對食品監(jiān)管瀆職罪“危害后果”要件法律適用情況的思考

閆興中

食品安全是關(guān)系到人們健康和國計(jì)民生的重大問題。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步和改革開放，食品安全問題一直困擾人們并且越演越烈，食品安全事故頻發(fā)，大量有問題食品流入市場，引發(fā)人們普遍的心理擔(dān)憂。

一、我國食品安全的現(xiàn)狀及原因

目前，食品安全已經(jīng)成為全民關(guān)注的共同話題，究其原因，在于食品安全監(jiān)管體制調(diào)整尚未完全到位，環(huán)節(jié)監(jiān)管職責(zé)不明，監(jiān)管法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)不健全，食品生產(chǎn)經(jīng)營商缺乏社會責(zé)任和消費(fèi)者自我保護(hù)意識薄弱等方面。其中，與我國食品安全監(jiān)管部門工作人員未能正確、認(rèn)真地履行職責(zé)，對食品生產(chǎn)、流通、銷售過程中的違法行為長期坐視不管、打擊不力有直接關(guān)系。

為此，2011年5月1日《刑法修正案（八）》單獨(dú)增設(shè)了“食品監(jiān)管瀆職罪”罪名，填補(bǔ)了《刑法》規(guī)定上的空白，期望食品安全監(jiān)管部門工作人員切實(shí)履行職責(zé)，建立一個負(fù)責(zé)高效的食品安全監(jiān)管機(jī)制，從源頭上治理生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品或者有毒有害的行為。

二、食品安全瀆職罪的法律沿革

尚未設(shè)立食品監(jiān)管瀆職罪之前，負(fù)有食品安全監(jiān)管職責(zé)的國家工作人員發(fā)生瀆職犯罪的，依據(jù)《刑法》分則第9章瀆職罪的規(guī)定，根據(jù)犯罪主體所處的不同部門、單位、身份類別分別以濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪或放縱制售偽劣商品犯罪行為罪等罪名對其進(jìn)行定罪量刑處罰。由于不同罪名的立案標(biāo)準(zhǔn)和量刑標(biāo)準(zhǔn)不一致，在實(shí)踐中出現(xiàn)“同質(zhì)不同罪”的法律問題，即相同性質(zhì)的瀆職犯罪行為因所處單位部門不同而承擔(dān)不同刑事責(zé)任，與法律的公平公正的價值追求相悖。

為解決這一問題，統(tǒng)一涉嫌食品安全監(jiān)管瀆職犯罪行為追訴標(biāo)準(zhǔn)，《刑法修正案（八）》明確規(guī)定：“負(fù)有食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的國家機(jī)關(guān)工作人員，濫用職權(quán)或者玩忽職守，導(dǎo)致發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴(yán)重后果的，處五年以下有期徒刑或者拘役;造成特別嚴(yán)重后果的，處五年以上十年以下有期徒刑”。

增設(shè)食品監(jiān)管瀆職罪，實(shí)際上是把食品監(jiān)管人員瀆職犯罪從濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪等罪名中抽離出來，作為特別規(guī)定予以規(guī)定。食品監(jiān)管瀆職罪和食品監(jiān)管人員瀆職犯罪與濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪等罪名在法條上存在競合或包容關(guān)系，是特別法條與一般法條的關(guān)系，定罪量刑時適用“特別法優(yōu)于一般法”的規(guī)定。

食品監(jiān)管瀆職罪的增設(shè)，改變了食品安全監(jiān)管人員涉嫌瀆職犯罪在法律適用上“同質(zhì)不同罪”混亂狀態(tài)，加強(qiáng)了對此類食品監(jiān)管瀆職行為的刑法規(guī)制。特別是將該罪的最高刑期設(shè)定為10年，成為瀆職罪中最重的量刑，更是凸顯國家對食品安全的重視以及保護(hù)民生的強(qiáng)烈意圖。

三、食品監(jiān)管瀆職罪在法律適用上的困擾

食品監(jiān)管瀆職罪雖與一般的瀆職罪一樣，都會侵犯國家對職務(wù)活動的正常管理這一客體，但其差別在于食品監(jiān)管瀆職罪侵犯的是雙重客體，它既侵犯了國家對職務(wù)行為的正常管理職能，又侵害了公民的生命安全與健康權(quán)利。從這個角度來說，食品監(jiān)管瀆職犯罪較之于其他普通的瀆職犯罪，有更大的社會危害性，食品監(jiān)管瀆職罪在司法實(shí)踐中更應(yīng)該發(fā)揮重要作用。

然而，當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)辦理食品監(jiān)管瀆職罪案件卻面臨著困境。全國各地辦理的食品安全監(jiān)管領(lǐng)域?yàn)^職犯罪案件，絕大多數(shù)都是以涉嫌玩忽職守罪、受賄罪等罪名立案查處，食品監(jiān)管瀆職罪案例鮮有出現(xiàn)，這與人們對“當(dāng)前食品安全形勢十分嚴(yán)峻”的認(rèn)識形成強(qiáng)烈的反差。

造成這種困境的原因是多方面的，從立法的角度上說，理論在科學(xué)再完善也無法解決不斷出現(xiàn)的新問題，立法的時候我們無法窮盡所知，法律一旦制定便已滯后;從現(xiàn)實(shí)狀況來說，食品領(lǐng)域是個特殊領(lǐng)域，環(huán)節(jié)多、流程長，食品需要經(jīng)種植、加工、流通等多個環(huán)節(jié)才能進(jìn)入市場，相應(yīng)的食品安全監(jiān)管存在責(zé)任部門繁多、部分領(lǐng)域缺乏權(quán)威行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等問題。但最為關(guān)鍵的是食品監(jiān)管瀆職罪的立案標(biāo)準(zhǔn)不明確，對危害后果的這一法定情節(jié)表述含糊，在現(xiàn)行法律和司法解釋中沒有明確的規(guī)定或參考標(biāo)準(zhǔn)，檢察機(jī)關(guān)在辦案中持謹(jǐn)慎態(tài)度，認(rèn)識相對保守，使該罪增設(shè)后一直處于“休眠”狀態(tài)，影響了適用。

“危害后果”作為食品監(jiān)管瀆職罪犯罪構(gòu)成中的必要要件，其法定情節(jié)為“發(fā)生重大食品安全事故”或“造成其他嚴(yán)重后果”，但法條表述比較含糊，“重大”或“嚴(yán)重”的標(biāo)準(zhǔn)無法確定。司法實(shí)踐中雖然可以參考濫用職權(quán)罪或玩忽職守罪的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，但操作性不強(qiáng)，所以食品監(jiān)管瀆職罪的危害后果要件，即“重大食品安全事故”或者“其他嚴(yán)重后果”的界定，成為認(rèn)定是否構(gòu)成本罪的關(guān)鍵。

四、對司法實(shí)務(wù)中食品監(jiān)管瀆職罪“危害后果”要件法律適用的理解

目前全國各地的檢察機(jī)關(guān)都在期盼盡快制定食品監(jiān)管瀆職罪的司法解釋，但在司法解釋出臺前，對已經(jīng)發(fā)生的食品監(jiān)管瀆職行為在法律上如何處置，實(shí)踐中存在不同的觀點(diǎn)和做法。近期，筆者對唐河縣檢察院辦理本縣公安機(jī)關(guān)移送的一批危害食品安全的刑事案件進(jìn)行歸納分析，結(jié)合本院辦理的食品安全監(jiān)管人員涉嫌瀆職犯罪的案件，對食品監(jiān)管瀆職罪“危害后果”要件的法律適用進(jìn)行了初步探索。

今年3月，唐河縣檢察院在查辦食品安全監(jiān)管人員涉嫌瀆職犯罪案件中，發(fā)現(xiàn)一些食品生產(chǎn)經(jīng)營者，有的沒有辦理營業(yè)執(zhí)照，有的沒有辦理餐飲服務(wù)許可證，有的違法使用“泡打粉”食品添加劑、“無根劑”“工業(yè)松香”等有毒有害化學(xué)產(chǎn)品。在生產(chǎn)經(jīng)營過程中，食品安全監(jiān)管人員沒有對這些情況進(jìn)行日常檢查、食品抽檢等有效監(jiān)管，導(dǎo)致違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品大量流入社會。食品安全監(jiān)管人員存在玩忽職守行為，涉案區(qū)域覆蓋本縣城區(qū)及20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

經(jīng)梳理，2013年以來縣公安局共立案偵查危害食品安全刑事案件65件69人，其中生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品罪34件38人，生產(chǎn)、銷售有毒有害食品罪18件18人。主要犯罪手段和危害后果分別是：（1）在加工生產(chǎn)油條、蛋糕、饅頭過程中超標(biāo)準(zhǔn)使用“泡打粉”等添加劑，足以造成嚴(yán)重食源性疾病。（2）在豆芽生產(chǎn)加工過程中違法使用“無根劑”、在加工鹵豬蹄等熟食品過程中違法使用“工業(yè)松香”，無根劑和工業(yè)松香都是含有有毒化學(xué)物質(zhì)的非法添加物，長期食用會嚴(yán)重威脅人體健康。目前，縣法院對上述案件已作出有罪判決55件60人，且均已生效。endprint

在這批案件中，食品安全監(jiān)管人員在從事食品生產(chǎn)經(jīng)營監(jiān)督管理過程中，不認(rèn)真履行監(jiān)管職責(zé)，造成了大批不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品和有毒有害食品流入社會，范圍廣泛，嚴(yán)重危害了人民群眾生命健康，存在玩忽職守行為。但對此行為是否入罪，其危害結(jié)果是否適用玩忽職守罪中“其他致使人民利益遭受重大損失”的規(guī)定，存在爭議。一種觀點(diǎn)認(rèn)為：食品監(jiān)管人員在從事食品監(jiān)管工作中雖存在玩忽職守行為，但其危害結(jié)果無法量化，無法認(rèn)定，根據(jù)罪刑法定原則，不應(yīng)追究其刑事責(zé)任。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為：食品安全監(jiān)管人員存在玩忽職守行為，危害后果嚴(yán)重，并且屬于法律規(guī)定“不必提出證據(jù)進(jìn)行證明”的事實(shí)，構(gòu)成食品監(jiān)管瀆職罪。

筆者贊同第二種觀點(diǎn)，食品監(jiān)管人員監(jiān)管過程中存在玩忽職守行為，并且造成了嚴(yán)重危害后果。其理由是：相關(guān)負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的食品安全監(jiān)管人員長期沒有食品生產(chǎn)經(jīng)營者的經(jīng)營情況進(jìn)行有效監(jiān)管，造成了大批不符合安全標(biāo)準(zhǔn)和有毒有害食品流入社會，范圍廣泛，嚴(yán)重危害人民群眾生命健康，屬于玩忽職守罪中“其他致使人民利益遭受重大損失的行為”。同時，縣法院已經(jīng)判決且已生效的55起案件危害結(jié)果的事實(shí)，可以直接佐證本案玩忽職守行為的危害后果。

縣法院已判決的55起危害食品安全刑事案件證明，一些被告人在從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動中，有的沒有辦理營業(yè)執(zhí)照，有的沒有辦理餐飲服務(wù)許可證，有的違法使用食品添加劑或不合格食鹽，甚至使用有毒有害化學(xué)產(chǎn)品。在生產(chǎn)經(jīng)營過程中，負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的部門長期沒有按相關(guān)規(guī)定對違反食品安全的單位或個人采取日常檢查、食品抽檢和查封、扣押、沒收已發(fā)現(xiàn)的生產(chǎn)工具、原材料等方式進(jìn)行有效管理，對人民群眾生命、健康造成嚴(yán)重危害，應(yīng)依法追究其玩忽職守的刑事責(zé)任。

此類案件中，目前雖然并未造成重大食品安全事故，但造成了多項(xiàng)嚴(yán)重后果，如超標(biāo)準(zhǔn)使用“泡打粉”添加劑，違法使用有毒化學(xué)物質(zhì)“無根劑”、“工業(yè)松香”，給食品安全和人體健康造成嚴(yán)重隱患。同時，此類案件被查處后，引起縣域內(nèi)廣大群眾的高度關(guān)注和擔(dān)憂，并引發(fā)部分食品類物價上漲，造成了惡劣的社會影響，危害后果相對嚴(yán)重。

在“危害后果”證據(jù)的證明要求上，此類案件中玩忽職守危害結(jié)果的事實(shí)屬于法律規(guī)定“不必提出證據(jù)進(jìn)行證明”的事實(shí)。

此類案件的危害結(jié)果屬于法律推定的事實(shí)。根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第437條第2款的規(guī)定，“人民法院生效裁判所確認(rèn)的并且未依審判監(jiān)督程序重新審理的事實(shí)”，在法庭審理中，不必提出證據(jù)進(jìn)行證明?？h法院對2013年以55起危害食品安全刑事案件作出的已生效的判決中認(rèn)定的危害結(jié)果事實(shí)，可以直接證明食品安全監(jiān)管人員因玩忽職守而“造成的惡劣社會影響”、“其他致使公共財(cái)產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失”的危害后果。

五、對食品監(jiān)管瀆職罪“危害后果”要件法律適用的幾點(diǎn)意見

對一種行為作犯罪處理并加以處罰，不僅要從法律的層面認(rèn)真分析把握，也要從社會現(xiàn)實(shí)加以考量。筆者根據(jù)上述案例，以刑事政策為指導(dǎo)，緊扣食品監(jiān)管瀆職罪社會危害性的本質(zhì)屬性，結(jié)合食品安全危害后果的“潛伏性”特征，對本罪“危害后果”相關(guān)法律條文的邏輯關(guān)系進(jìn)行梳理，對該要件在司法實(shí)務(wù)中的具體適用提出幾點(diǎn)建議，希望能為辦案部門提供參考。

（一）要準(zhǔn)確把握當(dāng)前我國嚴(yán)厲打擊食品瀆職犯罪的刑事政策的內(nèi)涵

刑事政策和《刑法》是一種互補(bǔ)互動關(guān)系，當(dāng)犯罪現(xiàn)象發(fā)生重大變化而立法滯后的情況下，國家往往用刑事政策對司法實(shí)務(wù)進(jìn)行指導(dǎo)，有效發(fā)揮《刑法》對違法犯罪行為的威懾作用。就食品監(jiān)管瀆職罪而言，在目前詳細(xì)的立案標(biāo)準(zhǔn)尚未出臺前，“兩高”的兩個司法解釋對食品監(jiān)管瀆職案件的定罪處罰有著至關(guān)重要的指導(dǎo)意義。

2013年1月，“兩高”《關(guān)于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問題的解釋（一）》中規(guī)定，負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的國家機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)或玩忽職守，致使不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品、有毒有害食品等流入社會，對人民群眾生命、健康造成嚴(yán)重危害后果的，依照瀆職罪的規(guī)定從嚴(yán)懲處。

2013年5月，“兩高”《關(guān)于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定，負(fù)有食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的國家機(jī)關(guān)工作人員，濫用職權(quán)或者玩忽職守，導(dǎo)致發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴(yán)重后果，同時構(gòu)成食品監(jiān)管瀆職罪和徇私舞弊不移交刑事案件罪等其他瀆職犯罪的，依照處罰較重的規(guī)定定罪處罰。

“兩高”上述兩個單行規(guī)定充分顯示，當(dāng)前我國的刑事政策是對食品監(jiān)管瀆職罪是從嚴(yán)掌握、從重處理。我們在辦理具體的食品監(jiān)管瀆職犯罪案件時，應(yīng)依據(jù)刑事政策的導(dǎo)向，在司法實(shí)務(wù)中既要立足刑法規(guī)定，慎重調(diào)查，又要大膽探索，勇于查案，通過查辦案件提高對食品監(jiān)管瀆職犯罪的控制力。

（二）要充分考量食品監(jiān)管瀆職犯罪中社會危害性和危害后果的關(guān)系

一種行為是否構(gòu)成犯罪，所犯罪行的嚴(yán)重程度如何，根本上是看其是否存在社會危害性以及該社會危害性的大小。在罪刑法定的前提下，犯罪行為的社會危害性在犯罪構(gòu)成中較多地體現(xiàn)在所侵犯的客體和造成的危害后果上。就食品監(jiān)管瀆職罪而言，在無法具體量化危害后果的情況下，綜合考量社會危害性這一犯罪本質(zhì)屬性，對打破此罪中“造成其他嚴(yán)重后果”法律適用的障礙至關(guān)重要。

食品監(jiān)管瀆職罪的社會危害性表現(xiàn)在既侵犯了國家對職務(wù)行為的正常管理職能，又侵害了公民的生命安全與健康權(quán)利。由于本罪侵犯的這兩種客體的危害后果的表現(xiàn)形式和證據(jù)要求不同，侵犯國家對職務(wù)行為的正常管理職能的危害后果表現(xiàn)為違反具體的相關(guān)法律法規(guī)或行政制度，在證據(jù)要求上，由行為人的過錯行為和所違反的相關(guān)法律法規(guī)或行政制度相互印證即可;而侵犯公民的生命安全和健康權(quán)利的危害后果的表現(xiàn)形式比較復(fù)雜，并且很難以物質(zhì)性的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)具體量化和證明。

由于犯罪構(gòu)成的細(xì)微差別，對案件的定性在不同的階段，看問題的思路是不同的。對屬于結(jié)果犯的瀆職案件來說，在立案階段的判斷思路應(yīng)該是：判斷被發(fā)現(xiàn)的案件事實(shí)是否要作為犯罪來追究，應(yīng)該從分析行為的社會危害性程度來著手。至于危害程度多大是罪與非罪的臨界點(diǎn)，立法和司法都不可能給出一個絕對的界限，需要案件的組織指揮者和辦案人員綜合政策的、法律的、經(jīng)濟(jì)的、文化道德等各方面的情形予以綜合判斷，這是一個實(shí)質(zhì)判斷的過程。而這個實(shí)質(zhì)判斷應(yīng)該以分析社會危害性為核心，以遵循法律規(guī)定和司法解釋為前提。endprint

（三）要正確把握食品監(jiān)管瀆職犯罪中“危害后果”的特征和表現(xiàn)形式

由于食品監(jiān)管瀆職犯罪行為對公民的生命安全與健康權(quán)利侵害，其危害后果具有“潛伏性”特征，即食品監(jiān)管瀆職行為和危害結(jié)果有時并非同時發(fā)生，其危害結(jié)果更多是對人們生命安全和健康造成隱患，所以對食品監(jiān)督瀆職的危害后果的界定應(yīng)綜合考慮質(zhì)和量的問題，既要考慮有形的量（重大事故、經(jīng)濟(jì)損失等）的標(biāo)準(zhǔn)，也要考慮無形的質(zhì)（生命安全、健康隱患等）的標(biāo)準(zhǔn)。

食品監(jiān)管瀆職罪的“危害后果”的表現(xiàn)形式也比較復(fù)雜，有的表現(xiàn)得明顯，如“發(fā)生重大食品安全事故”，有的表現(xiàn)得不明顯，如“造成其他嚴(yán)重后果”，究竟什么程度是“嚴(yán)重”程度，現(xiàn)行法律和司法解釋中沒有明確的規(guī)定。更重要的是有的食品安全危害后果具有“潛伏性”特征，短期內(nèi)表現(xiàn)不明顯。通常人們食用了有毒、有害的食物后，一般不會立即出現(xiàn)現(xiàn)實(shí)可見的嚴(yán)重危害后果，如果一旦出現(xiàn)嚴(yán)重危害后果，瀆職行為所造成的可能就不再是食品安全生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品的行為，甚至是涉嫌投毒犯罪。

在現(xiàn)實(shí)中，雖然“造成其他嚴(yán)重后果”的情況很難認(rèn)定，但這種生命安全和健康權(quán)利的危害后果又真實(shí)地廣泛存在，受害群體都高度關(guān)注、擔(dān)憂，事實(shí)上是達(dá)到非常嚴(yán)重的程度。司法實(shí)踐中如果一味地強(qiáng)調(diào)必須有現(xiàn)實(shí)可見的危害后果，是對本罪危害后果的限縮性理解，偏離了立法的本意，既不利于有力打擊食品安全生產(chǎn)、銷售領(lǐng)域的犯罪行為，也不利于打擊監(jiān)管者的瀆職行為。

（四）要正確理解食品監(jiān)管瀆職犯罪對“危害后果”進(jìn)行概括性規(guī)定的立法本意

鑒于食品生產(chǎn)、銷售領(lǐng)域是個特殊領(lǐng)域，環(huán)節(jié)多、流程長，相應(yīng)的食品安全監(jiān)管責(zé)任部門繁多的實(shí)際情況，食品監(jiān)管瀆職犯罪的危害后果情況復(fù)雜，很難用列舉式的法律條文一一列舉，明確規(guī)定。為達(dá)到刑事法網(wǎng)的嚴(yán)謹(jǐn)性和規(guī)范性要求，立法時除了對造成人員傷亡及經(jīng)濟(jì)損失和造成惡劣社會影響有明確界定外，還對食品監(jiān)管瀆職犯罪的其他危害后果的界定設(shè)立了兜底性條款，兜底條款是對其他形式的或無法量化的危害后果概括性規(guī)定。

這種情況在我國的司法解釋中普遍存在，比如對瀆職罪危害后果的司法解釋中就有這樣的概括性規(guī)定?！皟筛摺鳖C布了《關(guān)于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問題的解釋（一）》，就辦理瀆職刑事案件適用法律的問題做出司法解釋。關(guān)于“危害后果”的法律適用在第1條的第3款、第4款中規(guī)定：“國家機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)或者玩忽職守，具有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為刑法第397條規(guī)定的‘致使公共財(cái)產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失：……（三）造成惡劣社會影響的;（四）其他致使公共財(cái)產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的情形。”

在理解運(yùn)用《刑法》中的兜底性條款時，我們不應(yīng)當(dāng)過度注重犯罪構(gòu)成的形式要件，而應(yīng)當(dāng)善于透過現(xiàn)象看本質(zhì)，把握犯罪行為及其危害后果的實(shí)質(zhì)要件。這樣理解不是對罪行法定原則的否定，而是在評價罪與非罪的問題上，把犯罪構(gòu)成的實(shí)質(zhì)要件擺在優(yōu)先位置，在追求形式正義的同時，更加追求實(shí)質(zhì)正義。endprint