(diào)整政府財政支農(nóng)的方向和結(jié)構(gòu)：一是逐步減少農(nóng)業(yè)主管部門人員經(jīng)費(fèi)投入，提高農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在 “三農(nóng)”支出中的比重；二是調(diào)整 “黃箱政策”支出，加大對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資，提高財政支農(nóng)資金的使用效率；三是逐步減少對單個小規(guī)模農(nóng)戶的糧食直補(bǔ)，加大對家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的補(bǔ)貼。

（三）創(chuàng)新政府財政支農(nóng)資金使用與管理機(jī)制

第一，整合現(xiàn)有財政支農(nóng)資金，將農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)打造成 “項目”平臺。在不調(diào)整原有管理體制、不改變資金原有性質(zhì)的前提下，把農(nóng)業(yè)基建投資、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、水利建設(shè)基金、農(nóng)村小型公益設(shè)施等方面的資金進(jìn)行有機(jī)捆綁，按照統(tǒng)一的規(guī)劃投入到重點區(qū)域，統(tǒng)籌安排使用，通過農(nóng)業(yè)、水利、交通、扶貧等相關(guān)部門之間相互銜接、匹配投入、各司其職、項目共建、資源共享、利益均沾和政績共現(xiàn)，實現(xiàn)涉農(nóng)資金的有效整合。

第二，通過調(diào)整機(jī)構(gòu)和職能實現(xiàn)農(nóng)業(yè)資金整合，改變目前支農(nóng)投資多頭管理的局面。重點是理順投資主管部門和財政主管部門在政府財政性建設(shè)資金分配管理方面的職能定位，改變單個部門既要管項目又管資金的格局，建立兩部門間合理分工、共同協(xié)商、相互制衡和有效監(jiān)督的機(jī)制，從源頭上改變投資渠道多、使用分散的狀況。

第三，創(chuàng)新支農(nóng)資金管理使用新機(jī)制?？梢钥紤]成立全國性農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會，對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金進(jìn)行管理，理順農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資渠道；建立實施支農(nóng)項目績效評價制度，制定剛性財政支農(nóng)資金管理辦法，實行嚴(yán)格的項目績效評價體系和責(zé)任追究制度，上級主管部門和縣級財政部門要開展經(jīng)常性的監(jiān)督檢查，通過開展支農(nóng)資金績效評價、支農(nóng)資金使用情況分析，強(qiáng)化支農(nóng)資金管理，提高財政支農(nóng)項目尤其是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)質(zhì)量和資金使用效益。

（四）發(fā)揮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織的作用

培育農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織，提高農(nóng)業(yè)組織化程度，改變目前普遍存在的 “搭便車”而農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏積極性的狀況。一是設(shè)立支持農(nóng)民專業(yè)合作社等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織發(fā)展的專項資金，支持農(nóng)民合作社等農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織加強(qiáng)內(nèi)部生產(chǎn)能力建設(shè)、提高經(jīng)營管理水平，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織進(jìn)行農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)給予必要的資金補(bǔ)助；二是調(diào)整農(nóng)村土地適度規(guī)模流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼政策，提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大流轉(zhuǎn)規(guī)模，充分發(fā)揮財政資金對培育農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織的引導(dǎo)和促進(jìn)作用；三是加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公益性為農(nóng)服務(wù)能力建設(shè)，全面建成鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技推廣綜合服務(wù)中心，為農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織發(fā)展提供農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、動植物疫病防控和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全等農(nóng)技服務(wù)；四是提升農(nóng)村基層組織建設(shè)水平，增強(qiáng)其在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的組織職能，這是構(gòu)建主體多元化的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長效機(jī)制的一項重要內(nèi)容。

（五）分類引導(dǎo)和鼓勵社會資本投入農(nóng)村建設(shè)

2015年中央一號文件首次提出，“引導(dǎo)和鼓勵社會資本投向農(nóng)村建設(shè)”。在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給不足、資金來源渠道較為單一、政府投資效率不高的情況下，通過進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度、投資制度、融資模式等改革與創(chuàng)新，積極引入社會資本參與農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對增加農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給、拓寬資金來源渠道和提高供給效率，構(gòu)建主體多元化的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長效機(jī)制具有重要意義。

根據(jù)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施公共性的程度，進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革，創(chuàng)新融資模式。將集體所有、不能正常運(yùn)營的小型水利設(shè)施等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施出售或承包給私人經(jīng)營；在按照項目性質(zhì)、投資周期長短、投資額度大小對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行分類的基礎(chǔ)上，對大型農(nóng)產(chǎn)品流通基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)產(chǎn)品市場網(wǎng)絡(luò)等具有較強(qiáng)收費(fèi)功能的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項目，利用建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓模式進(jìn)行融資建設(shè)；對具有較強(qiáng)外溢性、投資規(guī)模大、投資時間長、收益性較為明顯的大中型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項目，如大中型農(nóng)田水利設(shè)施等，采用公私合作（PPP）模式進(jìn)行融資建設(shè)；對投資量大、周期長、收益穩(wěn)定的大型農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場、大型農(nóng)產(chǎn)品加工基地等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項目，采用以項目所屬資產(chǎn)為支撐的證券化模式進(jìn)行融資建設(shè)。

七、建立農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)制度，促進(jìn)農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)

黨的十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)，“堅持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”。但是，隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，土地資源緊張程度尤為明顯，必須探索一條將現(xiàn)行國土規(guī)劃及土地用途管制政策與市場化改革目標(biāo)相銜接的新路子，既能有效保護(hù)乃至擴(kuò)大我國農(nóng)業(yè)用地，又能適當(dāng)滿足各地城鎮(zhèn)發(fā)展的用地需求。農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)制度在大部分發(fā)達(dá)國家以不同形式存在，這一制度既有利于更好地開展土地整治，加強(qiáng)土地用途管制，推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，也有利于保障各級政府 “主體功能區(qū)”建設(shè)工作，提高土地的科學(xué)規(guī)劃管理水平。

（一）農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)制建立的基本要求

第一，最大限度地將優(yōu)質(zhì)耕地劃入農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)?？梢?guī)定現(xiàn)有基本農(nóng)田的90%必須劃入農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)，盡可能將淺山區(qū)土地和各種不易發(fā)展規(guī)?；r(nóng)業(yè)的土地劃到農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)之外，鼓勵城市經(jīng)濟(jì)部門利用這些土地。在農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)的監(jiān)管中，建立土地肥力指數(shù)化動態(tài)管理機(jī)制。在谷物生產(chǎn)為主的農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)，農(nóng)業(yè)設(shè)施占地不得超過農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)總面積的0．5%。在畜牧業(yè)比重較大的農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)，畜牧業(yè)設(shè)施占地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出密度必須達(dá)到谷物生產(chǎn)占地十倍以上，否則不得批準(zhǔn)建設(shè)新畜牧業(yè)設(shè)施。

第二，農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止發(fā)展任何非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)內(nèi)可以接待游客，滿足游客度假觀光需求，但不得建設(shè)經(jīng)營性住宿設(shè)施；從事農(nóng)產(chǎn)品流通與服務(wù)的企業(yè)，其管理機(jī)構(gòu)不得進(jìn)駐農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)；引導(dǎo)這些機(jī)構(gòu)常駐農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)周邊的小城鎮(zhèn)。鑒于現(xiàn)有農(nóng)區(qū)已經(jīng)有一定數(shù)量的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，在開始劃定農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)時可以允許非農(nóng)產(chǎn)業(yè)存在，也可以允許已經(jīng)脫離農(nóng)業(yè)的人口居住，但非農(nóng)產(chǎn)業(yè)只能減少，不能增加；除原住戶新出生子女外，不得增加新的非農(nóng)業(yè)人口。地方政府應(yīng)制定規(guī)劃與政策，逐步引導(dǎo)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)與非農(nóng)業(yè)人口離開農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)。

第三，除面積在十萬畝以上的連片農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)外，其他農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)內(nèi)的各類居民點均不建設(shè)文化教育衛(wèi)生方面的設(shè)施，這類設(shè)施在保護(hù)區(qū)邊界外的居民點按高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。因此造成的不便，政府可只給專業(yè)農(nóng)戶提供補(bǔ)償，以鼓勵脫離農(nóng)業(yè)的其他農(nóng)戶逐步離開保護(hù)區(qū)。面積為一平方公里以上、容積率為1．0以上的連片村鎮(zhèn)建設(shè)用地，不得劃入農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)。在村鎮(zhèn)密集區(qū)域，區(qū)內(nèi)所存在的農(nóng)田邊界的最大距離不超過100米，均看作連片建設(shè)用地。

第四，農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)邊界的劃定要盡可能有容易識別的標(biāo)志作為參照，例如河流、重要道路、高壓電線走廊以及重要永久性建筑等。農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)內(nèi)可以有連片森林，但在一個農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)內(nèi)連片森林的面積不得超過總面積的30%；縣域范圍里，農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)內(nèi)的連片森林面積不得超過農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)總面積的10%；參照有關(guān)法規(guī)對森林進(jìn)行保護(hù)。

（二）制定配套改革措施

農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)制度的建立和完善還需要有配套改革措施。

第一，下放土地管理權(quán)限。對農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)以外的其他土地，中央政府可將管理權(quán)限大幅度下放給地方。在相關(guān)法律修改之前，中央政府可授權(quán)省級政府國土部門代行中央政府權(quán)力。中央政府對農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)的土地規(guī)劃與開發(fā)整理應(yīng)直接管控，同時對其他類型土地的利用做 “目標(biāo)指導(dǎo)管理”。例如，設(shè)定 “開發(fā)強(qiáng)度”“建設(shè)用地GDP（國內(nèi)生產(chǎn)總值）產(chǎn)出率”“居民住宅用地占用比例”“閑置土地占比”“基準(zhǔn)地價偏離率”等指標(biāo)，依據(jù)這些指標(biāo)來確定土地用途改變的總量。

第二，以農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)發(fā)展為核心，調(diào)整財政支農(nóng)政策。農(nóng)村土地整理資金集中投放于農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)。農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)之外的戶籍農(nóng)民不再享受各類農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，但暫時實際經(jīng)營農(nóng)業(yè)的農(nóng)戶除外。允許地方政府將此項調(diào)整所節(jié)約資金在農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)建設(shè)工作中統(tǒng)籌使用。

第三，建立 “注冊農(nóng)業(yè)經(jīng)營者制度”。注冊農(nóng)業(yè)經(jīng)營者分為 “公司法人農(nóng)業(yè)經(jīng)營者”“合作社法人農(nóng)業(yè)經(jīng)營者”與 “自然人農(nóng)業(yè)經(jīng)營者”，后者主要為家庭農(nóng)場。支農(nóng)政策對這三類分別對待。

第四，扎實推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革，落實中央關(guān)于農(nóng)民土地承包權(quán)確權(quán)頒證的意見。

第五，國土資源部試行的 “增減掛鉤”政策繼續(xù)執(zhí)行，可考慮轉(zhuǎn)化為一般性政策，但具體規(guī)定應(yīng)作出調(diào)整。在農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)內(nèi)，不得建設(shè)新的集中居住社區(qū)。應(yīng)允許專業(yè)農(nóng)戶或家庭農(nóng)場主分散居住。專業(yè)農(nóng)戶需要建設(shè)生產(chǎn)生活相結(jié)合的農(nóng)莊，只能在保護(hù)區(qū)內(nèi)部的村莊占地上安排。對于自愿遷出農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)并將宅基地復(fù)墾的原住農(nóng)戶，其出讓宅基地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，要參考城市建設(shè)用地的出讓價位。城市建設(shè)用地因 “增減掛鉤 “政策得以擴(kuò)大時，應(yīng)將一部分溢價收入用于農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)建設(shè)。

第六，試行農(nóng)業(yè)經(jīng)營者規(guī)模管理政策。區(qū)別不同品種、不同生產(chǎn)方式，確定農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的最大規(guī)模。例如，糧食經(jīng)營的最大規(guī)模為300畝、蔬菜水果生產(chǎn)最大規(guī)模為30畝等。具體標(biāo)準(zhǔn)由地方政府做出規(guī)定，旱作農(nóng)業(yè)的最大規(guī)模可適當(dāng)擴(kuò)大，最大規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn)可三年調(diào)整一次。

第七，適當(dāng)調(diào)整地方行政區(qū)劃。支持農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)的小縣合并為大縣，或建立專門的管理區(qū)等，以提高農(nóng)業(yè)縣的財政脫困能力。

第八，在放活地方用地自主權(quán)過程中，中央政府對地方的城市建成區(qū) （包括工礦區(qū)）經(jīng)濟(jì)密度規(guī)定進(jìn)行監(jiān)控，制定監(jiān)控指數(shù)，建立預(yù)警信息發(fā)布機(jī)制。核心監(jiān)控指數(shù)為城市建成區(qū)經(jīng)濟(jì)密度三年動態(tài)平均指數(shù)。

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