“營改增”對中央與地方收入分配關系的影響

李秀霞

以完善稅制，消除重復納稅，降低企業(yè)稅收成本為出發(fā)點，2012年1月1日起，我國在上海交通運輸業(yè)和部分現代服務業(yè)開展營業(yè)稅改征增值稅試點，正式拉開貨物勞務稅收制度改革序幕，并計劃在“十二五”期間完成。截止2013年8月1日，“營改增”范圍已推廣到全國試行，政策成效顯著。按我國現行分稅制要求，營業(yè)稅屬于地方主體稅種，是地方財政收入的主要來源，增值稅是中央地方按75∶25分成的共享稅。“營改增”意味著營業(yè)稅逐步消失，增值稅取而代之。地方主體稅種轉變?yōu)橹醒氲胤焦蚕矶?，結果將會影響中央地方財政收入，而中央與地方的收入分配關系也將面臨調整。

一、“營改增”下中央地方財政收入情況分析

（一）中央財政收入步伐穩(wěn)健前行

營改增以來，我國中央財政收入步伐穩(wěn)健。中國經濟網，《經濟日報》報道：財政部23日發(fā)布的數據顯示，2013年全國公共財政收入129143億元，比上年增長10.1%。在逐步回暖的財政收入中，中央財政收入經歷了先降后升的“V形”反轉，上半年增速僅為1.5%，在下半年經濟形勢向好的情況下，中央財政收入全年同比增長7.1%，以0.1%的優(yōu)勢完成預算目標。上半年中央財政收入增速緩慢不乏“營改增”的政策效應：一是“營改增”實施后各試點地區(qū)都出現了不同程度的減稅，稅收收入下降一定程度抑制財政收入總體增長；二是“營改增”帶來的“陣痛”效應、洼地效應等等導致一些企業(yè)及地區(qū)的消極應對，從而影響企業(yè)經營效益及地區(qū)經濟發(fā)展，從而影響財政收入；下半年隨著“營改增”試點擴大及實踐中的各種信息反饋，國家相關扶持政策出臺、納稅主體逐漸適應稅改環(huán)境、思想逐步轉變，由此促進經濟形勢逐步好轉，如“營改增”給餐館、商店等服務行業(yè)帶來了減稅，稅負減輕帶來了購買成本的降低，從而刺激消費，促進經濟增長，帶來了財政收入回暖。

（二）地方財政收入步伐跌撞前行

“營改增”下，增值稅收入在地方稅收收入中所占比重會有所提高；試點行業(yè)增值稅稅率相對原營業(yè)稅稅率有提高也有降低，但由于增值稅可以抵扣、避免重復納稅等優(yōu)點，地方所獲得的該類增值稅收入相對改革之前的營業(yè)稅收入整體將會下降不少。據廣東國稅局的數據顯示：“截至2013年10月底，廣東全省20.36萬戶試點納稅人累計共申報繳納應稅服務增值稅101.81億元，累計為增值稅納稅人減負近119億元”。換言之，截至2013年10月底，廣東全省增值稅收入相比改革前增加101.81億元，而相比改革前的營業(yè)稅收入減少將近119億元 （忽略其他影響因素）?？梢?，增值稅全面取代營業(yè)稅后，若保持原分成比例不變，地方增加的增值稅收入將遠遠不夠彌補所減少的營業(yè)稅收入，地方財政收入將大受沖擊［1］。此外，各試點地區(qū)按照國家要求出臺“營改增”過渡性財政扶持政策，對因“營改增”稅制轉換而增加稅負的試點企業(yè)給予政策資金扶持，這一定程度上增加了地方財政支出。財政收入下降，支出上升，收支矛盾突出。地方財政收入步伐可謂是跌撞前行。

（三）中央與地方收入分配關系被打亂

目前地方財政收入尚未受到上述提到“營改增”所帶來的沖擊影響，這主要原因在于國家出臺的現行過渡性政策，即《營業(yè)稅改征增值稅試點方案》提到的“試點期間保持現行財政體制基本穩(wěn)定，原歸屬試點地區(qū)的營業(yè)稅收入，改征增值稅后收入仍歸屬試點地區(qū)，稅款分別入庫”。

既然是過渡，就不具備可持續(xù)性。改革前，營業(yè)稅是地方的主體稅種，2009年統(tǒng)計數據顯示，營業(yè)稅收入占地方稅收總額的33.8%，是地方稅收的最主要來源。改革后，取而代之的是增值稅，其收入按75∶25的比例在中央與地方之前進行分配，由此造成現行分稅制下的央地收入分配關系被打亂，單純從表面的分成情況來看，地方財政收入有所削弱。收入影響財權，財權影響事權，如果不根據實際情況進行適當協(xié)調，勢必影響地方政府履行職能及支持稅改的積極性。

二、科學理順中央與地方收入分配關系

關于“營改增”后中央與地方收入分配關系的調整，有業(yè)內專家建議調整增值稅的分成比例，從之前中央75%、地方25%調整為中央和地方各50%或是中央60%地方40%。適當調高地方分成，以彌補增值稅全面取代營業(yè)稅后，地方所增加的增值稅收入與所減少的營業(yè)稅收入之間的缺口，具有一定的可行性，因為還是現行的維持地方既得利益。但事實上中央和地方收入如何分成涉及到地方的經濟利益、地方政府的事權與支出責任，其中的復雜程度不是一個簡單的分成比例就可以解決的，這有必要進一步結合本土實際，尋找更科學更行之有效的具有中國特色的方式。

（一）建立財力與支出責任相匹配的收入分配機制

目前我國地方財政收入基本是通過 “中央先收后撥”的形式取得，級級上繳，層層下?lián)?，中間經過一系列的行政審批制度，如此造成下級政府尤其是市級及以下的地方政府財權薄弱，財力不足，從而引起地方政府行為缺位。如今“營改增”又一定程度上沖擊地方財政收入，在這形勢下，改變目前現狀，建立財權與事權相匹配的財政收入分配機制是當務之急?？蓮囊韵聨追矫婵紤]：

1.轉變地方財力實現方式，優(yōu)化財政支出結構

地方財力需求選擇直接留存方式而非先上繳后下?lián)?，減少傳遞，縮短時間，避免資金中間出現分流，提高效率，及時滿足地方事權需要；此外，優(yōu)化財政支出結構，控制地方非必要性支出，將資金花在刀刃上，繼續(xù)落實中央厲行節(jié)約要求，從嚴控制“三公經費”等一般性支出，提高財政支出效益，增加財力；

2.進一步完善轉移支付制度

為了彌補沒能達到一定收入規(guī)模的地方政府收入缺口，考慮地方政府的事權和支出責任需要以及提供地方性公共產品等情況，應進一步完善中央與地方兩級財政的轉移支付關系。優(yōu)化稅收返還機制，降低專項補助支出，提高一般性轉移支付的比例，資金向標準財政收支缺口大的地區(qū)轉移，有效解決貧困地區(qū)的財力不足問題，帶動欠發(fā)達地區(qū)經濟健康發(fā)展，縮小地區(qū)間的財政差距。

（二）建立具有彈性的中央與地方稅收收入分配機制

目前我國各地資源稟賦不均，地區(qū)經濟發(fā)展程度不均衡，如果稅收收入分配制度單一，將更加劇地區(qū)間財力不均的問題，因此有必要結合我國國情，因地制宜，改變目前的用統(tǒng)一比例來確定各共享稅在各地區(qū)與中央分成的做法，采用結合地區(qū)經濟發(fā)展水平（如年度人均GDP）或消費水平來確定稅收收入分享，建立具有彈性的中央與地方稅收收入分配機制。如：所得稅（包括企業(yè)、個人）的形成以企業(yè)利潤、個人所得為稅基，而企業(yè)和個人利潤所得的形成、提高離不開經濟的發(fā)展，反過來也會促進地區(qū)經濟水平的提高。因此，關于所得稅的共享，可以以各地區(qū)經濟水平的高低來確定分成比例。具體做法是根據年度人均GDP將各地區(qū)經濟水平劃分等級，不同等級對應不同的分成比例（如表1）。等級越高的經濟水平越高，地區(qū)所獲成數越低，上交中央的成數越高；相反，地區(qū)所獲成數應越高，以保證該地區(qū)的財政收入，縮小地區(qū)間的收入差距。

表1 所得稅分成比例

再如：關于增值稅的分享，“可按照各省的增值稅消費品在全國的消費比例，作為分享增值稅收入的依據，因為增值稅是對消費品所征收的一種稅，增值稅的稅負最終是轉嫁到購買消費品的消費者那里，這有利于體現稅收的公平性，同時也解決了現行增值稅收入與稅源掛鉤的問題，稅源在哪個地方，哪個地方就取得收入”。

（三）適當擴大地方政府“稅權”

目前我國稅權高度集中中央的現狀一定程度上影響了地方政府稅收征管效率。實踐中，地方政府由于缺乏稅收立法權而消極應對地方新稅源的挖掘開辟，影響財政創(chuàng)收；因缺乏必要的稅收征管權而不能靈活運用稅收手段調節(jié)當地經濟，加劇區(qū)域經濟不平衡發(fā)展；稅權過于集中使其選擇收費這一籌資渠道，引發(fā)亂收費現象的產生，擾亂了分配秩序［4］。營改增下，由于地方財政收入受到沖擊，在監(jiān)管不力的情況下，將會進一步引發(fā)各級地方政府亂收費現象的增加。由此看來，給地方政府一定的稅權是必要的。如：地域性較強、較為分散的稅源，可考慮將其立法權、司法權、執(zhí)法權均下放給地方政府。在報經中央批準的前提下，各地可以結合當地經濟和社會發(fā)展的實際狀況決定新稅種的開征、已有稅種的停征緩征和稅基稅率的調整以及減免稅等，這樣便于各地靈活處理稅收問題，調控地方財政收入水平，促進地方經濟發(fā)展。

“營改增”這一重大稅改政策是我國“十二五”期間的重要項目，是完善稅制，深化財稅體制改革的重大舉措。這是一把雙刃劍，有利有弊，有人從中受益也有人從中受害，但總體來說，利大于弊。不管是個人、企業(yè)還是政府，都應將目光盯得更遠、更廣，及時總結分析，制定并完善相關的配套政策，科學理順中央與地方收入分配關系，相信“營改增”在“十二五”期間將會譜寫美麗、幸福的民生經濟新篇章。

[1]葛曉婕.營業(yè)稅改增值稅的影響及注意問題研究[J].科技向導，2013（3）.