普遍均等、財(cái)政壓力和基層公共圖書(shū)館管理模式的選擇

(廣東技術(shù)師范學(xué)院圖書(shū)館 廣東廣州 510400)

1 普遍均等:公共圖書(shū)館的核心價(jià)值

1．1 普遍均等的含義

普遍均等服務(wù)是公共圖書(shū)館的核心價(jià)值和基本理念，也是各國(guó)公共圖書(shū)館事業(yè)產(chǎn)生和發(fā)展的內(nèi)在邏輯和不竭動(dòng)力?！豆矆D書(shū)館宣言》對(duì)普遍均等的表述為“公共圖書(shū)館應(yīng)不分年齡、種族、性別、宗教、國(guó)籍、語(yǔ)言或社會(huì)地位，向所有的人提供平等的服務(wù)?！薄?〕國(guó)際圖聯(lián)頒布的《格達(dá)斯哥宣言》表述是“不受限制地獲取、傳遞信息是人類(lèi)的基本權(quán)利，圖書(shū)館與信息服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)該為所有用戶提供平等服務(wù)。”〔2〕而圖書(shū)館“五定律”則直接表述為“每位讀者有其書(shū)”。

普遍均等的公共圖書(shū)館服務(wù)應(yīng)具有三個(gè)基本特征:一是平等性，即任何人都能夠在任何一家公共圖書(shū)館平等獲得圖書(shū)館服務(wù)，公共圖書(shū)館不得以戶籍、年齡、性別、身體狀況、種族宗教、經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位等因素排斥任何人。二是普遍性，即公共圖書(shū)館服務(wù)應(yīng)覆蓋全社會(huì)，保證所有人都能就近得到基本的公共圖書(shū)館服務(wù)。這就要求公共圖書(shū)館服務(wù)的輻射半徑必須保持在合理范圍之內(nèi)。三是均等性，即任何人都能得到與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的公共圖書(shū)館服務(wù)。當(dāng)然，均等性不是絕對(duì)意義上的“平均化”，而是在不同階段有不同標(biāo)準(zhǔn)、最終大致均等的公共圖書(shū)館服務(wù)。在當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和基本公共服務(wù)水平差異巨大的情況下，最低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)符合我國(guó)的基本國(guó)情。顯然，普遍均等的三個(gè)特征相互聯(lián)系，平等性和普遍性特征是基礎(chǔ)和前提，沒(méi)有這兩個(gè)特征，均等性就是一句空話。

1．2 建設(shè)普遍均等的圖書(shū)館服務(wù)是我國(guó)公共文化建設(shè)的重要目標(biāo)

“十一五”時(shí)期，我國(guó)明確提出了“完善公共財(cái)政制度，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”目標(biāo)。公共文化服務(wù)是基本公共服務(wù)的重要組成部分，也因此成為這一時(shí)期社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)。2006年，《國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出“加大政府對(duì)文化事業(yè)的投入，逐步形成覆蓋全社會(huì)的比較完備的公共文化服務(wù)體系。”〔3〕《國(guó)家“十一五”時(shí)期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“在鞏固縣縣有圖書(shū)館、文化館的基礎(chǔ)上，基本實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有綜合文化服務(wù)站，行政村有文化活動(dòng)室。”〔4〕2008年國(guó)家相關(guān)部委發(fā)布了《公共圖書(shū)館建設(shè)用地指標(biāo)》和《公共圖書(shū)館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》，明確了覆蓋全社會(huì)的公共圖書(shū)館服務(wù)體系的布局標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。這是公共圖書(shū)館建設(shè)走向普遍均等服務(wù)的重要步驟。同年《公共圖書(shū)館法》立法工作正式啟動(dòng)，并有望在“十二五”時(shí)期頒布。2009年文化部發(fā)布《鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站管理辦法》，明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府文化站建設(shè)主體的責(zé)任。

在“十一五”公共文化服務(wù)建設(shè)取得較大成就的基礎(chǔ)上，“十二五”規(guī)劃綱要進(jìn)一步提出加強(qiáng)老少邊窮和農(nóng)村、社區(qū)的文化基礎(chǔ)設(shè)施和文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。2013年1月文化部發(fā)布了《全國(guó)公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》、《文化部“十二五”時(shí)期公共文化服務(wù)體系建設(shè)實(shí)施綱要》和《全國(guó)文化信息資源共享工程“十二五”規(guī)劃綱要》，提出了“設(shè)施網(wǎng)絡(luò)覆蓋城鄉(xiāng)、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)惠及全民”的發(fā)展目標(biāo)，以及加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村和欠發(fā)達(dá)地區(qū)公共文化服務(wù)體系建設(shè)的幫扶力度，推動(dòng)公共文化服務(wù)體系建設(shè)重心下移、資源下移、服務(wù)下移，基本實(shí)現(xiàn)每個(gè)行政村和城市社區(qū)建有文化活動(dòng)場(chǎng)所，基本服務(wù)項(xiàng)目健全并向社會(huì)免費(fèi)開(kāi)放等具體措施。〔5〕可以預(yù)見(jiàn)，未來(lái)一段時(shí)期普遍均等的圖書(shū)館服務(wù)將成為我國(guó)公共文化服務(wù)建設(shè)的重要目標(biāo)。

1．3 我國(guó)普遍均等圖書(shū)館服務(wù)的建設(shè)實(shí)踐

2006年以來(lái)，我國(guó)從理論研究、硬件建設(shè)和經(jīng)費(fèi)保障等方面啟動(dòng)了普遍均等公共圖書(shū)館服務(wù)體系的建設(shè)實(shí)踐。一是，圖書(shū)館理論界在對(duì)國(guó)際圖書(shū)館界主流價(jià)值深入研究的基礎(chǔ)上，對(duì)建立中國(guó)圖書(shū)館的核心價(jià)值進(jìn)行了深層思考，并最終達(dá)成了中國(guó)圖書(shū)館學(xué)會(huì)在《圖書(shū)館服務(wù)宣言》中提出的“普遍開(kāi)放、平等服務(wù)、以人為本”的基本原則，普遍均等的現(xiàn)代圖書(shū)館理念成為圖書(shū)館的核心價(jià)值觀?！?〕二是公共圖書(shū)館覆蓋率有所提高?？h級(jí)公共圖書(shū)館覆蓋率到2009年達(dá)到85．9%，同時(shí)在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展以“農(nóng)家書(shū)屋”、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)綜合文化站”、“文化信息共享工程基層服務(wù)點(diǎn)”三項(xiàng)重點(diǎn)工程為代表的基層文化設(shè)施建設(shè)。三是建立了公共圖書(shū)館免費(fèi)開(kāi)放的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。2011年文化部、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)全國(guó)美術(shù)館、公共圖書(shū)館、文化館(站)免費(fèi)開(kāi)放工作的意見(jiàn)》，提出2012年底前全國(guó)所有公共圖書(shū)館實(shí)現(xiàn)無(wú)障礙、零門(mén)檻進(jìn)入，公共空間設(shè)施場(chǎng)地全部免費(fèi)開(kāi)放，所提供的基本服務(wù)項(xiàng)目全部免費(fèi)。同年3月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)美術(shù)館、公共圖書(shū)館、文化館(站)免費(fèi)開(kāi)放經(jīng)費(fèi)保障工作的通知》，明確了公共圖書(shū)館免費(fèi)開(kāi)放經(jīng)費(fèi)保障分擔(dān)原則和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。

2 財(cái)政壓力:基層公共圖書(shū)館的發(fā)展困境

推進(jìn)普遍均等公共圖書(shū)館服務(wù)體系建設(shè)的重點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)基層公共圖書(shū)館的全覆蓋。基層圖書(shū)館處于整個(gè)公共圖書(shū)館體系的末端，承擔(dān)著為本轄區(qū)內(nèi)包括農(nóng)村人口在內(nèi)的全部人口直接提供文化服務(wù)的任務(wù)，而我國(guó)至今90%以上國(guó)土面積是農(nóng)村，50%以上人口是農(nóng)村人口，因此盡管我國(guó)縣(市)圖書(shū)館覆蓋率2009年即達(dá)到了85．9%，但事實(shí)上大部分人口仍處在公共圖書(shū)館服務(wù)的覆蓋范圍之外。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))公共圖書(shū)館的建設(shè)尚未起步，已有圖書(shū)館的地方也面臨基礎(chǔ)薄弱和財(cái)政撥款偏少等諸多困境，無(wú)法發(fā)揮圖書(shū)館的應(yīng)有功能。

2．1 我國(guó)基層公共圖書(shū)館發(fā)展的基本現(xiàn)狀

我國(guó)基層公共圖書(shū)館的發(fā)展現(xiàn)狀嚴(yán)重滯后。就縣級(jí)公共圖書(shū)館而言，一是數(shù)量不足，覆蓋全社會(huì)的目標(biāo)還未達(dá)到。根據(jù)《“十五”以來(lái)全國(guó)公共圖書(shū)館發(fā)展情況分析》統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2009年縣級(jí)公共圖書(shū)館覆蓋率只有85．9%，還有相當(dāng)比例的縣沒(méi)有公共圖書(shū)館。二是設(shè)施設(shè)備陳舊，服務(wù)手段落后。館舍較小、設(shè)施設(shè)備陳舊落后和館藏量偏低是我國(guó)縣級(jí)公共圖書(shū)館的普遍現(xiàn)象。以昆明市14個(gè)縣公共圖書(shū)館為例，除5個(gè)圖書(shū)館外，其余圖書(shū)館或沒(méi)有館舍，或館舍被挪為他用，或館舍較小、破爛陳舊;基礎(chǔ)業(yè)務(wù)工作主要是手工操作，辦公設(shè)備十分陳舊，有的圖書(shū)館甚至連基本的書(shū)架、閱覽桌椅都不夠用?！?〕三是專(zhuān)業(yè)人才匱乏。公共圖書(shū)館往往被認(rèn)為是“圖舒館”而成為“老弱病殘的收容所”和“閑散人員的避風(fēng)港”，從業(yè)人員的學(xué)歷結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)和職稱(chēng)結(jié)構(gòu)，都難以達(dá)到國(guó)家的規(guī)定。如以職稱(chēng)結(jié)構(gòu)為例，我國(guó)基層公共圖書(shū)館近70%的從業(yè)人員為中級(jí)職稱(chēng)以下，中高級(jí)職稱(chēng)比例僅為30%左右。〔8〕

鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共圖書(shū)館發(fā)展很不穩(wěn)定，經(jīng)歷了若干次“建設(shè)——衰落——再建設(shè)——再衰落”的多次反復(fù)，始終沒(méi)有在文化事業(yè)發(fā)展中站穩(wěn)腳跟。正因如此，我國(guó)尚不存在鄉(xiāng)村公共圖書(shū)館的權(quán)威統(tǒng)計(jì)資料。但可以肯定的是，由于缺乏政府行為的全國(guó)性統(tǒng)籌規(guī)劃、經(jīng)費(fèi)的嚴(yán)重短缺和專(zhuān)業(yè)人員的缺乏及不穩(wěn)定，鄉(xiāng)村兩級(jí)公共圖書(shū)館建設(shè)發(fā)展更加滯后。近些年來(lái)，在縣級(jí)公共圖書(shū)館建設(shè)有一定成果的情況下，基層文化設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)已轉(zhuǎn)到鄉(xiāng)村兩級(jí)，這是公共圖書(shū)館服務(wù)普遍均等的必然要求，因?yàn)橹挥羞@樣，才能保證大多數(shù)人能夠就近得到公共圖書(shū)館服務(wù)。

2．2 財(cái)政投入不足是我國(guó)基層公共圖書(shū)館嚴(yán)重滯后的直接原因

基層公共圖書(shū)館發(fā)展滯后的根本原因在于財(cái)政投入偏少，遠(yuǎn)落后于中央、省和地(市)級(jí)公共圖書(shū)館的財(cái)政投入。根據(jù)《中國(guó)文化文物統(tǒng)計(jì)年鑒》，2010年全國(guó)共有2884個(gè)公共圖書(shū)館，其中縣級(jí)公共圖書(shū)館2512個(gè)，占全國(guó)公共圖書(shū)館總量的87%，但財(cái)政撥款不到24億，館均財(cái)政撥款接近94萬(wàn)，不足全國(guó)館均財(cái)政撥款202．4萬(wàn)元的一半。〔9〕縣級(jí)圖書(shū)館尚且如此，鄉(xiāng)村兩級(jí)公共圖書(shū)館的財(cái)政投入情況更是可以想見(jiàn)。

表1 2006－2010年縣級(jí)公共圖書(shū)館財(cái)政投入情況〔10〕

由于財(cái)政投入長(zhǎng)期偏低，致使基層公共圖書(shū)館業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)和活動(dòng)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。2007－2010年，人員支出占總支出的比重全部超過(guò)50%，2009年，全國(guó)2491個(gè)縣級(jí)公共圖書(shū)館中，1030個(gè)圖書(shū)館的人員支出甚至超過(guò)了財(cái)政撥款的80%。由于財(cái)政投入大部分用在了人員支出上，用于圖書(shū)購(gòu)置和開(kāi)展活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)十分有限，多年來(lái)購(gòu)書(shū)經(jīng)費(fèi)比重基本維持在11%左右(如表2)，平均每館圖書(shū)購(gòu)置費(fèi)2007年僅為7．68萬(wàn)，2009年為11．2萬(wàn)元，675個(gè)基層圖書(shū)館全年無(wú)購(gòu)書(shū)經(jīng)費(fèi)，占基層圖書(shū)館總數(shù)的27．1%，青海、貴州、甘肅、陜西4個(gè)省份的基層公共圖書(shū)館館均購(gòu)書(shū)費(fèi)低于2萬(wàn)元?！?1〕可以看出，大部分基層公共圖書(shū)館沒(méi)有更多資金投入到業(yè)務(wù)當(dāng)中，圖書(shū)館的建設(shè)和發(fā)展基本處于停滯狀態(tài)。

表2 基層公共圖書(shū)館經(jīng)費(fèi)支出情況〔12〕

3 組織創(chuàng)新:我國(guó)基層公共圖書(shū)館的發(fā)展路徑

3．1 我國(guó)當(dāng)前公共圖書(shū)館管理模式的缺陷

我國(guó)政府實(shí)行集中結(jié)構(gòu)，各級(jí)政府的部門(mén)設(shè)置和職能規(guī)定從上到下具有高度同構(gòu)性，公共圖書(shū)館基本上按照行政區(qū)劃和政府級(jí)次層層設(shè)置，每個(gè)圖書(shū)館對(duì)其主管部門(mén)(文化廳、局、站)負(fù)責(zé)，因此圖書(shū)館之間除了非常松散的業(yè)務(wù)合作關(guān)系外，沒(méi)有任何的組織關(guān)系。這種由相互獨(dú)立的圖書(shū)館構(gòu)成的公共圖書(shū)館服務(wù)體系可以稱(chēng)為“獨(dú)立建館”體系。在該體系下，基層圖書(shū)館分別由縣(市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))承擔(dān)建設(shè)和管理職責(zé)。本來(lái)，地方政府更接近于自己的民眾，更了解自己轄區(qū)居民的圖書(shū)服務(wù)需求，由其承擔(dān)本轄區(qū)公共圖書(shū)館的建設(shè)和管理職責(zé)，更有利于提高圖書(shū)館的服務(wù)效率，但這種服務(wù)體系在我國(guó)存在著明顯缺陷，直接導(dǎo)致了我國(guó)基層公共圖書(shū)館的財(cái)政投入嚴(yán)重不足和發(fā)展的嚴(yán)重滯后。

3．1．1 建設(shè)和運(yùn)行成本高昂。農(nóng)村地域廣闊，農(nóng)民居住分散，這就決定了鄉(xiāng)村圖書(shū)館必然小而分散，才能保證農(nóng)民能夠就近得到圖書(shū)館服務(wù)。“獨(dú)立建館”模式由于無(wú)法實(shí)現(xiàn)資源共享而難以形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)效果，不僅每個(gè)公共圖書(shū)館因彼此獨(dú)立不得不重復(fù)采購(gòu)大量雷同文獻(xiàn)，而且還要設(shè)置肝膽俱全的業(yè)務(wù)部門(mén)，從而導(dǎo)致高昂的運(yùn)行成本。邱冠華以廣東佛山禪城聯(lián)合圖書(shū)館、東莞市集群圖書(shū)館總分館體系、蘇州總分館體系、嘉興總分館體系和深圳南山總分館體系為例，比較了獨(dú)立建館和總分館體系的建設(shè)成本和運(yùn)行成本，發(fā)現(xiàn)總分館體系的建設(shè)成本只是獨(dú)立建館的45%，運(yùn)行成本為獨(dú)立建館的 42% ?！?3〕

3．1．2 缺乏可持續(xù)發(fā)展的能力。首先，基層政府財(cái)政困難客觀上導(dǎo)致政府對(duì)公共圖書(shū)館財(cái)政投入不足。1994年分稅制改革后，財(cái)權(quán)不斷上移、事權(quán)不斷下移的結(jié)果，使得處于政權(quán)末端的基層政府財(cái)權(quán)和事權(quán)極不匹配，縣級(jí)政府在財(cái)政收入急劇減少的同時(shí)，支出責(zé)任卻有所增加，除了國(guó)防、外交、戒嚴(yán)等職權(quán)外，幾乎要承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)公共物品如科教文衛(wèi)、計(jì)劃生育、治安、交通設(shè)施建設(shè)、社會(huì)保障等一切事權(quán)。近年來(lái)，中央陸續(xù)出臺(tái)了義務(wù)教育學(xué)?？?jī)效工資制度、醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革、政法經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革試點(diǎn)等政策，為落實(shí)這些政策，盡管中央及省市級(jí)財(cái)政給予了財(cái)政補(bǔ)助，但由于要求縣級(jí)政府提供相應(yīng)配套資金，其財(cái)政支出壓力依然很大。另外，財(cái)政供養(yǎng)人員多(地方財(cái)政供養(yǎng)人員中約74%集中在縣級(jí))，剛性支出大;由于自然、歷史、市場(chǎng)等多方面原因，縣域經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)，自有財(cái)政收入有限。這些原因造成了我國(guó)大范圍的縣級(jí)財(cái)政困難，許多縣級(jí)財(cái)政基本是“吃飯財(cái)政”甚至“赤字財(cái)政”。2009年按照縣級(jí)基本財(cái)力保障標(biāo)準(zhǔn)(財(cái)政供養(yǎng)人員人均約5萬(wàn)元)測(cè)算，全國(guó)2819個(gè)縣中財(cái)力缺口縣1232個(gè)，缺口額1048億元?！?4〕

相比于縣級(jí)財(cái)政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政更為困難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政一直在我國(guó)財(cái)政體系中處于最薄弱的環(huán)節(jié)。我國(guó)絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)以農(nóng)業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入主要來(lái)源于農(nóng)業(yè)，但在2006年取消農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和“三提五統(tǒng)”后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入驟然減少。而我國(guó)行政管理實(shí)行條塊分割，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“麻雀雖小”，卻“肝膽俱全”，財(cái)政供養(yǎng)人員難以減員，財(cái)政負(fù)擔(dān)重，文教科衛(wèi)、社會(huì)保障等事業(yè)支出微乎其微。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根本無(wú)力“投資”公共圖書(shū)館。

其次，片面的政績(jī)觀使得縣鄉(xiāng)政府主觀上也不愿將財(cái)政資金用于公共圖書(shū)館。我國(guó)實(shí)行“黨管干部”，上級(jí)政府決定下級(jí)官員的續(xù)任或升遷。這樣，下級(jí)官員就有強(qiáng)烈的激勵(lì)為實(shí)現(xiàn)上級(jí)政府考核其績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)而努力。在上級(jí)對(duì)下級(jí)官員的考核標(biāo)準(zhǔn)中，可測(cè)性良好的GDP增長(zhǎng)率和財(cái)政收入增長(zhǎng)率是考核的直接依據(jù)。地方政府“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”實(shí)際異化為“以GDP增長(zhǎng)為中心”，“發(fā)展是硬道理”異化為“GDP是硬道理”。在這種情況下，下級(jí)政府為了贏得GDP錦標(biāo)賽，往往把有限的財(cái)政資金直接投向能夠改善本地投資環(huán)境、促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施如道路、機(jī)場(chǎng)、港口、電力、通訊等生產(chǎn)性公共投入，甚至直接興辦國(guó)有企業(yè)，而對(duì)于能夠提高本地居民福利、但需要較長(zhǎng)時(shí)間才能顯現(xiàn)政治績(jī)效的民生性公共產(chǎn)品如教育、醫(yī)療、社會(huì)保障投入等民生性公共產(chǎn)品投入?yún)s相對(duì)不足。由于上述體制缺陷，事實(shí)上自建國(guó)以來(lái)，人口最多的廣大農(nóng)村基本上處于公共圖書(shū)館服務(wù)的覆蓋范圍之外。

3．2 基層公共圖書(shū)館管理模式的創(chuàng)新

為了從根本上緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，自2002年以來(lái)，我國(guó)各省陸續(xù)實(shí)行了“省直管縣”財(cái)政體制和“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”財(cái)政管理模式改革，以節(jié)省行政成本，防止“市刮縣”，調(diào)動(dòng)縣市發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。實(shí)踐上，在2009年財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見(jiàn)》后，當(dāng)前我國(guó)除西藏、新疆和內(nèi)蒙古外，全部實(shí)施了“省管縣”財(cái)政體制，在政府間收支劃分、轉(zhuǎn)移支付、資金往來(lái)、預(yù)決算和年終結(jié)算等方面，實(shí)現(xiàn)省財(cái)政與市、縣財(cái)政直接聯(lián)系。〔15〕2006年，財(cái)政部發(fā)布《進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)財(cái)縣管工作的通知》后，不少省市縣級(jí)財(cái)政部門(mén)在預(yù)算編制、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購(gòu)統(tǒng)辦和票據(jù)統(tǒng)管等方面，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政進(jìn)行管理和監(jiān)督，實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”財(cái)政管理。〔16〕“省直管縣”財(cái)政體制和“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”的實(shí)施，對(duì)于有效緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，提高管理效率和財(cái)政資金使用效益，規(guī)范政府收支行為發(fā)揮了積極作用。正是由于近年我國(guó)財(cái)政“省直管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”改革的不斷推進(jìn)，以及“獨(dú)立建館”模式存在的體制缺陷和諸多問(wèn)題，在國(guó)家著手建設(shè)覆蓋全社會(huì)的公共文化服務(wù)體系中，北京、上海、長(zhǎng)三角和珠三角等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)開(kāi)始了基層公共圖書(shū)館組織模式的探索和創(chuàng)新。筆者認(rèn)為，考慮到我國(guó)幅員遼闊，各地經(jīng)濟(jì)水平、文化傳統(tǒng)、自然條件差異較大，基層圖書(shū)館管理模式不應(yīng)采取“一刀切”，而應(yīng)因地制宜;不搞自上而下、統(tǒng)一的建構(gòu)性改革方案，而應(yīng)從各地實(shí)際出發(fā)探索建立基層公共圖書(shū)館的新型管理模式。根據(jù)我國(guó)具體情況，基層公共圖書(shū)館管理模式改革可同時(shí)采取下列三種模式。

3．2．1 獨(dú)立建館模式。主要適用于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展水平較高的基層政府。改革開(kāi)放以來(lái)，一些自然稟賦好、地理區(qū)位優(yōu)越、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)迅速發(fā)展成為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)。這些鎮(zhèn)人口較多，城市化水平高，財(cái)政收入甚至超過(guò)了中西部地區(qū)的地級(jí)市城市，如2011年江蘇省有10個(gè)鎮(zhèn)財(cái)政收入超50億，29個(gè)鎮(zhèn)財(cái)政收入超20億，73個(gè)鎮(zhèn)財(cái)政收入超10億，461個(gè)鎮(zhèn)收入過(guò)億元。由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)比較發(fā)達(dá)，他們對(duì)圖書(shū)館服務(wù)需求的數(shù)量和質(zhì)量也高。因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)既有獨(dú)立建館的財(cái)政實(shí)力保障，又有獨(dú)立建館的內(nèi)在需求，可以建有一批規(guī)模、管理、服務(wù)一流的鄉(xiāng)鎮(zhèn)圖書(shū)館。如無(wú)錫市洛社鎮(zhèn)圖書(shū)館、江陰市申港鎮(zhèn)圖書(shū)館、蘇州市虞山鎮(zhèn)圖書(shū)館，其館舍面積都在2500平方米以上。蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)圖書(shū)館事業(yè)的迅速崛起，在于公共圖書(shū)館與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展水平相適應(yīng)，兩者起到了相互支撐與良性互動(dòng)的作用。

3．2．2 圖書(shū)館聯(lián)盟模式。主要適用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展水平中等、難以獨(dú)立建館或難以保持圖書(shū)館可持續(xù)發(fā)展的基層政府，可由自主協(xié)商和政府推動(dòng)兩種模式形成。自主協(xié)商模式一般由基層政府與上級(jí)公共圖書(shū)館自主協(xié)商，簽訂委托協(xié)議，基層圖書(shū)館提供場(chǎng)所、設(shè)備和其他工作條件，以及一定額度的年度購(gòu)書(shū)經(jīng)費(fèi)和人員經(jīng)費(fèi)，上級(jí)圖書(shū)館為本級(jí)圖書(shū)館配備藏書(shū)和人員，提供各種專(zhuān)業(yè)服務(wù)，保證圖書(shū)館開(kāi)放。自主協(xié)商模式將雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系契約化，在一定程度上引入了市場(chǎng)機(jī)制，從而既有利于提高資源保障能力，實(shí)現(xiàn)圖書(shū)資源共享，降低基層圖書(shū)館的建設(shè)成本和運(yùn)行成本，又能發(fā)揮上一級(jí)圖書(shū)館的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)圖書(shū)館的服務(wù)水平和質(zhì)量。如蘇州圖書(shū)館2005年開(kāi)始與基層政府合作建設(shè)基層圖書(shū)館，基層政府承擔(dān)場(chǎng)地、設(shè)備和物業(yè)等費(fèi)用，并向蘇州圖書(shū)館每年支付5－8萬(wàn)元的費(fèi)用;蘇州圖書(shū)館負(fù)責(zé)軟件安裝、文獻(xiàn)資源配送、人員配備和日常服務(wù)，雙方以協(xié)議方式確認(rèn)彼此責(zé)任，目前已與25個(gè)基層政府進(jìn)行合作?！?7〕

政府推動(dòng)模式一般是由地方政府以文件或其他形式將支持縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)圖書(shū)館的經(jīng)費(fèi)委托給當(dāng)?shù)丶?jí)別最高的圖書(shū)館使用，并責(zé)成該館為下一級(jí)圖書(shū)館配備資源，實(shí)施業(yè)務(wù)管理和服務(wù)協(xié)調(diào)，政府(包括上級(jí)和本級(jí)政府)為基層圖書(shū)館配備資源的產(chǎn)權(quán)歸屬基層圖書(shū)館，但在委托期內(nèi)由總館統(tǒng)一調(diào)度。由廣東省財(cái)政支持、廣東省立中山圖書(shū)館負(fù)責(zé)實(shí)施的廣東流動(dòng)圖書(shū)館體系就是這種模式的代表。從2004年起，廣東省政府每年向省立中山圖書(shū)館撥款500萬(wàn)元(2006年后600萬(wàn)元)，委托其在欠發(fā)達(dá)縣建立流動(dòng)分館。具體實(shí)施程序是:滿足參加流動(dòng)圖書(shū)館建設(shè)條件的縣級(jí)圖書(shū)館(如要求縣級(jí)公共圖書(shū)館每年單列專(zhuān)項(xiàng)購(gòu)書(shū)經(jīng)費(fèi)5萬(wàn)元以上，工作人員不少于8人，提供面積不少于120平方米的閱覽室作為分館用地，每周至少5天以上開(kāi)放至21點(diǎn)等條件)申請(qǐng)加盟，省館、縣文化局、縣圖書(shū)館簽訂三方協(xié)議，并根據(jù)協(xié)議啟動(dòng)流動(dòng)圖書(shū)館建設(shè)。協(xié)議規(guī)定，省館為每個(gè)流動(dòng)分館配備初始藏書(shū)、書(shū)架、閱覽桌和辦公設(shè)備，價(jià)值約40萬(wàn)元，省館每半年將圖書(shū)流動(dòng)一次;每次流動(dòng)前，先剔舊2000冊(cè)圖書(shū)，用來(lái)補(bǔ)充縣級(jí)館的原有館藏，流動(dòng)時(shí)再補(bǔ)充2000冊(cè)新書(shū)。流動(dòng)書(shū)的產(chǎn)權(quán)歸縣圖書(shū)館，縣政府配套經(jīng)費(fèi)購(gòu)買(mǎi)的圖書(shū)產(chǎn)權(quán)歸縣圖書(shū)館，但所有圖書(shū)的書(shū)目數(shù)據(jù)都在中山館的書(shū)目數(shù)據(jù)庫(kù)中，采用相關(guān)字段標(biāo)識(shí)產(chǎn)權(quán)?！?8〕截至2010年，廣東省立中山圖書(shū)館已在縣級(jí)區(qū)域設(shè)立分館69個(gè)，推動(dòng)縣級(jí)分館設(shè)立延伸服務(wù)點(diǎn)534個(gè)，基本覆蓋全省欠發(fā)達(dá)地區(qū);累計(jì)接待讀者2569萬(wàn)人次，發(fā)放借書(shū)證超過(guò)10萬(wàn)個(gè)?！?9〕

3．2．3 總分館制模式。主要適用于城市對(duì)所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))圖書(shū)館。由縣(市)圖書(shū)館在本級(jí)政府支持下，投入一部分圖書(shū)、設(shè)備、人員，在本館之外另外開(kāi)設(shè)新館作為自己的分館，體系內(nèi)的人、財(cái)、物由總館統(tǒng)一調(diào)配，圖書(shū)統(tǒng)一采購(gòu)，數(shù)目數(shù)據(jù)統(tǒng)一編制，文獻(xiàn)資源所有權(quán)歸屬總館，總館和分館之間書(shū)刊通借通還，資源完全共享?？偡逐^制模式依建設(shè)主體又可分單一政府獨(dú)建和多級(jí)政府共建兩種類(lèi)型。單一政府獨(dú)建是指一級(jí)政府在本轄區(qū)內(nèi)建設(shè)一個(gè)總館和多個(gè)分館，如佛山市禪城區(qū)聯(lián)合圖書(shū)館根據(jù)本地區(qū)人口數(shù)量及分布狀況，在不同區(qū)域建立一批布局合理、深入社區(qū)、貼近市民的中小型公共圖書(shū)館群，建成后圖書(shū)館的人員配備及日常運(yùn)作經(jīng)費(fèi)全部由政府全額承擔(dān)，集中統(tǒng)一管理，所有分館的人員、經(jīng)費(fèi)由圖書(shū)館集中統(tǒng)一管理;多級(jí)政府共建總分館制指由多級(jí)政府聯(lián)合建設(shè)公共圖書(shū)館服務(wù)體系的事業(yè)發(fā)展模式，如嘉興市基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府財(cái)力無(wú)力獨(dú)自承擔(dān)起公共圖書(shū)館建設(shè)這一現(xiàn)實(shí)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)分館的建設(shè)資金和運(yùn)行資金由市、區(qū)、鎮(zhèn)三級(jí)政府共同投入，嘉興市圖書(shū)館作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)分館的總館，負(fù)責(zé)管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)分館的經(jīng)費(fèi)、人員、設(shè)備、資源建設(shè)和相關(guān)業(yè)務(wù)活動(dòng)，目前已建成10多個(gè)分館(含2所區(qū)館，其余為鄉(xiāng)鎮(zhèn)分館)，形成以市、縣級(jí)圖書(shū)館為中心，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)分館為骨干，以村(社區(qū))圖書(shū)室和圖書(shū)流動(dòng)車(chē)為基礎(chǔ)的三級(jí)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)?！?0〕

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