財稅管理改革對循環(huán)經(jīng)濟的影響研究

摘 要：應對環(huán)境污染、氣候變暖與能源緊張等問題的挑戰(zhàn)根本措施是開展循環(huán)發(fā)展，循環(huán)發(fā)展離不開經(jīng)濟政策支持，尤其是循環(huán)財政與稅收政策。

關鍵詞：循環(huán)經(jīng)濟；循環(huán)財政；循環(huán)稅收；深化改革；

文獻標識碼：A 文章編號：1674-3520（2014）-08-00-02

目前，世界各國為克服環(huán)境污染、氣候變暖與能源緊張等問題致力于循環(huán)發(fā)展。 “十二五”規(guī)劃中將循環(huán)發(fā)展列為一篇，并明確循環(huán)發(fā)展要加強財稅等政策支持，不斷完善環(huán)境保護的經(jīng)濟政策，這足以表明進一步完善財稅政策對循環(huán)經(jīng)濟的重要性。

一、循環(huán)經(jīng)濟概述

“循環(huán)經(jīng)濟”最早提出是從環(huán)境經(jīng)濟學角度，而讓這一概念在全球范圍內(nèi)具有影響力是2008年10月和12月聯(lián)合國環(huán)境署發(fā)起的在全球開展“循環(huán)經(jīng)濟”和“循環(huán)新政”的倡議。倡議認為循環(huán)經(jīng)濟是一種新的發(fā)展模式，循環(huán)投資會促進經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步，經(jīng)濟的綠化不是增長的負擔，而是增長的引擎，并號召各國政府盡快將循環(huán)理念納入到本國經(jīng)濟政策中去。

循環(huán)經(jīng)濟是當代中國發(fā)展的重要實踐。2009年8月的國務院常務會議提出大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟；2009年9月22日胡錦濤主席在聯(lián)合國氣候變化峰會上強調(diào)“大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，積極發(fā)展低碳經(jīng)濟和循環(huán)經(jīng)濟”，豐富了科學發(fā)展觀。2009年8月全國人大常委會《關于積極應對氣候變化的決議》寫入了“要立足國情發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、低碳經(jīng)濟”，將循環(huán)經(jīng)濟納入到立法文件中。新出臺的“十二五”規(guī)劃對循環(huán)發(fā)展進行了完整的闡述，明確了循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)容。

盡管循環(huán)經(jīng)濟還沒有統(tǒng)一的概念，但都認可循環(huán)經(jīng)濟是將環(huán)境、資源納入到生產(chǎn)要素，并充分體現(xiàn)自然資源價值和生態(tài)價值的可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟；是將循環(huán)注入生產(chǎn)方式及與之相適應的生產(chǎn)、交換、分配、消費關系的市場化和生態(tài)化有機結(jié)合的經(jīng)濟。循環(huán)經(jīng)濟本身不是一個新事物，但聯(lián)合國環(huán)境署能在能源與氣候等多重危機背景下系統(tǒng)地提出，具有時機的恰當性。其政治影響力已經(jīng)開始成為全球環(huán)境與發(fā)展領域的新潮流。

二、循環(huán)經(jīng)濟對財稅政策的需求

循環(huán)經(jīng)濟是遵循經(jīng)濟規(guī)律與生態(tài)規(guī)律的市場經(jīng)濟，其調(diào)控機制仍然是市場機制，自然會產(chǎn)生“市場失靈”?！笆袌鍪ъ`”的原因是環(huán)境資源的外部性，其表現(xiàn)是環(huán)境資源開發(fā)的外部成本沒有納入到私人成本中去導致了信號失真和因環(huán)境資源保護所產(chǎn)生的外部效益被他人無償享用導致“搭便車”。根據(jù)外部性理論，解決外部性問題要通過政策干預將外部性問題內(nèi)部化。這種為矯正環(huán)境資源市場配置失靈的經(jīng)濟政策，是循環(huán)經(jīng)濟政策。循環(huán)經(jīng)濟政策是通過內(nèi)部化外部收益或補償外部成本，激勵市場主體持續(xù)地提供正外部性或減少負外部性，來實現(xiàn)環(huán)境資源的有效配置和確保環(huán)境污染最優(yōu)水平。

從國外實踐來看，多數(shù)發(fā)達國家重視運用政策工具發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，特別是財稅政策。在歐洲，瑞典和德國較早地進行了循環(huán)財稅改革。如瑞典1991年開征硫稅后，每年二氧化硫排放量降低1.9萬噸；德國于1998年在波恩制訂了“循環(huán)規(guī)劃”，在國內(nèi)工業(yè)經(jīng)濟界和金融投資中將生態(tài)稅引進產(chǎn)品稅制。法國從2000年將多種新設的包括空氣污染類、噪音類、垃圾廢油處理類的環(huán)境稅組合在一起征收普通消費稅。美國則通過稅收減免來激發(fā)民眾的環(huán)境保護熱情，如《2003年能源稅收激勵法案》對使用再生能源給予稅收減免進行了規(guī)定。日本政府強調(diào)實施循環(huán)財政進行扶持，如對中小企業(yè)有關環(huán)境技術(shù)開發(fā)項目給予占其研發(fā)費用的1/2左右補貼。韓國政府為循環(huán)中小企業(yè)實施稅收減免，并對民間資本循環(huán)存款免征利息所得稅。

我國在推動循環(huán)發(fā)展方面，作出了積極努力。如：實施節(jié)能減排行動和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟；加大財政轉(zhuǎn)移支付，構(gòu)建生態(tài)補償制度；征收資源稅和排污費。但另一方面，現(xiàn)行政策還不能完全適應循環(huán)發(fā)展的需要。如：（1）對循環(huán)發(fā)展認識不足，過分強調(diào)GDP作用，缺乏系統(tǒng)的循環(huán)經(jīng)濟政策體系，政策工具單一。（2）對循環(huán)發(fā)展的財政投入不足，沒有建立獨立的循環(huán)發(fā)展專項資金，財政投入零散化，效果差。（3）現(xiàn)行稅制循環(huán)程度不高?，F(xiàn)行稅制中大部分稅種要素的確定未從“循環(huán)”角度考慮，與國際上已經(jīng)建立起來的循環(huán)財稅制度有很大差距。

三、財稅政策深化改革的主要方向

（一）建立“綠色GDP”核算體系

循環(huán)經(jīng)濟的健康發(fā)展，需要一套全面覆蓋環(huán)境資源經(jīng)濟的統(tǒng)計指標體系，能將經(jīng)濟增長與環(huán)境保護統(tǒng)一起來，并對政府績效進行科學評估。綠色GDP就是一套能反映這樣要求的核算體系。其含義是扣除經(jīng)濟活動中投入的環(huán)境生態(tài)成本后的國內(nèi)總產(chǎn)值。我國在2004年對多省市進行了綠色GDP試點，后因各種原因沒有繼續(xù)。綠色GDP推行遭遇擱置，并不說明這個核算體系不科學，只是時機與條件不成熟，思想認識與配套政策不到位。近年來，隨著能源危機與氣候變暖的新挑戰(zhàn)，“循環(huán)經(jīng)濟”、“低碳經(jīng)濟”等可持續(xù)發(fā)展模式進入實踐。

（二）完善循環(huán)補貼政策

由于我國過去的補貼大多沒有和環(huán)境資源保護掛鉤，有的甚至起了負作用，所以，完善補貼政策要避免扭曲市場機制，突出循環(huán)，提高補貼效率。主要措施有：一是優(yōu)化循環(huán)補貼的領域。財政補貼要引導、鼓勵更多的市場主體參與到循環(huán)生產(chǎn)中來。如：生產(chǎn)和開發(fā)循環(huán)產(chǎn)品、促進產(chǎn)業(yè)升級、加快循環(huán)技術(shù)的開發(fā)、循環(huán)農(nóng)業(yè)等。二是鼓勵循環(huán)消費，提升循環(huán)消費理念，促進消費者使用節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品。如循環(huán)建筑、循環(huán)交通、循環(huán)電器等消費品。三是完善補貼措施，制定合理的補貼方案。對有利于環(huán)境與資源保護正的外部性活動，要加大補貼力度，擴大受益對象范圍，讓更多的市場主體都能享受到政策支持。

（三）構(gòu)建循環(huán)稅收體系

稅收手段是常被看作對環(huán)境與自然資源政策最有效的一種工具，其理論根據(jù)是庇古稅，稅收額應是在最優(yōu)污染水平下的邊際損失。一是開征環(huán)境保護稅。環(huán)境保護稅也被稱為生態(tài)稅、循環(huán)稅，是對污染（或排放）物質(zhì)的控制征收的一種稅，它不是一個獨立稅種，國外主要包括二氧化硫稅、水污染稅、噪聲稅、固體廢物稅、垃圾稅等多個稅種。環(huán)境稅在本質(zhì)上是按照“誰污染，誰繳稅”的原則，把環(huán)境污染和生態(tài)破壞的社會成本，內(nèi)化到生產(chǎn)成本和市場價格中去，再通過市場機制來分配環(huán)境資源，既有利于節(jié)能減排，又可以增加財政收入。開征環(huán)境稅將成為我國保護環(huán)境和資源的有力手段，是改善我國環(huán)境治理的必然選擇。二是完善現(xiàn)有稅種的綠化。環(huán)境稅收體系的完善還有賴于對現(xiàn)行稅種的“綠化”，應當結(jié)合我國目前新一輪的稅收制度改革，將環(huán)境因素納入已有稅收體系中，提高現(xiàn)行稅種的綠化程度。首先是在實施循環(huán)稅收過程中，設計綜合的環(huán)境稅收體系；對稅種、稅率、稅收減免以及征收時機選擇進行全面考量，做到既保護環(huán)境又不影響可持續(xù)發(fā)展。其次是對現(xiàn)有稅收體系的綠化應當著重從資源稅、消費稅和增值稅開始，特別是加快資源稅的改革。對資源稅的改革應當從礦產(chǎn)資源入手，擴大征稅資源范圍，提高征收稅率、實行差別稅率，并且把水資源和森林資源的保護也納入到稅收調(diào)整的范圍。最后，是稅收綠化中要不加重企業(yè)負擔。在開征環(huán)境稅后，應及時將企業(yè)繳納的大多數(shù)環(huán)保方面的收費并入環(huán)境保護稅一并征收，以避免重復征收。

（四）要嚴格財稅執(zhí)法。嚴格財稅執(zhí)法，也就是要依法理財治稅。我國財政支出能不能真正做到依法理財至關重要。關鍵在于治理財政支出的相當部分不按照預算辦事即不依法辦事的問題，解決分散掌握在相關各級黨政領導成員手中的財稅收支權(quán)。要求我們的政府收支預算必須做到透明和細化。嚴格經(jīng)過各級人大通過的政府收支預算必須按法、按預算依法理財。

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