深化改革促進(jìn)唐山新型城市化發(fā)展對(duì)策研究

琚春林?李曉艷?陸樹(shù)楠?鄭小玲

近些年，唐山市城市化發(fā)展水平不斷提升，2013年底，城市化率達(dá)到54.4%。表面上看，城市人口增加了，城市化率提高了。但是，城市化帶來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、促進(jìn)投資、推動(dòng)服務(wù)業(yè)發(fā)展、擴(kuò)大內(nèi)需等好處的同時(shí)，也帶來(lái)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一系列新問(wèn)題，影響著城市化的質(zhì)量， 阻礙城市化可持續(xù)發(fā)展。

一、唐山市城市化發(fā)展進(jìn)程中的問(wèn)題分析

1、縣區(qū)城市化發(fā)展不平衡。

唐山市農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平表現(xiàn)出縣市差距大、大城鎮(zhèn)少、農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平低于總體城市化發(fā)展水平的特點(diǎn)。城市化水平最高的唐海縣和最低的灤縣， 城市化水平相差了18.53個(gè)百分點(diǎn)。各個(gè)縣市規(guī)模小，人口大多數(shù)在一萬(wàn)之間，城市化發(fā)展水平普遍低于唐山市城市化發(fā)展的總體水平?？梢钥闯觯?唐山市在城市化發(fā)展的過(guò)程中， 過(guò)分重視了市區(qū)城市化的發(fā)展，而對(duì)于各個(gè)縣市的城市化的推進(jìn)則相對(duì)較為緩慢， 這種情況將使唐山市在未來(lái)城市化發(fā)展過(guò)程中面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

2、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理， 第三產(chǎn)業(yè)對(duì)城市化的拉動(dòng)效應(yīng)不強(qiáng)。

隨著城市化的不斷發(fā)展， 唐山市的城鄉(xiāng)差距逐步加大，給唐山市經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展帶來(lái)了較大的難度。特別是長(zhǎng)期以來(lái)， 唐山市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展都是以重工業(yè)的發(fā)展為主， 忽略了第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

3、城市化拉動(dòng)農(nóng)民進(jìn)城， 農(nóng)民工市民化難。

在城鄉(xiāng)二元戶籍制度下， 大量農(nóng)民工雖然被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口， 但沒(méi)有獲得市民身份， 無(wú)法在就業(yè)、教育、社會(huì)保障、公共服務(wù)、住房等諸多領(lǐng)域享受與城鎮(zhèn)居民同等的待遇。在農(nóng)民工進(jìn)城后的社會(huì)保障權(quán)益缺失或不足的情況下， 農(nóng)民工很難真正融為城市社會(huì)。

4、土地流轉(zhuǎn)困難重重， 農(nóng)民權(quán)益難以保護(hù)。

土地流轉(zhuǎn)是城市化發(fā)展過(guò)程中要解決的重點(diǎn)問(wèn)題， 但是伴隨城市化的發(fā)展， 土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題往往越來(lái)越突出， 難以得到妥善的解決。一些縣市在城市擴(kuò)張中通過(guò)對(duì)農(nóng)村土地的低價(jià)征收與高價(jià)出讓?zhuān)?土地增值的大部分被地方政府所攫取。大量農(nóng)民在失去土地的同時(shí)， 生活水平不僅沒(méi)有提高反而下降了。

5、農(nóng)村人才流失， “三化同步”難。

從年齡結(jié)構(gòu)上看，唐山市的農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)轉(zhuǎn)移都是以青壯年為主。在長(zhǎng)期的城市工業(yè)發(fā)展的同時(shí)， 忽視了農(nóng)村的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)， 而且這種不良影響有不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。隨著城市化的發(fā)展， 大批農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工，農(nóng)村留守的大多是孤寡老人、小孩和文化素質(zhì)水平較低的農(nóng)村婦女。這種農(nóng)村勞動(dòng)力的不合理流轉(zhuǎn)狀態(tài)，不僅會(huì)阻礙農(nóng)業(yè)科學(xué)知識(shí)的普及， 良種的推廣， 土壤的改進(jìn)和新技術(shù)的采用， 同時(shí)也不利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整， 長(zhǎng)此以往的發(fā)展將不利于唐山市城市化的順利推進(jìn)。

二、深化改革促進(jìn)唐山新型城市化發(fā)展

城市化已經(jīng)不單是“人口轉(zhuǎn)移型”的城市化，更應(yīng)該是“結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換型”的城市化。要走新型城市化道路，解決當(dāng)前城市化發(fā)展進(jìn)程中的問(wèn)題，必須深化改革。改革創(chuàng)新是推進(jìn)新型城市化發(fā)展的“源頭活水”，只有加大改革創(chuàng)新的力度，新型城市化發(fā)展才有持續(xù)的動(dòng)力和活力。

（一）深化制度改革，為城市化提供制度保障

1、將戶籍制度改革與福利制度改革結(jié)合起來(lái)， 推進(jìn)深度城市化

深度城市化的含義就是把簡(jiǎn)單的城市常住人口的增加， 改變?yōu)楸M享城市公共服務(wù)的市民的增加， 避免“半城市化” 。深度城市化要堅(jiān)持以人為本的發(fā)展理念，對(duì)于全體城市實(shí)際居民而言， 均等地獲得公共服務(wù)比居住權(quán)更加重要。

首先要打破城鄉(xiāng)二元的戶籍制度， 建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人口登記制度， 促進(jìn)人力資源的自由流動(dòng)， 從而推進(jìn)城市化的發(fā)展。第二， 把戶籍制度改革與就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、等社會(huì)福利制度改革結(jié)合起來(lái)， 積極穩(wěn)妥地推進(jìn)與戶籍掛鉤的就業(yè)、工資、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等制度改革， 致力于消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制性障礙。第三， 加強(qiáng)政策宣傳和教育， 建立健全各類(lèi)社會(huì)服務(wù)和支持機(jī)構(gòu)， 為農(nóng)民工在轉(zhuǎn)變的過(guò)程中提供必要的、充分的援助和指導(dǎo)。第四，制定農(nóng)村居民退出集體經(jīng)濟(jì)組織的補(bǔ)償政策，鼓勵(lì)有條件的農(nóng)村居民退出集體經(jīng)濟(jì)組織， 轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)人口。

2、深化土地制度改革，釋放城市化潛力

我市城鎮(zhèn)化的下一步發(fā)展趨勢(shì)，一方面是農(nóng)村人口進(jìn)一步的向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，另一方面則是已經(jīng)轉(zhuǎn)移至城鎮(zhèn)的農(nóng)村人口的進(jìn)一步城市化——農(nóng)民工市民身份的完全確認(rèn)。而實(shí)現(xiàn)這一目的，需要做到以私有化、可自由貿(mào)易為主的農(nóng)村土地改革。農(nóng)村土地制度的改革是釋放城市化潛力的關(guān)鍵。一是必須規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序， 加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督和審查;二是要清理農(nóng)村集體建設(shè)用地， 保證農(nóng)民必要的建設(shè)用地， 明確集體土地的所有權(quán);三是由縣及縣以上政府統(tǒng)一制定城鄉(xiāng)發(fā)展和建設(shè)規(guī)劃， 實(shí)行最嚴(yán)格的土地用途管制;四是在符合國(guó)家規(guī)劃和計(jì)劃的前提下， 農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)建設(shè)性用地， 要采取市場(chǎng)交易方式確定價(jià)格;五是依照集約和節(jié)約的原則逐步開(kāi)放農(nóng)村土地交易市場(chǎng);六是對(duì)于土地資源配置中的利益補(bǔ)償問(wèn)題，政府運(yùn)用行政手段、法律手段在城鄉(xiāng)間統(tǒng)一調(diào)配或者作出統(tǒng)一的要求。

（二）深化政府行政管理體制改革，科學(xué)規(guī)劃與指導(dǎo)城市發(fā)展

走新型城市化發(fā)展道路，不僅要增強(qiáng)資源環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施等城市“硬”承載力，更要強(qiáng)調(diào)城市經(jīng)濟(jì)管理體制、行政管理體制及公共服務(wù)等城市軟環(huán)境的大幅提升。要進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)規(guī)劃的硬約束， 嚴(yán)格執(zhí)行城市規(guī)劃法和有關(guān)法規(guī)和政策， 搞好城鎮(zhèn)規(guī)劃并嚴(yán)格監(jiān)督規(guī)劃的實(shí)施。

1、適應(yīng)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求

要深入研究市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律， 通過(guò)不斷弱化政府對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的行政干預(yù)， 強(qiáng)化市場(chǎng)的能動(dòng)作用， 增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的動(dòng)力和活力。提倡城區(qū)綜合功能開(kāi)發(fā)， 使就業(yè)區(qū)、生活區(qū)、體閑游憩區(qū)、商務(wù)區(qū)綜合配套， 推進(jìn)城市有機(jī)發(fā)展。要突出對(duì)公眾利益， 特別是對(duì)弱勢(shì)群體利益的保護(hù)。貫徹尊重城市歷史和城市文化， 把握社會(huì)主義先進(jìn)文化的前進(jìn)方向， 保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)， 弘揚(yáng)抗震精神， 形成融歷史文化和現(xiàn)代文明為一體的城市風(fēng)格和城市魅力。

2、注重政府與民眾的總體需求

城市規(guī)劃師在規(guī)劃實(shí)踐中更多地與城市發(fā)展的決策相結(jié)合， 更多地突出與政府職能相關(guān)內(nèi)容的研究， 體現(xiàn)規(guī)劃的公共政策性， 同時(shí)也要切實(shí)反映廣大民眾的意愿， 在規(guī)劃制定中廣泛征求人們的意見(jiàn)， 注重人們對(duì)城市發(fā)展的要求。逐步建立城市規(guī)劃決策、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的機(jī)制， 不斷規(guī)范和完善城市規(guī)劃決策程序， 增加透明度，擴(kuò)大公眾參與， 減少和約束規(guī)劃部門(mén)自由裁量權(quán)， 杜絕領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)規(guī)劃的隨意干預(yù)和變更， 維護(hù)規(guī)劃嚴(yán)肅性。

3、建立城市環(huán)境安全預(yù)警機(jī)制

城市化的發(fā)展過(guò)程中， 伴隨大量的人口流動(dòng)， 致使城市的居住環(huán)境、交通衛(wèi)生等面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。因此， 建立城市環(huán)境安全的預(yù)警機(jī)制是必須的， 通過(guò)安全預(yù)警機(jī)制及時(shí)監(jiān)督城市化的承載能力， 為城市化的順利推進(jìn)提供保障。

4、高度警惕“城市病”

在城市化發(fā)展過(guò)程中必須防止產(chǎn)生“城市病” 。在空間布局上， 避免盲目追求城市化率， 而忽視城市整體規(guī)劃的做法， 盡量減少因就業(yè)功能、公共事業(yè)配套缺乏所導(dǎo)致的“潮汐式交通擁堵” 現(xiàn)象。一方面政府必須大力發(fā)展公共交通， 提高現(xiàn)有公路的運(yùn)送效率， 另一方面必須提高管理者水平， 尤其是交警部門(mén)現(xiàn)場(chǎng)指揮應(yīng)對(duì)能力， 避免出現(xiàn)車(chē)輛嚴(yán)重?fù)矶隆?/p>

（三）健全城鄉(xiāng)一體化體制機(jī)制，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)與城市化良性互動(dòng)

1、保障農(nóng)村公共物品供給

政府要轉(zhuǎn)變職能， 加強(qiáng)服務(wù)型政府建設(shè)， 將公共物品向農(nóng)村、基層傾斜， 逐步形成惠及全體人民的基本公共服務(wù)體系以發(fā)展社會(huì)事業(yè)和解決民生問(wèn)題為重點(diǎn)， 加大對(duì)農(nóng)村教育、衛(wèi)生、科技、文化和社會(huì)保障等的投入加強(qiáng)農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)， 以農(nóng)村的道路、供水、供電、通訊、農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)設(shè)施等為重點(diǎn)， 切實(shí)改善農(nóng)村的生產(chǎn)生活條件。

2、尊重農(nóng)民意愿

在新民居建設(shè)過(guò)程中， 要尊重農(nóng)民意愿， 設(shè)立合理的物業(yè)管理制度， 同時(shí)政府出面給予農(nóng)民一定的物業(yè)補(bǔ)助， 協(xié)助物業(yè)公司做好新民居的小區(qū)物業(yè)管理， 才能確保新型農(nóng)村民居正常的生產(chǎn)生活。設(shè)立培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、設(shè)置公共停車(chē)場(chǎng)， 預(yù)留生產(chǎn)資料存放場(chǎng)所， 盡可能的滿足廣大農(nóng)民的生產(chǎn)生活意愿，減少形象工程的出現(xiàn)。

3、加強(qiáng)農(nóng)民教育

在城市化不斷推進(jìn)的同時(shí)， 必須轉(zhuǎn)變村民的思想觀念， 提前對(duì)農(nóng)民進(jìn)行教育培訓(xùn)， 設(shè)立相應(yīng)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)， 加強(qiáng)農(nóng)民的職業(yè)技能水平， 為農(nóng)民再就業(yè)創(chuàng)造良好的就業(yè)環(huán)境。

4、強(qiáng)化失地農(nóng)民社會(huì)保障

發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，建立失地農(nóng)民最低生活保障制度、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。解除農(nóng)民的后顧之憂， 為城市化的長(zhǎng)效發(fā)展提供保障。可以探索工業(yè)和農(nóng)業(yè)相結(jié)合的土地入股、農(nóng)民入企”新方式，解決征地農(nóng)民持續(xù)發(fā)展問(wèn)題;可以對(duì)失地的農(nóng)民，給予少量的自留發(fā)展用地，轉(zhuǎn)化成商業(yè)或工業(yè)用地，讓失地后農(nóng)民自我經(jīng)營(yíng)，發(fā)展自已的經(jīng)濟(jì)，穩(wěn)定失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入，從而加強(qiáng)失地農(nóng)民的社會(huì)保障。

（四）改革創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，加快推動(dòng)資源型城市轉(zhuǎn)型

推動(dòng)資源型城市的轉(zhuǎn)型， 首先應(yīng)加強(qiáng)政府對(duì)高新產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)的支持， 制定政策法規(guī)， 扶持高新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展， 大力的引進(jìn)高新技術(shù)人才。發(fā)展高新產(chǎn)業(yè)和服務(wù)行業(yè)， 以此為城市化發(fā)展動(dòng)力的轉(zhuǎn)型創(chuàng)造條件。

1、以結(jié)構(gòu)調(diào)整為主線，努力走出一條獨(dú)具唐山特色的新型工業(yè)化道路。一是利用信息技術(shù)改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。在全市鋼鐵、裝備制造、化工等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，積極推進(jìn)信息技術(shù)在研產(chǎn)銷(xiāo)各環(huán)節(jié)的應(yīng)用，著力打造獨(dú)具唐山特色的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)新格局。二是利用信息技術(shù)促進(jìn)企業(yè)節(jié)能減排。重點(diǎn)推廣變頻器調(diào)速、燃煤工業(yè)鍋爐節(jié)能改造等一批節(jié)能電子信息應(yīng)用技術(shù)和鋼鐵企業(yè)能源管理中心項(xiàng)目建設(shè)。同時(shí)，推廣污染源在線監(jiān)測(cè)監(jiān)控系統(tǒng)、大氣黑度監(jiān)控等技術(shù)應(yīng)用，為完成污染物減排任務(wù)提供技術(shù)支撐。三是加快信息化公共服務(wù)體系建設(shè)。著眼于提升中小企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力，積極培育中國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)網(wǎng)、中國(guó)耐材網(wǎng)、中國(guó)鋼鍬網(wǎng)、唐山焦化網(wǎng)、唐山礦山網(wǎng)、唐山醫(yī)藥企業(yè)網(wǎng)等一批專(zhuān)業(yè)化行業(yè)網(wǎng)站建設(shè)。

2、加快產(chǎn)業(yè)積聚掀起曹妃甸建設(shè)高潮，使曹妃甸真正成為唐山資源型城市轉(zhuǎn)型的重要平臺(tái)。

近年來(lái)，曹妃甸開(kāi)發(fā)建設(shè)勢(shì)頭強(qiáng)勁，基礎(chǔ)設(shè)施日臻完善、億噸大港初具規(guī)模、生態(tài)城市建設(shè)全面啟動(dòng)、一批重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目相繼落地，進(jìn)入到產(chǎn)業(yè)加速聚集、城市配套建設(shè)的新發(fā)展階段，正在成為唐山和環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎和增長(zhǎng)極，備受世人矚目。今后，應(yīng)以建設(shè)科學(xué)發(fā)展示范區(qū)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)為總攬，以港口為依托，以園區(qū)為載體，以發(fā)展臨港產(chǎn)業(yè)為特色，加快產(chǎn)業(yè)聚集，進(jìn)一步掀起曹妃甸開(kāi)發(fā)建設(shè)新高潮。盡快建成信息化與現(xiàn)代港口物流、鋼鐵、石化、裝備制造等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)全面融合的循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)和科學(xué)發(fā)展示范區(qū)，成為以“數(shù)字化管理、數(shù)字化服務(wù)、數(shù)字化生活”為主要特征、具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的“智慧港城”。 使曹妃甸真正成為唐山資源型城市轉(zhuǎn)型、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的重要平臺(tái)，成為河北科學(xué)發(fā)展的重要經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，成為環(huán)渤海地區(qū)的“耀眼明珠”。

3、圍繞“雙核兩帶”的城市發(fā)展總體思路和空間布局，加快建設(shè)適宜人居和創(chuàng)業(yè)的現(xiàn)代化生態(tài)城市。

一是著力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。加快曹妃甸生態(tài)城、南湖生態(tài)城、鳳凰新城等重點(diǎn)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)建設(shè);大力推進(jìn)“綠、美、亮、凈”工程，加快推進(jìn)縣城擴(kuò)容和小城鎮(zhèn)建設(shè)。二是著力推進(jìn)城鄉(xiāng)等值化。以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為基本路徑，著力破解制約城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的體制機(jī)制障礙，推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)和社會(huì)管理“五個(gè)一體化”。三是著力推進(jìn)社會(huì)治理和諧化。努力為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造安全、穩(wěn)定、和諧的環(huán)境。持續(xù)實(shí)施擴(kuò)大就業(yè)、社保擴(kuò)面等“幸福工程”。