地方法人反洗錢(qián)監(jiān)管模式探討
——以福建地區(qū)農(nóng)信社為例

王建勝

地方法人反洗錢(qián)監(jiān)管模式探討
——以福建地區(qū)農(nóng)信社為例

王建勝

傳統(tǒng)的規(guī)則為本反洗錢(qián)監(jiān)管制度的弊端日漸凸顯，而以法人監(jiān)管為主體的風(fēng)險(xiǎn)為本反洗錢(qián)監(jiān)管理念日益成熟。本文對(duì)兩種監(jiān)管理念做了比較分析，并提出適合地方法人反洗錢(qián)監(jiān)管模式的修改完善建議。

地方法人；反洗錢(qián)監(jiān)管；模式

2012年人民銀行總行提出全面推行風(fēng)險(xiǎn)為本的反洗錢(qián)工作方法，開(kāi)展以法人為主體的監(jiān)管模式試點(diǎn)工作。以法人監(jiān)管為主體的反洗錢(qián)監(jiān)管模式被正式提上日程，標(biāo)志著我國(guó)反洗錢(qián)由“規(guī)則為本”進(jìn)一步向“風(fēng)險(xiǎn)為本”邁進(jìn)。2013年6月福建省率先在全省農(nóng)信系統(tǒng)開(kāi)展法人監(jiān)管試點(diǎn)工作，拉開(kāi)福建省“風(fēng)險(xiǎn)為本”反洗錢(qián)監(jiān)管的序幕。作為基層央行，研究不同監(jiān)管模式對(duì)地方法人監(jiān)管的適應(yīng)性具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國(guó)反洗錢(qián)監(jiān)管模式概述

其一，規(guī)則為本監(jiān)管模式。規(guī)則為本是監(jiān)管當(dāng)局通過(guò)制定各項(xiàng)反洗錢(qián)規(guī)則，以法律法規(guī)或行政命令的方式要求金融機(jī)構(gòu)遵照?qǐng)?zhí)行，并通過(guò)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管和現(xiàn)場(chǎng)檢查等措施指導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)嚴(yán)格遵守反洗錢(qián)法規(guī)。2003年1月以規(guī)則為本的反洗錢(qián)監(jiān)管模式的初步建立。直至2009年人總行首次提出“推行以風(fēng)險(xiǎn)為本的反洗錢(qián)監(jiān)管方法，不斷完善反洗錢(qián)機(jī)制”的思想。這段期間義務(wù)主體的反洗錢(qián)工作主要以合規(guī)為主，即以三項(xiàng)核心義務(wù)為核心開(kāi)展合規(guī)性履職。合規(guī)性監(jiān)管是我國(guó)反洗錢(qián)工作初級(jí)階段的一種必然的表現(xiàn)形式。

其二，風(fēng)險(xiǎn)為本監(jiān)管模式。風(fēng)險(xiǎn)為本是指反洗錢(qián)法規(guī)范圍內(nèi)的義務(wù)主體,應(yīng)科學(xué)準(zhǔn)確地評(píng)估本行業(yè)、本單位、本部門(mén)面臨的洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn),有輕重、有主次地履行反洗錢(qián)合規(guī)職責(zé),以有效監(jiān)控和防范潛在的洗錢(qián)行為。2008年年底人民銀行總行正式提出要在反洗錢(qián)監(jiān)管中大力推行國(guó)際先進(jìn)的風(fēng)險(xiǎn)為本，在隨后的《中國(guó)2008－2012年反洗錢(qián)戰(zhàn)略》再次明確提出了“推行以風(fēng)險(xiǎn)為本的反洗錢(qián)監(jiān)管方法，不斷完善反洗錢(qián)機(jī)制”的思想。2011年起人民銀行部分分支機(jī)構(gòu)在非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管基礎(chǔ)上對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法做出了有益探索和嘗試，將評(píng)估為高風(fēng)險(xiǎn)的金融機(jī)構(gòu)、涉及金融犯罪的金融機(jī)構(gòu)以及未按監(jiān)管要求完成反洗錢(qián)工作整改的金融機(jī)構(gòu)作為現(xiàn)場(chǎng)檢查的重點(diǎn)對(duì)象，著重對(duì)金融機(jī)構(gòu)總部?jī)?nèi)控制度設(shè)計(jì)、分支機(jī)構(gòu)執(zhí)行內(nèi)控制度情況以及高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)進(jìn)行檢查①2011年中國(guó)反洗錢(qián)報(bào)告。，標(biāo)志著我國(guó)反洗錢(qián)工作進(jìn)入“規(guī)則為本”向“風(fēng)險(xiǎn)為本”過(guò)渡階段。

二、地方法人監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)變與發(fā)展

市場(chǎng)失靈理論認(rèn)為金融市場(chǎng)中信息是不完全的，市場(chǎng)本身不能夠生產(chǎn)出足夠的信息并有效地配置它們。同時(shí)信息也是不對(duì)稱(chēng)的，義務(wù)主體擁有比監(jiān)管主體更多、更有價(jià)值的信息，這些都會(huì)導(dǎo)致委托人對(duì)代理人的監(jiān)督失效，即造成市場(chǎng)失靈。而合理的金融監(jiān)管模式可以更好地克服市場(chǎng)機(jī)制的缺陷。

其一，規(guī)則為本在地方法人監(jiān)管中存在的弊端。合規(guī)性監(jiān)管作為一種對(duì)市場(chǎng)行為的再反應(yīng)，存在諸多弊端。以農(nóng)聯(lián)社為例，在規(guī)則為本的監(jiān)管模式下，其反洗錢(qián)的主要精力都圍繞著“三項(xiàng)核心義務(wù)”展開(kāi)，遵循著合規(guī)即免責(zé)的原則，缺乏對(duì)客戶(hù)身份的實(shí)質(zhì)性調(diào)查，導(dǎo)致客戶(hù)信息的有效性嚴(yán)重不足；忽視了對(duì)產(chǎn)品及客戶(hù)的洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、評(píng)估和防范，沒(méi)有將更多的監(jiān)管資源配置在高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)上，導(dǎo)致高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品及客戶(hù)的洗錢(qián)案件頻發(fā)；缺乏對(duì)異常監(jiān)測(cè)指標(biāo)的合理性設(shè)計(jì)及系統(tǒng)功能的升級(jí)，導(dǎo)致資金監(jiān)測(cè)的準(zhǔn)確度、完整度和可信度過(guò)低，異常監(jiān)測(cè)指標(biāo)的有效性嚴(yán)重不足，系統(tǒng)錯(cuò)預(yù)警、漏預(yù)警現(xiàn)象相當(dāng)普遍。由于長(zhǎng)期習(xí)慣以合規(guī)應(yīng)付監(jiān)管，導(dǎo)致農(nóng)聯(lián)社缺乏從根本上完善自身洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的內(nèi)在動(dòng)力，不利于對(duì)機(jī)構(gòu)整體風(fēng)險(xiǎn)的控制。

其二，風(fēng)險(xiǎn)為本監(jiān)管機(jī)制在地方法人的應(yīng)用模式。風(fēng)險(xiǎn)為本的監(jiān)管流程包括：識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)、評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)、資源配置。即首先要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效的識(shí)別。按照風(fēng)險(xiǎn)的屬性可將反洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)氛圍固有風(fēng)險(xiǎn)、可控風(fēng)險(xiǎn)及監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，各種風(fēng)險(xiǎn)的影響因素各有不同，但這些風(fēng)險(xiǎn)在地方法人金融機(jī)構(gòu)中都是可識(shí)、可測(cè)、可防的，因此在有效的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別基礎(chǔ)上需要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估。按照評(píng)估主體的不同可將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估分為法人機(jī)構(gòu)反洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)自評(píng)估、產(chǎn)品及客戶(hù)洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。機(jī)構(gòu)的洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)一般參照5C標(biāo)準(zhǔn)，并在5C標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上進(jìn)行修訂完善。產(chǎn)品及客戶(hù)的洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估目前尚無(wú)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，也正是地方法人監(jiān)管試點(diǎn)亟待探討的一個(gè)問(wèn)題。

其三，風(fēng)險(xiǎn)為本監(jiān)管模式在福建省的實(shí)踐。2013年6月份人行福州中心支行制定了《福建省農(nóng)信系統(tǒng)反洗錢(qián)法人監(jiān)管試點(diǎn)工作指引》，拉開(kāi)了福建省反洗錢(qián)法人監(jiān)管試點(diǎn)的序幕。此次試點(diǎn)選取了全省17家農(nóng)商行、縣級(jí)聯(lián)社協(xié)同省聯(lián)社開(kāi)展試點(diǎn)工作。此后全省各級(jí)人行圍繞著法人機(jī)構(gòu)反洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，分級(jí)、分類(lèi)監(jiān)管的手段和內(nèi)容，分級(jí)建立法人監(jiān)管檔案的內(nèi)容、共享方式和維護(hù)責(zé)任等方面開(kāi)展了深入的研究。而試點(diǎn)行社則在建立分類(lèi)別的異常交易自主監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系，開(kāi)展洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)自評(píng)估和客戶(hù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)評(píng)估以?xún)?yōu)化反洗錢(qián)資源配置，改造現(xiàn)行的反洗錢(qián)監(jiān)控系統(tǒng)，優(yōu)化內(nèi)控制度及操作流程等進(jìn)行了探索。試點(diǎn)時(shí)間歷時(shí)一年，從目前的效果看各試點(diǎn)行社在自身內(nèi)控制度及操作流程、系統(tǒng)的缺陷與漏洞、產(chǎn)品及服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的把控等方面做了大量的評(píng)估與修訂工作，參與試點(diǎn)指導(dǎo)的各級(jí)人行也從中領(lǐng)會(huì)到了法人監(jiān)管的內(nèi)在要求及風(fēng)險(xiǎn)為本反洗錢(qián)監(jiān)管模式的內(nèi)涵。

三、地方法人監(jiān)管由規(guī)則為本向風(fēng)險(xiǎn)為本過(guò)渡需要解決的幾個(gè)問(wèn)題

其一，路徑依賴(lài)問(wèn)題。規(guī)則為本向風(fēng)險(xiǎn)為本變遷過(guò)程可能存在路徑依賴(lài)：風(fēng)險(xiǎn)為本監(jiān)管對(duì)監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管能力和義務(wù)主體的履職能力都提出了更高的要求，雙方都必須以客戶(hù)和業(yè)務(wù)為核心，從頂層去識(shí)別、計(jì)量、監(jiān)測(cè)和控制法人金融機(jī)構(gòu)在環(huán)境、產(chǎn)品及服務(wù)、控制、溝通和調(diào)整等方面存在的洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)洗錢(qián)總體風(fēng)險(xiǎn)的把握和防范，作為一種本能的反應(yīng)，長(zhǎng)期習(xí)慣規(guī)則為本的監(jiān)管主體和義務(wù)主體難免會(huì)對(duì)工作轉(zhuǎn)型采取消極應(yīng)對(duì)或坐等觀望的態(tài)度，這可能影響法人監(jiān)管制度推行的總體進(jìn)程和效果。

其二，地方保護(hù)問(wèn)題?；诘胤椒ㄈ私鹑跈C(jī)構(gòu)在當(dāng)?shù)氐闹匾匚唬?dāng)?shù)厝嗣胥y行難以避免地會(huì)對(duì)地方法人金融機(jī)構(gòu)在反洗錢(qián)監(jiān)管中采取區(qū)別對(duì)待的態(tài)度，特別是在監(jiān)管處罰的選擇上，對(duì)法人金融機(jī)構(gòu)可能會(huì)因多方面的影響和壓力，而傾向于從輕處理或采取其他替代形式。風(fēng)險(xiǎn)為本監(jiān)管模式下能否在原有的規(guī)則為本的處罰機(jī)制下設(shè)立新的專(zhuān)門(mén)針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的處罰機(jī)制或者其他約束機(jī)制，來(lái)約束并徹底鏟除這種地方保護(hù)行為，尚待解決。

其三，系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。以風(fēng)險(xiǎn)為本的監(jiān)管模式強(qiáng)調(diào)對(duì)屬地法人的監(jiān)管，注重監(jiān)管責(zé)任的劃分。但是過(guò)分強(qiáng)調(diào)對(duì)地方法人的監(jiān)管，容易忽略對(duì)非法人分支機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)防范，造成系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，我國(guó)金融機(jī)構(gòu)跨區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的現(xiàn)象較為普遍，地方法人金融機(jī)構(gòu)跨區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)也成為了金融改革和發(fā)展的必然趨勢(shì)。實(shí)施法人監(jiān)管后各地人民銀行如何有效聯(lián)動(dòng)，在確保對(duì)轄區(qū)法人金融機(jī)構(gòu)實(shí)施有效監(jiān)管的前提下，兼顧異地法人金融機(jī)構(gòu)在本地分支機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，以及轄區(qū)法人金融機(jī)構(gòu)的在異地分支機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，以避免轄區(qū)法人金融機(jī)構(gòu)在異地的分支機(jī)構(gòu)及異地法人金融機(jī)構(gòu)在本地的分支機(jī)構(gòu)處于監(jiān)管的真空，以防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，是推行反洗錢(qián)法人監(jiān)管制度必須考慮的問(wèn)題。

四、完善地方法人監(jiān)管模式的幾點(diǎn)建議

其一，認(rèn)清規(guī)則為本和風(fēng)險(xiǎn)為本二者的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)兩種模式的平穩(wěn)過(guò)渡。規(guī)則為本和風(fēng)險(xiǎn)為本兩種監(jiān)管模式并非完全對(duì)立，而是層次遞進(jìn)、相輔相成的關(guān)系。地方法人金融機(jī)構(gòu)由于其自身組織架構(gòu)、內(nèi)控制度和操作流程尚未完善成熟，地方監(jiān)管力量相對(duì)薄弱，在當(dāng)前規(guī)則為本的監(jiān)管模式下急轉(zhuǎn)成風(fēng)險(xiǎn)為本監(jiān)管模式需要一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，對(duì)地方法人的監(jiān)管應(yīng)在保證合規(guī)的基礎(chǔ)上，有計(jì)劃、有步驟地推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管試點(diǎn)。監(jiān)管部門(mén)應(yīng)該及時(shí)適應(yīng)新的監(jiān)管模式下反洗錢(qián)工作的新發(fā)展、新變化，避免用規(guī)則為本的慣性思維履行風(fēng)險(xiǎn)為本制度下的監(jiān)管職責(zé)。

其二，建立健全約束機(jī)制，消除地方保護(hù)行為對(duì)法人監(jiān)管模式的消極影響。在將地方法人監(jiān)管權(quán)限下放到各級(jí)監(jiān)管部門(mén)的同時(shí)，上級(jí)主管部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管實(shí)施再監(jiān)管，防止在新的監(jiān)管模式下出現(xiàn)逆監(jiān)管現(xiàn)象，最大限度制約地方法人金融機(jī)構(gòu)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)“合謀”規(guī)避上級(jí)監(jiān)管；應(yīng)建立橫向評(píng)比機(jī)制，對(duì)不同地方的反洗錢(qián)監(jiān)管進(jìn)行橫向比較，將監(jiān)管成效作為地方監(jiān)管部門(mén)履職能力的考核標(biāo)準(zhǔn)，用獎(jiǎng)勤罰懶的辦法促進(jìn)地方監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管主動(dòng)性、積極性和長(zhǎng)效性。

其三，建立監(jiān)管橫向交流平臺(tái)，實(shí)行聯(lián)動(dòng)監(jiān)管。風(fēng)險(xiǎn)為本監(jiān)管強(qiáng)調(diào)地方屬地監(jiān)管，監(jiān)管部門(mén)的重心放在當(dāng)?shù)胤ㄈ恕Ｒ虼藢?shí)施法人監(jiān)管后各地人民銀行應(yīng)通過(guò)監(jiān)管交流平臺(tái)實(shí)施有效的聯(lián)動(dòng)，建立反洗錢(qián)監(jiān)管信息數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)不同地方監(jiān)管數(shù)據(jù)的同享，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估情況和行政處罰情況的互通和現(xiàn)場(chǎng)檢查問(wèn)題的雙向反饋，以確保對(duì)轄區(qū)法人金融機(jī)構(gòu)實(shí)施有效監(jiān)管的前提下，兼顧異地法人金融機(jī)構(gòu)在本地分支機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，以及轄區(qū)法人金融機(jī)構(gòu)的在異地分支機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，避免轄區(qū)法人金融機(jī)構(gòu)在異地的分支機(jī)構(gòu)及異地法人金融機(jī)構(gòu)在本地的分支機(jī)構(gòu)處于監(jiān)管的真空，防范系統(tǒng)性洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)。

其四，培育一支專(zhuān)業(yè)、高效的反洗錢(qián)專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍。大量的金融創(chuàng)新及金融風(fēng)險(xiǎn)事件表明，金融監(jiān)管往往要滯后于市場(chǎng)的發(fā)展。因此，在洗錢(qián)工具和手法層出不窮的時(shí)代，必須培育一支具備金融、法律、科技等跨專(zhuān)業(yè)高素質(zhì)的反洗錢(qián)專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍，實(shí)行考核上崗制，強(qiáng)化反洗錢(qián)人員對(duì)新知識(shí)、新業(yè)務(wù)的學(xué)習(xí)和吸收。根據(jù)地方法人金融機(jī)構(gòu)的反洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)、產(chǎn)品及客戶(hù)的洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)合理配置監(jiān)管資源，真正實(shí)現(xiàn)差異化監(jiān)管，最大限度地控制高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品及服務(wù)被用以洗錢(qián)的風(fēng)險(xiǎn)，制約不法分子利用金融機(jī)構(gòu)的管理漏洞進(jìn)行洗錢(qián)。

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王建勝，福建漳州人，廈門(mén)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院2011級(jí)在職碩士研究生，現(xiàn)供職于中國(guó)人民銀行東山縣支行，研究方向：金融理論與實(shí)踐。

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1008-4428（2015）01-112-02