從4個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)到4個(gè)自貿(mào)區(qū)

郭芳 王紅茹

在經(jīng)歷了一場(chǎng)激烈、漫長(zhǎng)的爭(zhēng)奪之后，廣東、天津、福建在這場(chǎng)自貿(mào)園區(qū)爭(zhēng)奪戰(zhàn)中脫穎而出——2014年12月12日，李克強(qiáng)總理主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議宣布，上述三省份成為第二批自貿(mào)區(qū)試點(diǎn)。

加上之前的上海，全國(guó)形成了4個(gè)自貿(mào)區(qū)試點(diǎn)，布局于長(zhǎng)三角、珠三角和環(huán)渤海等東部發(fā)達(dá)地區(qū)。

“選擇這三個(gè)地方已經(jīng)醞釀很久了?！眹?guó)家發(fā)改委國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)肖金成告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》。

在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議宣布這一決策前的12月5日，中共中央政治局進(jìn)行了第十九次集體學(xué)習(xí)，這次學(xué)習(xí)的主題即為“加快自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)”。

給中央政治局上這堂課的講師是商務(wù)部國(guó)際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院研究員李光輝。李光輝是研究自貿(mào)區(qū)問(wèn)題的主要專家，自貿(mào)區(qū)主要課題《中國(guó)自貿(mào)區(qū)可行性研究》，乃至第二批自貿(mào)區(qū)津粵閩三地的規(guī)劃，他都是專家組成員，還擔(dān)任組長(zhǎng)。

“把自貿(mào)區(qū)問(wèn)題拿到中央政治局集體學(xué)習(xí)這是從來(lái)沒(méi)有過(guò)的?！崩罟廨x接受《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》采訪時(shí)說(shuō)，這意味著推動(dòng)自貿(mào)區(qū)建設(shè)是中國(guó)現(xiàn)階段最重要的問(wèn)題之一?！把剡呴_(kāi)放在新一輪改革開(kāi)放中也非常重要，但這么重要也還沒(méi)拿到政治局學(xué)習(xí)的程度?！?/p>

“中國(guó)已經(jīng)到了高標(biāo)準(zhǔn)加快推進(jìn)自貿(mào)區(qū)建設(shè)的歷史時(shí)點(diǎn)了。而且，我們也具備了這個(gè)條件”。李光輝說(shuō)，中國(guó)必須跟上全球自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展的趨勢(shì)，形成面向全球自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)，才能不失去主動(dòng)，繼而在未來(lái)規(guī)則制定和世界經(jīng)濟(jì)新格局中贏得先機(jī)。

自貿(mào)區(qū)的重要性堪比當(dāng)年被譽(yù)為“改革開(kāi)放試驗(yàn)田”的經(jīng)濟(jì)特區(qū)。國(guó)家發(fā)改委學(xué)術(shù)委員會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)張燕生對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》說(shuō)，這是前35年的“改革開(kāi)放試驗(yàn)田”和今后一段時(shí)間內(nèi)“改革開(kāi)放試驗(yàn)田”的區(qū)別。

那么，與當(dāng)年的經(jīng)濟(jì)特區(qū)相比，如今的自貿(mào)區(qū)有何不同？具體來(lái)說(shuō)，上海、廣東、天津、福建憑借什么優(yōu)勢(shì)入選自貿(mào)區(qū)試點(diǎn)？它們先行先試的使命、目標(biāo)、著力點(diǎn)又是什么？

選擇標(biāo)準(zhǔn)不同——

經(jīng)濟(jì)特區(qū)：對(duì)接港澳臺(tái)，引進(jìn)外資和技術(shù);

自貿(mào)區(qū)：南北呼應(yīng)，重在自我轉(zhuǎn)型和升級(jí)

30多年前，改革開(kāi)放的總設(shè)計(jì)師鄧小平在南海圈出了深圳、珠海和汕頭，在東海圈出了廈門(mén)，成立了4個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)。中國(guó)決定在這4個(gè)地方實(shí)行特殊的政策、進(jìn)行特別的管理，探索改革開(kāi)放的道路。這些地方承載著中國(guó)改革“試驗(yàn)田”和對(duì)外開(kāi)放“窗口”的國(guó)家使命。經(jīng)濟(jì)特區(qū)的建立，也標(biāo)志著中國(guó)改革開(kāi)放正式開(kāi)始。

從地緣政治的角度，深圳的對(duì)面是香港，珠海的對(duì)面是澳門(mén)，廈門(mén)的對(duì)面是臺(tái)灣，汕頭是一個(gè)例外，它的“對(duì)面”是遍布世界各地的海外華人?！爱?dāng)時(shí)選擇這4個(gè)地方作為特區(qū)，是希望借力港澳臺(tái)及海外華人把市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)引進(jìn)來(lái)。”張燕生接受《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》采訪時(shí)分析稱，“為什么沒(méi)選上海，也是因?yàn)樯虾２幌襁@4個(gè)地方有明確的指向?！?/p>

“當(dāng)時(shí)的想法是引進(jìn)資金和技術(shù)，打開(kāi)一個(gè)窗口，推動(dòng)國(guó)內(nèi)的改革開(kāi)放。在特定的區(qū)域里引進(jìn)外資，引進(jìn)海外華僑投資，然后加工、出口，增加我們國(guó)家的外匯收入，再用外匯收入引進(jìn)一些先進(jìn)的技術(shù)和設(shè)備，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的工業(yè)化?！睂?duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)副校長(zhǎng)林桂軍告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，“一開(kāi)始的提法比較保守，就是吸引海外華僑進(jìn)入特區(qū)，直至1984年，才正式提出吸引外資。”

當(dāng)然，當(dāng)年對(duì)深圳、珠海、廈門(mén)三地的制度安排，亦是為后來(lái)香港、澳門(mén)和臺(tái)灣的回歸做準(zhǔn)備。

今日自貿(mào)區(qū)的設(shè)立仍然對(duì)應(yīng)著港澳臺(tái)。在第二批獲批的廣東、天津、福建三個(gè)自貿(mào)區(qū)試點(diǎn)中，肖金成分析，廣東，是改革開(kāi)放的前沿，毗鄰香港和澳門(mén)，在這里設(shè)立自貿(mào)區(qū)便于和香港、澳門(mén)對(duì)接;福建的廈門(mén)和平潭毗鄰臺(tái)灣，廈門(mén)有經(jīng)濟(jì)特區(qū)的基礎(chǔ)，近兩年平潭實(shí)驗(yàn)區(qū)也在規(guī)劃和建設(shè)，對(duì)臺(tái)的交流合作需要自貿(mào)區(qū)這樣一個(gè)平臺(tái)。

“廣東對(duì)應(yīng)著港澳，福建對(duì)應(yīng)著臺(tái)灣，進(jìn)一步的擴(kuò)大開(kāi)放，或有可能形成一個(gè)大范圍的經(jīng)濟(jì)自由貿(mào)易區(qū)，包括廣東、福建、臺(tái)灣、香港、澳門(mén)在內(nèi)?！?林桂軍說(shuō)。

與經(jīng)濟(jì)特區(qū)的布局不同的是，在自貿(mào)區(qū)的布局中，多了上海和天津。

上海并沒(méi)有肩負(fù)著像福建那樣的兩岸合作，也沒(méi)有肩負(fù)著像廣東那樣的粵港澳合作，“但上海依然是中國(guó)的龍頭，當(dāng)然要走在中國(guó)的最前頭。”張燕生說(shuō)。

在肖金成看來(lái)，天津?yàn)I海新區(qū)作為國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的第二個(gè)新區(qū)，有天津東疆保稅港區(qū)這一基礎(chǔ)條件;同時(shí)，北方也需要一個(gè)自貿(mào)區(qū)來(lái)引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其是在京津冀協(xié)同發(fā)展的背景下。

在過(guò)去的35年里，天津沒(méi)有像上海和深圳那樣成為一個(gè)明星區(qū)域，但林桂軍認(rèn)為，天津應(yīng)該成為明星，因?yàn)樗母鞣矫鏃l件都非常優(yōu)越。他看好天津在現(xiàn)代制造業(yè)方面的潛力?！叭绻覀兇蛟飚a(chǎn)業(yè)升級(jí)，發(fā)展高端的制造業(yè)，天津是一個(gè)比較好的板塊?！?/p>

至此，自貿(mào)區(qū)的分布覆蓋了中國(guó)的東南沿海、東部沿海以及北部沿海，形成了南北呼應(yīng)的格局。

使命不同——

經(jīng)濟(jì)特區(qū)：“與國(guó)際慣例接軌”;

自貿(mào)區(qū)：新常態(tài)下主動(dòng)應(yīng)對(duì)全球化競(jìng)爭(zhēng)

四大經(jīng)濟(jì)特區(qū)是在開(kāi)放經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初級(jí)階段設(shè)立的，當(dāng)時(shí)中國(guó)無(wú)論是經(jīng)濟(jì)總量還是外貿(mào)總量在全世界都不算領(lǐng)先。1978年，中國(guó)GDP排名世界第十;1980年，中國(guó)GDP占全世界1.72%，進(jìn)出口總額占全球貿(mào)易的0.93%。

那是四大經(jīng)濟(jì)特區(qū)起步的基礎(chǔ)。在十一屆三中全會(huì)精神的指引下，經(jīng)濟(jì)特區(qū)開(kāi)始先行先試。

彼時(shí)，中國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，通過(guò)四大經(jīng)濟(jì)特區(qū)，以特事特辦的方式突破傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制框架進(jìn)行改革，來(lái)嘗試一些與國(guó)際相接軌的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制。這是當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的主要任務(wù)。

“當(dāng)初的經(jīng)濟(jì)特區(qū)是處于被動(dòng)吸納地位的‘與國(guó)際慣例接軌’的試驗(yàn)?！鄙虅?wù)部國(guó)際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院研究員梅新育總結(jié)說(shuō)。

此后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了多年高速但粗放的增長(zhǎng)。如今，那也成為了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的“舊常態(tài)”。

當(dāng)下的中國(guó)早已是世界第一貿(mào)易大國(guó)，無(wú)論是貿(mào)易總量還是GDP總量在全世界占比都早已突破10%大關(guān)。中國(guó)經(jīng)濟(jì)也正式宣布進(jìn)入“新常態(tài)”。

在十八大、十八屆三中全會(huì)和四中全會(huì)精神的指引下，自由貿(mào)易區(qū)也開(kāi)始先行先試。

張燕生說(shuō)，自由貿(mào)易區(qū)所要面對(duì)的是“新常態(tài)”下進(jìn)行的新一輪體制創(chuàng)新的先行先試?！靶鲁B(tài)”之下，是高水平的開(kāi)放、高質(zhì)量的發(fā)展和高標(biāo)準(zhǔn)的改革。

梅新育認(rèn)為，今日的自貿(mào)區(qū)是中國(guó)在全球化經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中主動(dòng)開(kāi)展的試驗(yàn)。中國(guó)從被動(dòng)逐漸走向主動(dòng)。

目標(biāo)不同——

經(jīng)濟(jì)特區(qū)：對(duì)標(biāo)港澳臺(tái)的小經(jīng)濟(jì)體模式;

自貿(mào)區(qū)：對(duì)標(biāo)美日歐的大國(guó)經(jīng)濟(jì)體模式

據(jù)林桂軍回憶，在當(dāng)年經(jīng)濟(jì)特區(qū)的選擇上，上海的崇明島也曾是候選區(qū)域之一，但在最終公布的結(jié)果中，崇明島不在其中。

在中國(guó)，經(jīng)濟(jì)上真正具有舉足輕重影響的仍是上海。

上世紀(jì)90年代初，站在黃浦江邊的鄧小平不無(wú)遺憾地表示，設(shè)立第一批特區(qū)的時(shí)候沒(méi)有考慮上海是一個(gè)失誤。

“因?yàn)椴还芨郯呐_(tái)也好，海外僑胞也好，引進(jìn)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主要是小經(jīng)濟(jì)體的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，我們也學(xué)到了一個(gè)小經(jīng)濟(jì)體的開(kāi)放模式?！睆堁嗌J(rèn)為，如果把上海列為第一輪改革開(kāi)放的試點(diǎn)，結(jié)果也許會(huì)不一樣。作為最具有國(guó)際化形象的上海，“它對(duì)標(biāo)（即對(duì)比標(biāo)桿找差距）的可能是美日歐，那將是大國(guó)經(jīng)濟(jì)體模式而非小經(jīng)濟(jì)體模式?！?/p>

張燕生所指的當(dāng)年經(jīng)濟(jì)特區(qū)引進(jìn)的小經(jīng)濟(jì)體模式的一個(gè)典型形式即是“三來(lái)一補(bǔ)”的貿(mào)易形式，來(lái)料加工、來(lái)樣加工、來(lái)件裝配和補(bǔ)償貿(mào)易。但這種加工貿(mào)易形式在后來(lái)顯現(xiàn)出越來(lái)越多的問(wèn)題，例如，企業(yè)主要依靠“出口退稅補(bǔ)貼”而非外銷利潤(rùn)的獲取;企業(yè)缺乏自主創(chuàng)新、自主品牌和“本地化”、“國(guó)產(chǎn)化”的動(dòng)力;資源消耗和對(duì)環(huán)境的破壞嚴(yán)重。

“這一點(diǎn)鄧小平在后期已經(jīng)意識(shí)到了?！睆堁嗌f(shuō)，“這種小經(jīng)濟(jì)體模式對(duì)過(guò)去改革開(kāi)放帶來(lái)的一些負(fù)面影響，至今仍然解決得不太好?！?/p>

30多年后，新一輪更高水平的改革開(kāi)放從上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)開(kāi)始。

這個(gè)時(shí)候的背景是，經(jīng)過(guò)前一輪的改革開(kāi)放，中國(guó)已經(jīng)成為世界上第二大經(jīng)濟(jì)體。站在新的歷史起點(diǎn)上，中國(guó)必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化新形勢(shì)、推進(jìn)更高水平的對(duì)外開(kāi)放，加快構(gòu)建開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制，以全方位開(kāi)放的主動(dòng)贏得經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主動(dòng)、贏得國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的主動(dòng)。

“上海對(duì)標(biāo)的應(yīng)該是像美國(guó)、歐洲這樣世界上最開(kāi)放、最發(fā)達(dá)的國(guó)家，而絕非港澳臺(tái)，是以更高標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范為基礎(chǔ)的大國(guó)開(kāi)放模式?！睆堁嗌硎?，中國(guó)需要的是能應(yīng)對(duì)美國(guó)推動(dòng)的跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議（TPP）的大國(guó)開(kāi)放戰(zhàn)略，中國(guó)有被邊緣化的危險(xiǎn)?！爸袊?guó)要想不被邊緣化怎么辦？只能把TPP所謂的美國(guó)的高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則，例如，知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、勞工標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)業(yè)的全面開(kāi)放等等這些美國(guó)要邊緣化中國(guó)的新規(guī)則，變成倒逼我們新一輪改革的動(dòng)力，這是國(guó)家層面的戰(zhàn)略考慮?！?/p>

從國(guó)家戰(zhàn)略上看，張燕生認(rèn)為，未來(lái)的自貿(mào)園區(qū)，在制度上、發(fā)展程度上以及創(chuàng)新能力上將與美國(guó)、日本和歐洲越來(lái)越接近，而不是與香港那樣的自由港越來(lái)越接近。

這意味著將要掀起新一輪的改革運(yùn)動(dòng)，“怎么能夠把中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制作成像美國(guó)一樣規(guī)范，由要素驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，這是上海、天津等自貿(mào)園區(qū)試點(diǎn)的使命。”張燕生說(shuō)。

著力點(diǎn)不同——

“經(jīng)濟(jì)特區(qū)的誘餌是政策優(yōu)惠，自貿(mào)區(qū)的誘餌則是消除政策壁壘”

長(zhǎng)期以來(lái)，減免關(guān)稅的優(yōu)惠政策一直是經(jīng)濟(jì)特區(qū)吸引外資的重要手段。在經(jīng)濟(jì)特區(qū)之后的各種開(kāi)發(fā)區(qū)和高新區(qū)，其共同的政策就是給予減免關(guān)稅的優(yōu)惠?！捌┤?，當(dāng)你是優(yōu)惠政策為主，很直接。我在區(qū)外，過(guò)去33%的所得稅，一進(jìn)到區(qū)內(nèi)，就是15%的所得稅?！鄙虾Ｊ形瘯?shū)記韓正接受媒體采訪時(shí)說(shuō)。

究竟是政策的洼地還是改革的高地？這曾經(jīng)是外界對(duì)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)抱有的疑慮。韓正多次在公開(kāi)場(chǎng)合重申，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的“核心是制度創(chuàng)新，而不是優(yōu)惠政策”。

“經(jīng)濟(jì)特區(qū)是放餌釣魚(yú)，自貿(mào)區(qū)是開(kāi)閘放水。”林桂軍的比喻很形象，“經(jīng)濟(jì)特區(qū)的誘餌是政策優(yōu)惠，自貿(mào)區(qū)的誘餌則是消除政策壁壘?！?/p>

政策壁壘主要有兩種，第一是準(zhǔn)入放開(kāi)，第二是國(guó)民待遇?！敖裉煳覀兪菍?duì)所有的國(guó)資、外資、民資，所有的企業(yè)都一視同仁，負(fù)面清單外，政府都不審批?！?韓正在接受媒體的采訪時(shí)表示，“這次改革，說(shuō)到底是革審批的命?！?/p>

“但是，不審批以后，政府職能怎么轉(zhuǎn)，以前我們都沒(méi)有碰到過(guò)。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)就是要探索出一套做法，負(fù)面清單越來(lái)越短，不列入負(fù)面清單的，完全由市場(chǎng)主體決定，負(fù)面清單以內(nèi)的是高度透明的管理模式。”韓正坦言，這是顛覆性的改革和顛覆性的創(chuàng)新，難度也在于此。

2014年11月14日，4份上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)第三方評(píng)估報(bào)告同時(shí)發(fā)布。4家評(píng)估機(jī)構(gòu)認(rèn)為，企業(yè)對(duì)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新和政策措施的綜合滿意度較高，符合國(guó)際通行規(guī)則。其中一家機(jī)構(gòu)評(píng)估的制度創(chuàng)新及政策措施的綜合滿意度在80%以上。

林桂軍說(shuō)：“經(jīng)過(guò)一年多的創(chuàng)新，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)取得了很多成就，很多的創(chuàng)新已經(jīng)走在了全國(guó)前面，這是不能否認(rèn)的。當(dāng)然也有很多問(wèn)題，也許問(wèn)題比成就還大，但作為中國(guó)新一輪改革開(kāi)放的試驗(yàn)區(qū)，無(wú)論是成功的部分，還是失敗的部分，都是新一輪改革開(kāi)放的經(jīng)驗(yàn)。”