建設(shè)現(xiàn)代國家 治理現(xiàn)代國家——讀中共十八屆三中全會 《決定》

◎黃相懷

（黃相懷，中共中央黨校中國特色社會主義理論體系研究中心研究室副主任，博士/責(zé)編劉玉霞）

縱觀 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》 （以下簡稱“《決定》”），可以發(fā)現(xiàn)，它意在著力解決兩個根本問題： （1）建設(shè)現(xiàn)代國家； （2）治理現(xiàn)代國家。建設(shè)現(xiàn)代國家，就是以解放思想、解放和發(fā)展生產(chǎn)力、解放和增強(qiáng)社會活力為導(dǎo)向，堅持和完善社會主義制度，加快實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)制度的現(xiàn)代化；治理現(xiàn)代國家，就是堅持社會主義市場經(jīng)濟(jì)的改革方向，以實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標(biāo)，治理黨、治理國家、治理軍隊。其背后的總意圖在于，繪就實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的根本藍(lán)圖，完善和定型社會主義制度，從根本上解決中國特色社會主義當(dāng)前和今后面臨的一系列重大問題，打造現(xiàn)代化版本的中國模式。

建設(shè)現(xiàn)代國家

一個現(xiàn)代國家，必須擁有穩(wěn)固的現(xiàn)代化布局和面貌，其中最重要的，就是要擁有現(xiàn)代化的經(jīng)濟(jì)制度、政治運(yùn)作、行政體制和法治實(shí)踐，這些方面《決定》都有相應(yīng)的改革安排，集中體現(xiàn)在：

1.在經(jīng)濟(jì)上，首先強(qiáng)調(diào)必須毫不動搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，堅持公有制主體地位，發(fā)揮國有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用，不斷增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力。同時不斷創(chuàng)新公有制經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)形式，包括通過深化投資體制改革，確立企業(yè)投資主體地位，使國有企業(yè)可以放開手腳干。允許更多國有經(jīng)濟(jì)和其他所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟(jì)，國有資本投資項(xiàng)目允許非國有資本參股，使國有企業(yè)靈活多樣地干。其次強(qiáng)調(diào)發(fā)揮非公有制經(jīng)濟(jì)的獨(dú)特優(yōu)勢，強(qiáng)調(diào)必須毫不動搖鼓勵、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，激發(fā)非公有制經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)造力。公有制經(jīng)濟(jì)財產(chǎn)權(quán)不可侵犯，非公有制經(jīng)濟(jì)財產(chǎn)權(quán)同樣不可侵犯。強(qiáng)調(diào)國家保護(hù)各種所有制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)和合法利益，保證各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素、公開公平公正參與市場競爭、同等受到法律保護(hù)，依法監(jiān)管各種所有制經(jīng)濟(jì)。強(qiáng)調(diào)堅持權(quán)利平等、機(jī)會平等、規(guī)則平等，廢除對非公有制經(jīng)濟(jì)各種形式的不合理規(guī)定，消除各種隱性壁壘，制定非公有制企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營領(lǐng)域的具體辦法。

2.在政治上，強(qiáng)化人大的功能，健全人大討論、決定重大事項(xiàng)制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告。強(qiáng)化政協(xié)的功能，健全完善協(xié)商民主，拓寬國家政權(quán)機(jī)關(guān)的協(xié)商渠道。深入開展行政協(xié)商、公民參與，完善人大工作機(jī)制，通過座談、聽證、評估、公布法律草案等擴(kuò)大公民有序參與立法途徑，通過詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、備案審查等積極回應(yīng)社會關(guān)切。通過這些外部約束、制約和監(jiān)督，將地方政府的權(quán)力納入法制化的、正常化的、合理化的運(yùn)行軌道。因?yàn)閺闹醒氡O(jiān)督地方，存在信息不對稱的問題，而讓地方的各種權(quán)力主體充分地運(yùn)作起來，則有助于形成一個強(qiáng)大的完善的制約聯(lián)盟。 《決定》還提出： “暢通民主渠道，健全基層選舉、議事、公開、述職、問責(zé)機(jī)制?！边@實(shí)際上就是要從機(jī)制層面，進(jìn)一步深入完善基層民主，使之更加充分地發(fā)揮民主政治的社會基礎(chǔ)作用和演練彩排作用，把基層民主既視為中國特色社會主義民主政治的重要制度形式，又是協(xié)商民主的重要制度依托，從而進(jìn)一步明確了基層民主在中國特色社會主義民主政治發(fā)展中的戰(zhàn)略地位。

3.在行政上，強(qiáng)調(diào)對政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的約束，使之更加規(guī)范。強(qiáng)調(diào)建設(shè)服務(wù)型政府，加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)。強(qiáng)調(diào)建設(shè)法治政府，完善行政執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)，加強(qiáng)對行政執(zhí)法的監(jiān)督。強(qiáng)調(diào)建設(shè)責(zé)任政府，健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制。強(qiáng)調(diào)建設(shè)透明政府，推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程。政府的工作重心要從發(fā)展轉(zhuǎn)向到公共服務(wù)、公共治理、公共監(jiān)管。長期以來，我們的政府大規(guī)模、超能力地介入我們的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，短期看取得了一定的發(fā)展性成果，長期看則難以持續(xù)。而且政府錯位，本來應(yīng)該干什么，不應(yīng)該干什么，長期以來沒有搞清楚。這次理順市場與政府的關(guān)系， 《決定》寫得非常明白。市場做可以做的事情，政府做該做的事情，搞好公共管理、公共服務(wù)，這才是政府應(yīng)該更好發(fā)揮作用的地方。

4.在法治上， “普遍建立法律顧問制度。完善規(guī)范性文件、重大決策合法性審查機(jī)制。建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)。健全法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查制度。”這些政策的目的在于通過具體的制度建設(shè)來確保法律的權(quán)威與地位，推進(jìn)依法行政。深化行政執(zhí)法體制改革，要以著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題為重點(diǎn)，以建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制為目標(biāo)。在橫向上，應(yīng)厘清執(zhí)法機(jī)關(guān)職責(zé)權(quán)限，整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，深入推進(jìn)綜合執(zhí)法，努力實(shí)現(xiàn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的精簡和統(tǒng)一。在縱向上，應(yīng)根據(jù)不同層級政府的職能和事權(quán)，合理配置執(zhí)法力量，減少行政執(zhí)法層級，推進(jìn)執(zhí)法重心向市縣政府下移，著力提高基層政府執(zhí)法能力，特別是要加強(qiáng)食品藥品、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、勞動保障、海域海島等重點(diǎn)領(lǐng)域基層執(zhí)法力量，有效保護(hù)人民群眾生命財產(chǎn)安全。同時，要在認(rèn)真調(diào)查研究、深入總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，理順城管執(zhí)法體制，切實(shí)提高執(zhí)法和服務(wù)水平；完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制，合力懲治違法犯罪行為。

治理現(xiàn)代國家

對于一個現(xiàn)代國家，必須擁有一套成熟的治理辦法，這套辦法既要符合現(xiàn)代治理的要求，又要符合本國的國情。對此， 《決定》主要從以下方面予以體現(xiàn)：

1.治理黨。首先強(qiáng)化黨內(nèi)部的管理。在權(quán)限上，規(guī)范各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部職責(zé)權(quán)限，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力和職能。在考核上，完善發(fā)展成果考核評價體系，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長速度評定政績的偏向。實(shí)際上就是要轉(zhuǎn)變指揮棒，用指揮棒來引導(dǎo)到常態(tài)化的軌道，做他們應(yīng)該做的事情。在提拔上，強(qiáng)化黨委 （黨組）、分管領(lǐng)導(dǎo)和組織部門在干部選拔任用中的權(quán)重和干部考察識別的責(zé)任。其次高調(diào)嚴(yán)格反腐。這次對于反腐敗規(guī)定的制度之嚴(yán)、之密、壓力之強(qiáng)之勁，達(dá)到前所未有的程度。一是反腐責(zé)任化，落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，黨委負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任，制定實(shí)施切實(shí)可行的責(zé)任追究制度。二是領(lǐng)導(dǎo)垂直化，推動黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化，強(qiáng)化上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)。三是覆蓋全面化，全面落實(shí)中央紀(jì)委向中央一級黨和國家機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)；改進(jìn)中央和省區(qū)市巡視制度，做到對地方、部門、企事業(yè)單位全覆蓋。四是要求具體化，加強(qiáng)行政監(jiān)察和審計監(jiān)督；規(guī)范并嚴(yán)格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部工作生活保障制度；完善懲治和預(yù)防腐敗、防控廉政風(fēng)險、防止利益沖突、領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)、任職回避等方面的法律法規(guī)；推行新提任領(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)事項(xiàng)公開制度試點(diǎn)。

2.治理國家。首先強(qiáng)調(diào)治理主體多元化，建立和完善社會治理的政策法規(guī)，逐步建立有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)的治理法規(guī)體系。政府通過制定法律法規(guī)和社會政策，來促進(jìn)社會自我治理能力的提高。實(shí)施有效的社會控制，維護(hù)社會秩序的穩(wěn)定與和諧。建立和完善公共安全體系。政府要在健全的公共安全體系 （包括突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制）的基礎(chǔ)上，不斷提高保障公共安全的能力。建立和完善科學(xué)化、民主化的工作機(jī)制。堅持決策的科學(xué)化、民主化，加快建立健全決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。鼓勵和支持社會各方面參與社會治理，就是要強(qiáng)化各類企事業(yè)單位的社會治理和服務(wù)功能、培育社會組織、促進(jìn)人民團(tuán)體的社會化和服務(wù)化、建構(gòu)基層自治組織的治理機(jī)制。其次強(qiáng)調(diào)治理方式科學(xué)化。堅持依法治理，加強(qiáng)法治保障，運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會矛盾。依法治理首先要求治理主體要有法治意識和法治思維。各級政府是社會治理的最重要的主體，必須具備較高的法治思維水平和能力。堅持綜合治理，強(qiáng)化道德約束，規(guī)范社會行為，調(diào)節(jié)利益關(guān)系，協(xié)調(diào)社會關(guān)系，解決社會問題，多管齊下，綜合運(yùn)用法律、政治、經(jīng)濟(jì)、行政、教育、文化等各種手段。特別要注重思想道德建設(shè)在社會治理中的作用。堅持源頭治理，以網(wǎng)絡(luò)化管理、社會化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺，及時反映和協(xié)調(diào)人民群眾的利益訴求。

3.治理軍隊。一是按照有利于實(shí)施集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和戰(zhàn)略管理的要求，貫徹精簡、統(tǒng)一、效能的原則，著力調(diào)整職能、理順關(guān)系、優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置、提高組織效能，按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督職權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)和需求、規(guī)劃、評估職能既相對分離又互為支持的原則，形成有利于實(shí)施集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和戰(zhàn)略管理的軍隊領(lǐng)導(dǎo)管理體制。二是在條件成熟時調(diào)整改革以軍官職位為主的等級制度，調(diào)整改革軍官軍銜制度，建立以軍銜為基準(zhǔn)的軍官等級制度、以軍銜為基準(zhǔn)的福利化軍官等級制度，實(shí)行職務(wù)與待遇分離，將軍官的等級區(qū)別和標(biāo)志，由以職務(wù)為主改為以軍銜為主，把職務(wù)作為一種崗位，淡化職務(wù)等級，實(shí)行嚴(yán)格的編制軍銜，用職務(wù)等級規(guī)范的相關(guān)內(nèi)容改為依據(jù)軍銜等級來規(guī)范。實(shí)行以軍銜為基準(zhǔn)的福利化軍官等級制度，從根本上克服 “官本位”的困擾，強(qiáng)化軍銜的調(diào)節(jié)功能，理順上下縱橫的指揮關(guān)系。三是在國家層面建立推動軍民融合發(fā)展的機(jī)制。 《決定》明確提出 “在國家層面建立推動軍民融合發(fā)展的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、軍地協(xié)調(diào)、需求對接、資源共享機(jī)制”，從根本上提升了軍民融合的戰(zhàn)略層次，并從健全國防工業(yè)體系、改革完善依托國民教育培養(yǎng)軍事人才的政策制度、拓展軍隊保障社會化領(lǐng)域、深化國防教育改革、健全國防動員體制機(jī)制、深化民兵預(yù)備役體制改革、調(diào)整理順邊?？辗拦芾眢w制機(jī)制等方面全面展開。

更加成熟定型的中國特色社會主義

建設(shè)現(xiàn)代國家并治理現(xiàn)代國家，其根本意圖在于打造更加成熟定型的中國特色社會主義。因此， 《決定》既注重激發(fā)和增強(qiáng)社會創(chuàng)造活力，又注重國家對社會的調(diào)控和治理；既注重不斷改革創(chuàng)新，又注重堅持基本制度不改變；國家既適度收縮，又保持相當(dāng)大的權(quán)威；既注重激發(fā)改革者的能動性，又注重調(diào)動被改革者的自覺性。美國學(xué)者福山在 《國家建構(gòu)——21世紀(jì)的國家治理與世界秩序》一書中提出，軟弱無能國家或失敗國家已成為當(dāng)今世界許多嚴(yán)重問題 （從貧困、艾滋病、毒品到恐怖主義）的根源，如何對國家進(jìn)行構(gòu)建是當(dāng)今國家社會最重要的命題之一。對于當(dāng)前中國來說，就是不要使轉(zhuǎn)型危機(jī)演化為治理危機(jī)。世界上許多國家都經(jīng)歷過轉(zhuǎn)型，有些國家轉(zhuǎn)型很好，比如日本、韓國等。但是也有些國家轉(zhuǎn)型得不好，陷入中等收入陷阱。在拉美的一些國家，人均收入很高，國家的經(jīng)濟(jì)不錯，但是社會治理很差。特別表現(xiàn)在社會治安、走私、販毒，包括大城市的治理非常差，這是我們想要的現(xiàn)代國家嗎？當(dāng)然不是。他們?yōu)槭裁葱纬闪诉@樣一種狀況？就是因?yàn)樗麄儾粌H沒有把轉(zhuǎn)型危機(jī)治理好，還演化成了社會治理危機(jī)。社會治理危機(jī)一旦定性以后，國家就很難改，因?yàn)樗袒揭欢ǖ睦娼Y(jié)構(gòu)里面去了，想要改變都很難。

中國特色社會主義之所以稱其為、成其為中國特色社會主義，不在于中國特色與社會主義的簡單相加，而在于二者的有機(jī)化合。這次的 《決定》，在使 “中國特色”與 “社會主義”發(fā)生 “化學(xué)反應(yīng)”上，做了詳盡闡述。盡管全文只有11次使用 “中國特色社會主義”，但通篇都是著力如何使中國特色更具社會主義性質(zhì)、使社會主義更具中國特色，可以說是統(tǒng)籌安排、用心良苦。如果說馬克思主義中國化的過程就是科學(xué)社會主義基本原則一步步與中國具體實(shí)際相結(jié)合的過程，那么，這次 《決定》則把兩者的結(jié)合又提升到了一個新的水平，使二者水乳交融、渾然一體。在馬克思主義經(jīng)典作家及后來的馬克思主義者看來，社會主義以及共產(chǎn)主義，應(yīng)當(dāng)而且必須與不斷發(fā)展的生產(chǎn)力、不斷進(jìn)步的社會、不斷解放的人聯(lián)系在一起。因此，生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑、社會運(yùn)行方式與社會治理方式之間的不斷調(diào)適與相互推動，以及這種調(diào)適和推動形成的螺旋式上升關(guān)系，構(gòu)成了人類社會發(fā)展的最基本邏輯。通覽 《決定》，它出處著意于此、遵照于此，應(yīng)當(dāng)說，這體現(xiàn)了對馬克思主義立場、觀點(diǎn)和方法的最好的遵循。治理一詞，既具有政治統(tǒng)治屬性，又具有社會管理屬性，更多的是二者之間的融合，因而就把馬克思主義關(guān)于現(xiàn)代國家的理論，大大向前推進(jìn)了一步。