成年流浪乞討人員就業(yè)技能培訓(xùn)模式初探
——以廣州市為例

李國(guó)活，唐永輝，林逢春，何敬寧

成年流浪乞討人員就業(yè)技能培訓(xùn)模式初探
——以廣州市為例

李國(guó)活，唐永輝，林逢春，何敬寧

廣州市流浪乞討人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜，存在人數(shù)逐年增多、回流現(xiàn)象嚴(yán)重等問(wèn)題，本研究以流浪乞討人員為服務(wù)對(duì)象，以技能培訓(xùn)為核心，以心理輔導(dǎo)為輔助，結(jié)合流浪乞討人員信息回訪系統(tǒng)進(jìn)行跟蹤回訪，從而實(shí)現(xiàn)流浪乞討人員就業(yè)和心理健康雙重救助的目的。同時(shí)，借助于政府實(shí)時(shí)監(jiān)督，提高社會(huì)公共資源的利用率，幫助流浪乞討人員重塑對(duì)生活的信心，走上正常的社會(huì)生活，完善社會(huì)救助體系。

流浪乞討人員；就業(yè)技能；培訓(xùn)

城市流浪乞討現(xiàn)象是社會(huì)長(zhǎng)期聚焦的熱點(diǎn)，特別是2003年《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》頒布實(shí)施后，學(xué)者們對(duì)流浪乞討人員的研究更加廣泛、深入，分別從法學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)等不同學(xué)科對(duì)這一現(xiàn)象進(jìn)行剖析并提出解決這一問(wèn)題的相關(guān)措施。林時(shí)獻(xiàn)、胡良道等學(xué)者認(rèn)為從“收容遣送”到“救助管理”，這樣的轉(zhuǎn)換折射出了人權(quán)保障的光芒，體現(xiàn)了法治進(jìn)程中的人性關(guān)懷，這顯然是個(gè)巨大的進(jìn)步；針對(duì)流浪乞討人員分類救助管理辦法，梁艷認(rèn)為應(yīng)在全面科學(xué)普查的基礎(chǔ)上對(duì)有關(guān)乞討者進(jìn)行甄別，細(xì)化乞討類型，對(duì)不同的群體，分別采取不同的措施；Rongxiang Chen和Chenghui Li認(rèn)為城市流浪乞討人員應(yīng)該區(qū)別對(duì)待，分型管理，遵循以人為本的人性化的救助原則。在流浪救助管理實(shí)踐中，“鄭州模式”有效地實(shí)現(xiàn)了少年兒童的救助保護(hù)；北京市建立了流浪兒童救助保護(hù)中心，與專業(yè)院校合作，探索流浪兒童并發(fā)展救助服務(wù)，這一系列的研究給流浪救助提供了理論與實(shí)踐的借鑒。然而，關(guān)于廣州市流浪乞討人員救助管理的研究大多以未成年流浪乞討人員為對(duì)象，忽視了對(duì)成年流浪乞討人員的關(guān)注。加之救助管理措施受人力、物力等因素的限制，實(shí)施效果不佳，因此，擁有一個(gè)高效解決廣州市成年流浪乞討人員就業(yè)救助管理的模式顯得非常重要。

一、廣州市流浪乞討人員生存現(xiàn)狀

（一）流浪救助人數(shù)逐年遞增

自2003年《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》實(shí)施以來(lái)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，廣州市流浪乞討人員的數(shù)目并沒(méi)有發(fā)生預(yù)期性地減少，反而呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢(shì)，其中成年流浪乞討人員占主體。2003年8月至2014年6月，廣州市救助站救助了流浪乞討人員共157191人次（成年人137291人次、未成年人19900人次），約占全省救助量33%。其中從2003年8月,廣州市共救助流浪乞討人員6063人次,2004年為23029人次,2005年上升到30557人次,2006年為30314人次,2007年高達(dá)35399人次。流浪乞討人數(shù)的逐年增加給廣州市流浪救助工作帶來(lái)了諸多困難，人數(shù)眾多的流浪乞討人員每年耗費(fèi)大量的社會(huì)公共資源，并伴隨著一系列社會(huì)公共管理問(wèn)題，增大了社會(huì)治理的難度。

（二）廣州市流浪乞討人員的構(gòu)成

近年來(lái)，隨著廣州市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，對(duì)外開放程度的增加，廣州市流動(dòng)人口呈復(fù)雜化態(tài)勢(shì)，外來(lái)人口的增多給廣州市的公共管理帶來(lái)了更多的壓力?；趯?duì)本團(tuán)隊(duì)開展的廣州市流浪乞討人員生活現(xiàn)狀采取問(wèn)卷、訪談等方法調(diào)研的數(shù)據(jù)分析，筆者認(rèn)為目前廣州市流浪乞討人員主要存在三種類型：一是原生態(tài)乞討型①車海波.轉(zhuǎn)型期中國(guó)城市乞丐群體研究[D].武漢：武漢大學(xué)，2004.，根據(jù)乞討時(shí)間的長(zhǎng)短則劃分為臨時(shí)乞討型與長(zhǎng)期乞討型。原生態(tài)乞討型乞討者由于失業(yè)、自然災(zāi)害、家庭變故、個(gè)人身體殘缺或疾病等原因?qū)е律钕萑肜Ь潮黄葴S落街頭，通過(guò)街頭乞討解決生活困境。二是職業(yè)化乞討型，此類乞討者以乞討為生，或利用身體的殘缺博取他人的同情，或通過(guò)在街邊才藝表演進(jìn)行乞討，或?qū)β啡怂览p爛打，強(qiáng)取乞討。三是操控乞討型，此類流浪乞討者因遭受犯罪團(tuán)伙的非法控制，失去個(gè)人的人身自由，被迫通過(guò)利用身體的殘疾來(lái)博得路人的同情。

二、廣州市流浪乞討人員救助管理存在的問(wèn)題

（一）廣州市流浪乞討人員回流②丁玲.我國(guó)城市流浪乞討人員后續(xù)救助管理問(wèn)題探究[D].吉林：吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)，2013.現(xiàn)象嚴(yán)重

根據(jù)《救助管理辦法》的規(guī)定，對(duì)于符合救助的流浪乞討人員，救助站應(yīng)當(dāng)根據(jù)受助人員的情況確定救助期限，一般不超過(guò)10天。從調(diào)查中得知，超過(guò)八成的成年流浪乞討人員了解廣州市救助站的情況并曾經(jīng)獲得過(guò)救助站的幫助。當(dāng)詢問(wèn)他們?yōu)楹卧俅瘟骼似蛴憰r(shí)，他們均表示救助站提供了暫時(shí)性的幫助，無(wú)法從根本上解決他們生活的困境。一方面，救助站提供了物質(zhì)上的幫助，短暫地解決了流浪乞討者的困難，但是由于缺乏心理輔導(dǎo)、就業(yè)技能等方面的培訓(xùn)，當(dāng)這些流浪乞討者離開救助站后，因?yàn)樽陨砟芰ι系牟蛔阋约八枷肷系恼`區(qū)仍無(wú)法適應(yīng)社會(huì)的生活和工作。另一方面，由于無(wú)謀生的工具或資本，或者從事著付出與收入不匹配的勞動(dòng)，精神上飽受其他人的歧視，但通過(guò)流浪乞討他們可以擺脫過(guò)去衣不遮體，食不果腹的困境，所以最終再次選擇了流浪乞討，導(dǎo)致惡性循環(huán)。廣州市流浪乞討者的“回流”無(wú)疑會(huì)加大對(duì)流浪救助管理工作的阻力。

（二）廣州市流浪乞討人員救助力量單一

從救助者多樣化的角度來(lái)看，救助力量單一。目前，廣州市成年流浪乞討者的救助力量以政府為主，其他社會(huì)力量為輔，形成大政府，小社會(huì)的格局，甚至在廣州市社會(huì)救助中的某些服務(wù)領(lǐng)域，政府承擔(dān)著全部的責(zé)任。救助力量依靠政府為主，缺乏多方社會(huì)力量的注入給政府帶來(lái)了沉重的財(cái)政壓力，根據(jù)廣州市民政局的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，如下圖所示，廣州市政府在流浪乞討救助方面的費(fèi)用支出呈現(xiàn)出遞增的趨勢(shì)。

（廣州市流浪救助支出費(fèi)用注：數(shù)據(jù)來(lái)源于廣州市民政局官網(wǎng)）

流浪救助應(yīng)該是一項(xiàng)社會(huì)性的工程，單純以政府的力量去救助顯得力不從心，“大政府”的角色扮演已經(jīng)不可能適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展，所以政府應(yīng)該發(fā)揮社會(huì)大眾力量，鼓勵(lì)民間團(tuán)體與社會(huì)愛心企業(yè)積極參與。一方面，從救助管理方式的角度來(lái)看，廣州市成年流浪乞討者的救助方式主要靠廣州市救助站的救助，缺乏后續(xù)救助管理的措施。另一方面，大多數(shù)流浪救助站的管理援助方式比較簡(jiǎn)單，對(duì)于接受流浪乞討人員的救助站，其工作程序幾乎總是接收—信息采集—聯(lián)系政府或流浪乞討人員家屬—送其回家，程序化的救助方式只是為了達(dá)到將其遣返家鄉(xiāng)的目的。雖然，針對(duì)大齡兒童等非成年流浪救助人員的救助措施方面，廣州市開創(chuàng)流浪兒家庭寄養(yǎng)模式、與兒保中心合作培養(yǎng)流浪兒童技能等項(xiàng)目，但是針對(duì)具有一定勞動(dòng)能力的成年流浪乞討人員的就業(yè)技能培訓(xùn)等方面缺乏研究，在人才輸送方面有很大的改進(jìn)空間。

2003年《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》的出臺(tái)，強(qiáng)制性的收容制度逐漸向自愿性求助轉(zhuǎn)型，更多的體現(xiàn)了政府對(duì)流浪乞討人員的人文關(guān)懷，但是救助管理是臨時(shí)性救助，缺乏專業(yè)的心理輔導(dǎo)，沒(méi)有幫助流浪乞討人員真正擺脫依賴心理；另外，流浪乞討人員缺乏職業(yè)技能，即使通過(guò)救助站遣送返鄉(xiāng)還是無(wú)法解決生活的困境，許多流浪乞討人員選擇再次流浪。正因?yàn)樯鲜鲈蚪o流浪乞討人員的管理帶來(lái)了很多困難，同時(shí)也表明解決成年流浪乞討人員回流乞討的困境刻不容緩。

三、廣州市流浪乞討人員救助新模式——就業(yè)技能培訓(xùn)

根據(jù)亞伯拉罕·馬斯洛的需要層次理論，人的需要可分為生理的需要、安全的需要、社交的需要、自尊與受人尊重的需要以及自我實(shí)現(xiàn)的需要五個(gè)層次。從這個(gè)角度來(lái)看，城市成年流浪乞討者生活在社會(huì)的邊緣，對(duì)基本的溫飽生活追求是他們迫切需要，在這一低層次需要還沒(méi)有得到滿足之前，他們對(duì)更高層次的需要便也無(wú)從談起。目前廣州市對(duì)成年流浪乞討人員的救助管理模式可以滿足低層次的需求，但是無(wú)法滿足安全、社會(huì)等更高層次的需求。因此，為彌補(bǔ)目前救助管理模式中的不足，本文提出通過(guò)心理輔助、就業(yè)技能培訓(xùn)、崗位開發(fā)、政府監(jiān)督等有機(jī)結(jié)合的就業(yè)技能培訓(xùn)模式。

成年流浪乞討人員就業(yè)技能培訓(xùn)模式以技能培訓(xùn)為核心，以心理輔導(dǎo)為輔助，整合廣州市豐富的就業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)資源，政府鼓勵(lì)民間社會(huì)機(jī)構(gòu)與愛心企業(yè)為流浪救助者提供崗位。在技能培訓(xùn)期間建立流浪乞討人員救助管理信息表，根據(jù)流浪乞討者的個(gè)人情況給與心理輔導(dǎo)，最后利用信息回訪系統(tǒng)對(duì)流浪乞討者就業(yè)后進(jìn)行跟蹤，及時(shí)處理他們?cè)谏鐣?huì)中遇到新的問(wèn)題，避免流浪乞討人員回流現(xiàn)象的發(fā)生。

①流浪乞討人員的基本信息進(jìn)行采集、記錄入系統(tǒng)，通過(guò)初步的心理輔導(dǎo)，勸說(shuō)成年流浪乞討人員進(jìn)去就業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。②培訓(xùn)合格的流浪乞討人員可以面試愛心企業(yè)提供的崗位。③愛心企業(yè)需要對(duì)入職的流浪乞討人員進(jìn)行動(dòng)態(tài)的觀察，及時(shí)了解他們的動(dòng)態(tài)。④定時(shí)對(duì)流浪乞討人員進(jìn)行跟蹤回訪，確定他們的去向，及時(shí)幫助他們解決相關(guān)問(wèn)題。⑤關(guān)注流浪乞討人員的心理，全流程實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管，必要時(shí)進(jìn)行心理干預(yù)。⑥政府部門對(duì)就業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)與愛心企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，了解流浪乞討人員的動(dòng)態(tài)

四、流浪乞討人員就業(yè)技能培訓(xùn)模式的可行性分析

（一）國(guó)家相關(guān)政策的支持

為了充分調(diào)動(dòng)全社會(huì)的力量投身于流浪救助管理工作中，幫助流浪乞討人員走出社會(huì)的灰色邊緣，民政部頒布了《關(guān)于促進(jìn)社會(huì)力量參與流浪乞討人員救助服務(wù)的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）?！兑庖姟分兄赋?，積極動(dòng)員引導(dǎo)職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和愛心企業(yè)為勞動(dòng)年齡內(nèi)具備勞動(dòng)能力的流浪乞討人員提供技能培訓(xùn)和就業(yè)幫扶。

為了提供專業(yè)救助服務(wù)，各地民政部門和救助管理機(jī)構(gòu)可通過(guò)購(gòu)買服務(wù)、項(xiàng)目委托等方式，由愛心家庭和福利機(jī)構(gòu)、護(hù)理機(jī)構(gòu)為特殊受助人員提供生活照料服務(wù)?？赏ㄟ^(guò)與心理咨詢機(jī)構(gòu)等社會(huì)機(jī)構(gòu)開展項(xiàng)目合作的方式為流浪乞討人員提供心理疏導(dǎo)、教育矯治、行為干預(yù)、康復(fù)訓(xùn)練和技能培訓(xùn)等專業(yè)救助服務(wù)。

（二）國(guó)內(nèi)流浪救助人員成功的救助實(shí)踐

流浪兒童救助保護(hù)“鄭州模式”，就是以救助流浪少年兒童中心為依托，以“全天候街頭救助點(diǎn)”為紐帶，以“類家庭”和“家庭寄養(yǎng)”為途徑，以“技能培訓(xùn)”為手段，已達(dá)到救助一名流浪兒童回歸主流社會(huì)的目的。到2012年，鄭州市已建立5個(gè)“類家庭”，先后有527名流浪未成年人走進(jìn)“類家庭”，重新回歸家庭。這種模式適合中國(guó)的國(guó)情，因此“鄭州模式”已經(jīng)成為全國(guó)未成年流浪人員救助模式的典范。

廣州市在流浪兒救助工作幾項(xiàng)嘗試走在全國(guó)救助工作的前列，通過(guò)兒保中心與蘿崗區(qū)人社局達(dá)成合作意向，將大齡流浪兒童輸送到蘿崗區(qū)人社局職業(yè)技能培訓(xùn)中心進(jìn)行物流、水電工程等職業(yè)課程培訓(xùn)，為將來(lái)流浪兒走進(jìn)社會(huì)提供技術(shù)保障。而且，在輸送培訓(xùn)方面，廣州市流浪兒職業(yè)技能培訓(xùn)已經(jīng)有成功的案例。

成都市成立“民工之家”項(xiàng)目，通過(guò)救助站的培訓(xùn)，改變其依賴政府救助食宿的觀念。另外，合作企業(yè)也為救助者提供免費(fèi)的職業(yè)培訓(xùn)，培訓(xùn)后合格者可推薦就業(yè)，以此解決受助者二次回城流浪乞討，避免造成“乞討回流”的惡性循環(huán)。此外，湖北荊州市則創(chuàng)新性地提出共救、義救、商救、社救“四救”網(wǎng)絡(luò)模式，對(duì)城市流浪乞討人員實(shí)行全方面的人性化服務(wù)管理。政府領(lǐng)導(dǎo)、民政牽頭、相關(guān)部門齊抓共管的行政管理網(wǎng)絡(luò)，并通過(guò)整合志愿服務(wù)資源、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)資源、社區(qū)資源，形成了義工、商家廣泛參與的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)以及基層自治組織主動(dòng)參與的基層服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

然而，流浪救助工作并非是一項(xiàng)簡(jiǎn)單的物質(zhì)救助工作，流浪乞討人員常年生活在社會(huì)的灰色邊緣，飽受人們的歧視、遭遇不平等待遇，復(fù)雜的心理變化，扭曲的價(jià)值觀……這些都需要專業(yè)的引導(dǎo)。例如，上海成立社會(huì)工作服務(wù)站，以社工擁有的專業(yè)知識(shí)填補(bǔ)以往僅停留在物資救助層面的空缺。

（三）國(guó)外對(duì)流浪乞討人員就業(yè)技能培訓(xùn)的成功實(shí)踐

美國(guó)擁有相對(duì)比較完善的民營(yíng)化救助體系。在成年流浪乞討者的應(yīng)急住所中，根據(jù)求助者的不同情況給與他們提供相應(yīng)的軟服務(wù)，如吸毒治療，就業(yè)技能培訓(xùn)、心理健康教育等，提供“持續(xù)性關(guān)懷”。對(duì)于失業(yè)人群提供職業(yè)技能培訓(xùn)，鼓勵(lì)和幫助他們重新找到工作。

英國(guó)在流浪救助上非常注重法律的規(guī)定及約束，是世界上第一通過(guò)立法建立社會(huì)流浪救助的國(guó)家，從1601年，世界上第一部《貧濟(jì)法》的頒布，到接下來(lái)的《兒童法》、《勞工介紹法》、《國(guó)民保障法》、《國(guó)民救助法》、《補(bǔ)充救助法》等一系列法律條文的頒布，逐步形成了以低收入家庭救助、老齡救助、兒童救助、失業(yè)救助及疾病救助為內(nèi)容的比較完善的社會(huì)救助制度。救助社會(huì)流浪乞討人員在法律上得到了保障。

五、結(jié)語(yǔ)

無(wú)論在發(fā)達(dá)國(guó)家還是在發(fā)展中國(guó)家都存在流浪乞討現(xiàn)象，它已經(jīng)成為國(guó)際性的問(wèn)題。本文基于實(shí)地調(diào)研成果，分析目前廣州市流浪乞討人員的基本情況，提出解決廣州市成年流浪乞討者“回流”乞討的辦法———廣州市成年流浪乞討人員就業(yè)技能培訓(xùn)模式。該模式經(jīng)由開展就業(yè)技能培訓(xùn)，利用信息跟蹤回訪系統(tǒng)及時(shí)的解決流浪乞討人員的生活困難和心理問(wèn)題。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，可以增加勞動(dòng)力，降低政府和社會(huì)的資源浪費(fèi)，降低廣州市社會(huì)治理的壓力。然而，本模式在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中也面臨諸多難題，例如：對(duì)企業(yè)的就業(yè)崗位落實(shí)存在監(jiān)管盲區(qū)、資金來(lái)源緊張、專業(yè)心理輔導(dǎo)人員缺乏等，解決這些難題有待進(jìn)一步的理論研究和實(shí)踐操作。

[1]張俊英.我國(guó)地方政府流浪兒童救助保護(hù)模式研究—以“鄭州模式”為例[D].武漢：華中科技大學(xué)，2012.

[2]王萬(wàn)民.“鄭州模式”的實(shí)踐與思考[J].社會(huì)福利：2009，（03）.

[3]Rongxiang Chen,enghui Li.Relief and Control:Analyss of Countermeasures for Urban Vagrnts and Beggars[J].Asian Social Science,2010,6(3).

[4]梁艷.應(yīng)積極探索流浪乞討人員分類救助管理的辦法[J].中國(guó)民政，2004，（09）:41.

[5]林時(shí)獻(xiàn)等.城市流浪乞討人員管理制度重構(gòu)兼評(píng)《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》之得失[J].廣西政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2006，21（3）：69—73.

[6]丁玲.我國(guó)城市流浪乞討人員后續(xù)救助管理問(wèn)題探究[D].吉林：吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)，201.

[7]劉中蘭等.發(fā)達(dá)國(guó)家城市流浪乞討救助政策及其對(duì)我國(guó)的啟示[J].城市社會(huì)：城市發(fā)展研究，2012，19（8）.

李國(guó)活，男，廣東茂名人，廣東工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院物流管理本科在讀生，研究方向：物流管理；

唐永輝，男，廣東清遠(yuǎn)人，廣東工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院物流管理本科在讀生，研究方向：物流管理；

林逢春，男，廣東潮州人，廣東工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院講師，經(jīng)濟(jì)師，研究方向：國(guó)際關(guān)系；

何敬寧，女，吉林四平人，廣東工業(yè)大學(xué)政法學(xué)院教師，研究方向：社會(huì)學(xué)。

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1008-4428（2015）01-120-03