中國在澳投資受阻的原因及其啟示

郭春梅

近年來，以資源貿(mào)易為依托，中國與澳大利亞雙邊貿(mào)易不斷拓展，投資關(guān)系也隨之跟進(jìn)。2005年以來，澳一直是吸引中國對外投資最多的國家之一。然而，伴隨雙方相互投資關(guān)系的深入，兩國間的互不適應(yīng)日益顯現(xiàn)，突出表現(xiàn)為澳對中國企業(yè)尤其是中國國企存在安全擔(dān)憂，中企在澳投資屢屢受挫。與之相應(yīng)，中國方面將此解讀為澳對中企投資的歧視，投資問題甚至演變?yōu)橛绊憙蓢P(guān)系的敏感話題。投資關(guān)系作為當(dāng)今國際上衡量兩國關(guān)系深度和互信度的重要指標(biāo)，對雙邊關(guān)系影響頗大，中國在澳存在的投資難題在全球范圍內(nèi)亦具代表性。未來中國繼續(xù)增加海外投資為大勢所趨，研究中國當(dāng)前在澳遭遇的投資障礙，不僅有助于改進(jìn)中澳雙邊投資關(guān)系，對推進(jìn)中國在其他國家的投資活動(dòng)亦有借鑒意義。為此，本文將嘗試從認(rèn)知角度分析中澳兩國的投資摩擦，并在此基礎(chǔ)上提出推進(jìn)在澳投資活動(dòng)的一些思考。

一

建交以來，中澳兩國關(guān)系發(fā)展總體平穩(wěn)。進(jìn)入21世紀(jì)，中國快速崛起的巨大資源需求更是刺激兩國關(guān)系迅速拉近。2009年以來，中國連續(xù)成為澳大利亞最大貿(mào)易伙伴、最大出口目的地、最大進(jìn)口來源國。在此輪全球金融危機(jī)中，澳大利亞免于經(jīng)濟(jì)衰退，也被視為是中國因素使然。與緊密的貿(mào)易關(guān)系相伴，中國在澳投資逐步跟進(jìn)，且主要集中于資源領(lǐng)域。自1987年中鋼投資恰那鐵礦起，短短20多年時(shí)間，中國已躍居澳大利亞第三大投資來源國。尤其是2005年以來，中國在澳投資實(shí)現(xiàn)跨越式增長。僅2008年一年，中國對澳投資就增長了近10倍，由2007年的15億美元躍升至160億美元。截至2013年底，中國在澳累計(jì)投資總額已達(dá)512.5億美元，僅低于中國對美投資的599億美元，高于對加拿大投資的376.5億美元以及高于對巴西投資的291.8億美元。2005-2012年，澳連續(xù)成為吸收中國海外直接投資最多的國家，直至2013年才以微弱差距被美國反超。當(dāng)前中國對澳直接投資額占中國海外直接投資總額的比例高達(dá)12%。①Dough Ferguson＆ Hans Hendrischke，“Demystifying Chinese Investment in Australia”，http://www.kpmg.com/AU/en/IssuesAndInsights/ArticlesPublications/china-insights/Pages/demystifying-chinese-investment-in-australia-march-2014.aspx.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年8月1日)

中澳兩國投資關(guān)系的快速推進(jìn)是兩國經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)性的客觀需求，在兩國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中發(fā)揮了積極作用。但在中國對澳投資增加的同時(shí)，兩國圍繞投資問題的摩擦也開始集中顯現(xiàn)。以澳外資監(jiān)管機(jī)構(gòu)外資審查委員會(huì)(FIRB)增設(shè)針對海外國企的“額外審查條款”為轉(zhuǎn)折點(diǎn)，有關(guān)中國投資是否會(huì)威脅澳國家安全的疑慮開始在澳國內(nèi)發(fā)酵。2008年2月，中鋁增持力拓股份后不久，F(xiàn)IRB發(fā)布對澳投資指南，規(guī)定“所有外國政府及其相關(guān)企業(yè)在澳進(jìn)行的直接投資、土地收購和新業(yè)務(wù)，無論規(guī)模大小，都需經(jīng)政府審查”，審查原則包括:投資者行為是否獨(dú)立于關(guān)聯(lián)的外國政府;是否遵守法律和遵循被普遍認(rèn)可的商業(yè)行為準(zhǔn)則;是否會(huì)阻礙競爭，從而導(dǎo)致相關(guān)產(chǎn)業(yè)過度集中或壟斷;是否會(huì)對澳政府收入或其他政策造成沖擊;是否會(huì)影響澳國家安全;是否會(huì)影響澳商業(yè)規(guī)范及企業(yè)運(yùn)作方式;以及該投資對澳經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的貢獻(xiàn)。①Wayne Swan，“Principles Guiding Consideration of Foreign Government Related Investment in Australia”，http://ministers.treasury.gov.au.(上網(wǎng)時(shí)間:2013年7月25日)這是澳政府首次明文表達(dá)對海外國企投資可能威脅“國家安全”的擔(dān)憂，被外界普遍解讀為意在直接針對在澳投資迅速增加的中國國企。2009年，中國企業(yè)在澳投資開始遭遇前所未有的困難，中鋁增持力拓股權(quán)、五礦投資OZ礦業(yè)、華菱收購FMG股份、中國有色投資萊納稀土等項(xiàng)目接連受挫:或?qū)徟悠?，或被要求修改條款等，一度導(dǎo)致當(dāng)年中澳關(guān)系跌至谷底。盡管此后澳官員明示“希望外國投資在綠地投資項(xiàng)目中持股比例不超過50%，在澳大型企業(yè)中持股比例不超過15%”，②Peter Smith，“Australia Warns on Foreign Investment”，F(xiàn)inancial Times，Septemeber 24，2009.以為中企在澳順利投資提供參考，但“澳大利亞投資政策不透明”、“中國投資在澳大利亞不受歡迎”的印象已在中國國內(nèi)形成。加之國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境惡化，2010-2011年中國在澳投資一度放緩。2012年，澳政府有條件批準(zhǔn)中日合資企業(yè)山東如意集團(tuán)收購澳最大私營灌溉企業(yè)庫比農(nóng)場，引發(fā)澳國內(nèi)巨大爭議。澳方指責(zé)該交易“有損國家利益”，澳財(cái)長斯旺、FIRB主席威爾森等均因此接受國會(huì)質(zhì)詢;而熱炒數(shù)年的華為參與澳國家寬帶網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃建設(shè)的項(xiàng)目則沒有如此“幸運(yùn)”，澳以威脅“國家安全”為由嚴(yán)詞拒絕，再次引發(fā)兩國有關(guān)“國家安全與海外投資”的爭論。2013年，中澳雙邊關(guān)系提升為戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，兩國均期待雙邊FTA談判有所突破，但投資問題再次成為阻礙談判的不確定性因素。2013年4月，澳工黨政府拒絕中方提出的將中資免審標(biāo)準(zhǔn)升至10億澳元(FIRB此前規(guī)定所有外國國企和超過2.48億澳元的海外投資均應(yīng)接受審查)的要求;③Rowan Callick＆ Damon Kitney，“China Trade Deal Scaled Back as Beijing Seeks$1bn Investment Approval Threshold”，The Australian，April 9，2013.10月，聯(lián)盟黨(自由黨-國家黨聯(lián)盟)政府內(nèi)部就是否在與中國達(dá)成FTA后，將農(nóng)業(yè)用地投資審查線由擬定的1500萬澳元升至10億澳元的問題產(chǎn)生分歧，國家黨認(rèn)為中國在農(nóng)業(yè)投資方面不能享受與美國同等待遇。④Alan Kohler，“FTA with China Serves up a Dilemma”，The Australian，October 15，2013.

二

投資問題因涉及面廣、敏感度高，已成為當(dāng)前中澳兩國領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤的必談內(nèi)容。2014年4月，澳總理阿博特訪華期間，中國領(lǐng)導(dǎo)人再次提及“期待澳方繼續(xù)為中國企業(yè)赴澳投資經(jīng)營提供公平環(huán)境”，⑤“李克強(qiáng)同澳大利亞總理阿博特舉行中澳總理年度定期會(huì)晤”，2014年4月9日，http://news.xinhuanet.com/photo/2014-04/09/c_126373353.htm.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年5月25日)阿博特對此也予以承諾。但在澳輿論對中國投資予以強(qiáng)烈關(guān)注的今天，兩國的認(rèn)知差異并未因兩國領(lǐng)導(dǎo)人的期待而發(fā)生根本轉(zhuǎn)變。對澳方而言，收緊海外投資審查是出于國家利益考量，中方則視之為對中企投資的歧視;中方認(rèn)為中企在澳投資正當(dāng)而合理，澳方則擔(dān)憂威脅自身國家安全。中澳兩國這種對海外投資的差異化認(rèn)知，集中體現(xiàn)在投資主體、投資規(guī)模、投資領(lǐng)域等方面。

在投資主體上，對中國國企的身份認(rèn)知成為雙方最大分歧點(diǎn)，澳方認(rèn)為中國國企投資將威脅澳國家安全。據(jù)畢馬威與悉尼大學(xué)創(chuàng)建的數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計(jì)，2006年9月-2012年6月，中國對澳投資的116個(gè)項(xiàng)目中，有92個(gè)項(xiàng)目由45家中國國企完成。單就投資額看，則有95%的投資由中國國企完成。⑥D(zhuǎn)ough Ferguson＆ Hans Hendrischke，“Demystifying Chinese Investment:China’s Outbound Direct Investment in Australia”，http://www.kpmg.com/CN/en/IssuesAndInsights/ArticlesPublications/Pages/demystifying-chinese-investment-O-201207.aspx.(上網(wǎng)時(shí)間:2013年10月12日)2013年，即使中國私企對澳投資明顯增加，仍有84%的投資額由國企完成。①Dough Ferguson＆ Hans Hendrischke，“Demystifying Chinese Investment in Australia”，http://www.kpmg.com/AU/en/IssuesAndInsights/ArticlesPublications/china-insights/Pages/demystifying-chinese-investment-in-australia-march-2014.aspx(上網(wǎng)時(shí)間:2014年8月1日)這種由國企擔(dān)當(dāng)投資主力的方式招致澳高達(dá)78%的民眾的反對。②“The 2008 Lowy Institute Poll:Australia and the World”，http://www.lowyinstitute.org.(上網(wǎng)時(shí)間:2013年7月25日)在他們看來，中國國企對澳投資是政府導(dǎo)向的非商業(yè)行為，另有戰(zhàn)略企圖，“要么是控制世界資源”，“要么是增加外交戰(zhàn)略砝碼”;同時(shí)中國國企缺乏透明度、政策混亂，將擾亂澳大利亞市場秩序，甚至可能產(chǎn)生壟斷等。基于這些擔(dān)憂，澳大利亞外資審查委員會(huì)于2008年出臺(tái)新的綱領(lǐng)，將中國國企名單單獨(dú)列出，審查其投資是否符合澳“國家利益”。2012年，時(shí)任自由黨領(lǐng)袖、現(xiàn)任澳總理阿博特在北京發(fā)表的聲明中也明確表達(dá)了相關(guān)疑慮，認(rèn)為“允許外國政府或其機(jī)構(gòu)控制澳企很少符合澳國家利益”。③James Laurenceson，“Improving Australia’s Investment Environment”，Australia-China Agenda 2013，http://www.thechinastory.org/agenda2013/improving-australias-investment-environment/.(上網(wǎng)時(shí)間:2013年10月12日)

在中方看來，當(dāng)前國企之所以成為包括中國在內(nèi)的新興經(jīng)濟(jì)體對外投資的主力有其必然性:相較于私企，國企經(jīng)濟(jì)實(shí)力更加雄厚，更易獲得金融與政策支持，有更為豐富的經(jīng)營網(wǎng)絡(luò)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等，因而必然成為新興經(jīng)濟(jì)體海外投資的領(lǐng)頭羊。中國國企即便成為對澳投資主力，也不會(huì)如澳方想象的那樣是“出于戰(zhàn)略目的”，會(huì)“損害澳方利益”。首先，中國國企同其他企業(yè)一樣要遵守澳當(dāng)?shù)氐姆煞ㄒ?guī)，接受澳政府監(jiān)管。其次，中國國企海外運(yùn)營要按照市場規(guī)則運(yùn)作，遵照一般跨國企業(yè)規(guī)范，如對外投資項(xiàng)目的發(fā)起者是公司高層而非政府;④Zha Daojiong，“Chinese FDI in Australia:Drivers and Perceptions”，http://www.lowyinstitute.org/publications/chinese-fdi-australia-drivers-and-perceptions.(上網(wǎng)時(shí)間:2013年7月25日)項(xiàng)目盈利與否是衡量海外項(xiàng)目的主要標(biāo)準(zhǔn)，國企在海外也面臨激烈的市場競爭，必須學(xué)習(xí)國外先進(jìn)企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)和做法等。⑤Dough Ferguson＆ Hans Hendrischke，“Demystifying Chinese Investment:China’s Outbound Direct Investment in Australia”，http://www.kpmg.com/CN/en/IssuesAndInsights/ArticlesPublications/Pages/demystifying-chinese-investment-O-201207.aspx.(上網(wǎng)時(shí)間:2013年10月12日)再者，中國國企在維護(hù)企業(yè)與國家形象方面的意識(shí)遠(yuǎn)高于私企，因而更加注意遵守當(dāng)?shù)匾?guī)則。⑥James Laurenceson，“Improving Australia’s Investment Environment”，Australia-China Agenda 2013，http://www.thechinastory.org/agenda2013/improving-australias-investment-environment/.(上網(wǎng)時(shí)間:2013年10月12日)此外，中國國企自20世紀(jì)90年代中期以來也在不斷改革，所有權(quán)結(jié)構(gòu)更加多樣。在“走出去”過程中，它們選擇與澳本土企業(yè)或第三方合資，管理與運(yùn)營均獨(dú)立于國內(nèi)母公司。因此，中方認(rèn)為國企身份不應(yīng)當(dāng)成為支撐澳收緊外資審查的理由，澳方一定程度上是擔(dān)憂過度。

在投資規(guī)模上，澳方認(rèn)為中方投資勢頭過猛，規(guī)模過大。就單個(gè)項(xiàng)目而言，2006年9月-2012年6月，中國對澳投資的116個(gè)項(xiàng)目，平均投資規(guī)模均大于其他國家。其中，過半項(xiàng)目投資在1億美元以上;19個(gè)項(xiàng)目投資超過5億美元，占到項(xiàng)目總量的16%、投資總額的80%以上。⑦Dough Ferguson＆ Hans Hendrischke，“Demystifying Chinese Investment:China’s Outbound Direct Investment in Australia”，http://www.kpmg.com/CN/en/IssuesAndInsights/ArticlesPublications/Pages/demystifying-chinese-investment-O-201207.aspx.(上網(wǎng)時(shí)間:2013年10月12日)2012年中國在澳投資，過半項(xiàng)目在2億美元以上，30%的投資在5億美元以上，投資額占當(dāng)年中國對澳投資總額的83.4%(見表1)。⑧Dough Ferguson＆ Hans Hendrischke，“Demystifying Chinese Investment in Australia”，http://www.kpmg.com/CN/en/IssuesAndInsights/ArticlesPublications/Pages/Demystifying-Chinese-Investmentin-Australia-O-201303.aspx.(上網(wǎng)時(shí)間:2013年10月12日)2013年，中國對澳中小規(guī)模投資較往年呈明顯上升趨勢。盡管如此，單中國國家電網(wǎng)對澳投資一項(xiàng)，就高達(dá)36.66億美元，占當(dāng)時(shí)中國對澳總投資額的40.3%。⑨Wayne Swan，“Principles Guiding Consideration of Foreign Government Related Investment in Australia”，http://ministers.treasury.gov.au.(上網(wǎng)時(shí)間:2013年7月25日)與英美相比，中國對澳投資滯后近半個(gè)世紀(jì)，但發(fā)展迅速，已連續(xù)多年成為澳批準(zhǔn)投資最多的國家之一，甚至高于澳傳統(tǒng)投資伙伴日本。①參見澳外資審查委員會(huì)(FIRB)網(wǎng)站:http://www.firb.gov.au/content/Publications/AnnualReports/2010-2011/index.asp;http://www.firb.gov.au/content/Publications/AnnualReports/2011-2012/index.asp;http://www.firb.gov.au/content/Publications/AnnualReports/2012-2013/index.asp.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年8月1日)中企在澳投資來勢迅猛，引起澳民眾關(guān)注，有過半數(shù)的澳民眾認(rèn)為中國試圖控制澳公司，并指責(zé)澳政府批準(zhǔn)了過多的中國投資。②“The Lowy Institute Poll 2012:Public Opinion and Foreign Policy”，http://www.lowyinstitute.org;“The Lowy Institute Poll 2013:Public Opinion and Foreign Policy”，http://www.lowyinstitute.org.(上網(wǎng)時(shí)間:2013年7月25日)

表1 2012年中國在澳FDI

中方對FDI采用與澳方不同的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為中國對澳投資規(guī)模不大。通過與其他投資國的歷史比較，中方認(rèn)為，中企對澳投資顯然被媒體夸大。近年中國對澳投資雖發(fā)展迅速，但與美英相比，中國的投資規(guī)模遠(yuǎn)不足以稱大。到2012年底，中國在澳累計(jì)投資總額占澳大利亞吸收海外投資存量的比重不足3%，在所有對澳投資國中排名第九，而美英兩國對澳投資總量之和就占到澳海外投資存量的50%。③Andrew Michelmore，“What Drives Chinese Investment in Australia?”http://www.lowyinstitute.org/publications/10th-anniversary-china-changing-lecture-beijing-what-drives-chinese-investment-australia.(上網(wǎng)時(shí)間:2013年10月12日).以2012-2013財(cái)年FIRB批準(zhǔn)的對澳投資為例，在美、英大幅縮減投資160億澳元、20億澳元的情況下，中國仍以158億澳元位居澳第三大投資來源國，獲批投資總額低于美國的206.3億澳元、英國的183.9億澳元，占澳該財(cái)年批準(zhǔn)海外投資總額的比例僅為11.65%。④參見澳外資審查委員會(huì)(FIRB)網(wǎng)站:http://www.firb.gov.au/content/Publications/AnnualReports/2012-2013/index.asp.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年8月1日)中方認(rèn)為，與中澳緊密的貿(mào)易關(guān)系相比，中澳投資關(guān)系仍有很大提升空間。

表2 澳2012-2013財(cái)年批準(zhǔn)的海外直接投資(按行業(yè)分布)(單位:百萬澳元)

就投資領(lǐng)域而言，中企對澳投資大量集中于資源領(lǐng)域，澳因之擔(dān)憂關(guān)鍵資產(chǎn)被中國控制。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006年9月 -2012年12月，中國在澳投資的72.6%投向礦業(yè)領(lǐng)域，17.5%投向油氣領(lǐng)域。⑤Dough Ferguson＆ Hans Hendrischke，“Demystifying Chinese Investment in Australia”，http://www.kpmg.com/CN/en/IssuesAndInsights/ArticlesPublications/Pages/Demystifying-Chinese-Investmentin-Australia-O-201303.aspx.(上網(wǎng)時(shí)間:2013年10月12日)澳大利亞因此有高達(dá)54%的民眾認(rèn)為中國對澳投資意在購買澳大利亞的自然資源，而這些資源是需要掌握在澳大利亞人手中的;另外還有51%的民眾認(rèn)為中國試圖控制澳大利亞公司。⑥“The Lowy Institute Poll 2012:Public Opinion and Foreign Policy”，http://www.lowyinstitute.org.(上網(wǎng)時(shí)間:2013年7月25日)盡管同期中國僅有3%的投資流向農(nóng)業(yè)，但澳民眾緊張情緒更甚，擔(dān)憂中國“大規(guī)?！蓖顿Y澳主要農(nóng)田，將使澳失去對維持自身基本生存的必要資源的控制。國家黨、獨(dú)立議員以及大農(nóng)場主對此尤其擔(dān)憂，甚至宣稱，“如果讓其他國家控制澳主權(quán)資產(chǎn)，將無異于100年前遭遇一支軍隊(duì)入侵”。⑦Lauren Quaintace，“China Plan Would Cost Aussie Food”，Stock Journal，June 1，2012.

在中方看來，澳對中國在資源、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域投資的擔(dān)憂有些杞人憂天。一方面，資源、礦產(chǎn)之所以成為中國投資重點(diǎn)，乃中國發(fā)展需要使然，而非中方試圖“壟斷澳戰(zhàn)略資產(chǎn)”。美歐等發(fā)達(dá)國家本國廢鋼產(chǎn)量巨大，很大程度上支撐起內(nèi)部循環(huán)，但新興經(jīng)濟(jì)體不同，鋼鐵儲(chǔ)備少，在發(fā)展過程中資源能源需求必然增加。因此，資源能源集中地區(qū)就成為中國等國家的重點(diǎn)投資地區(qū)。此外，中國作為世界上人口最多的國家，糧食已難自給，對更優(yōu)質(zhì)食品的需求也伴隨中產(chǎn)階級(jí)的擴(kuò)大而增加，作為糧食出口強(qiáng)國的澳大利亞自然吸引了中國的目光。另一方面，在備受爭議的礦業(yè)、農(nóng)業(yè)、不動(dòng)產(chǎn)等領(lǐng)域，中國投資占比并不高。以2012-2013財(cái)年為例，據(jù)FIRB統(tǒng)計(jì)，澳批準(zhǔn)中國投資總額158億澳元，其中礦業(yè)開發(fā)為重頭，投資82.7億澳元，占澳該行業(yè)所吸收投資總額的18.33%，但仍低于瑞士投資占比的34.92%;農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，中國投資3.28億澳元，比上一財(cái)年增加了3.01億澳元，即便如此，仍僅占澳該行業(yè)所吸收投資的11.48%，遠(yuǎn)低于美國的30.79%。在近年來敏感度較高的不動(dòng)產(chǎn)領(lǐng)域，中國投資本財(cái)年增幅明顯，首次成為該領(lǐng)域最大投資來源國，占比11.43%，略高于加拿大的9.49%。在其他領(lǐng)域，除投資量、額較小的資源加工業(yè)外，中國在澳投資占比均微乎其微(見表2)。①參見澳外資審查委員會(huì)(FIRB)網(wǎng)站:http://www.firb.gov.au/content/Publications/AnnualReports/2011-2012/index.asp.(上網(wǎng)時(shí)間:2013年10月12日)因此，中方認(rèn)為，中企選擇投資澳資源、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域?yàn)楹侠硇枨?，中國無意愿也無能力威脅澳國家安全，澳方對中方的指控存在不實(shí)之處。

三

正是由于中澳兩國對同一問題往往出現(xiàn)截然不同的看法，導(dǎo)致兩國在投資上摩擦不斷。但是，如果單從中式思維出發(fā)，堅(jiān)持認(rèn)為中國投資正當(dāng)而合理，將中國在澳等發(fā)達(dá)國家的投資障礙籠統(tǒng)歸因于對華歧視或具體為企業(yè)自身問題，無論是對中澳兩國投資關(guān)系改進(jìn)，還是對整體性推進(jìn)中國對外投資作用都不大。作為對澳投資的后來者，當(dāng)前階段中國只有“順勢”，才有可能“造勢”。鑒此，我們需要從澳認(rèn)知表象出發(fā)，深入剖析影響澳對中方投資的認(rèn)知因素，在此基礎(chǔ)上找出有利于改進(jìn)投資的方式方法。中國企業(yè)在澳投資成敗存在個(gè)體差異，但澳方考量卻存有普遍性。

歸結(jié)起來，影響澳大利亞對中國投資評判的因素主要有以下幾方面。一是投資模式。作為資源豐富的中等發(fā)達(dá)國家，澳大利亞的發(fā)展歷程與海外投資密切相關(guān)，其投資來源最早是英國，然后是美國、日本等。長期以來，來自老牌資本主義國家的投資給澳帶來的不只是資金，還有一整套完整的市場規(guī)則與習(xí)慣，如它們的投資主體多為私企，投資采取小額參股或?qū)で蠛腺Y的方式，有與之相應(yīng)的成熟的投資監(jiān)管體系等。中國作為新興經(jīng)濟(jì)體，對外投資起步晚，經(jīng)驗(yàn)少，初級(jí)階段更多顯示的是“野蠻式生長”，或數(shù)額巨大，或?qū)で蠼^對控股，這種來勢迅猛的投資方式與澳以往接受的海外投資方式大相徑庭。加之澳已習(xí)慣與海外私企打交道，對中國國企當(dāng)前運(yùn)營的制度環(huán)境尚缺乏了解，“國企不透明”的固有印象讓澳認(rèn)為難以對其進(jìn)行監(jiān)管。東西方文化的差異也使得中澳在投資過程中存在這樣那樣的不適應(yīng)?？梢哉f，當(dāng)前階段，不僅是中國需要學(xué)習(xí)如何在澳等發(fā)達(dá)國家投資，對于“中國投資”這一新生事物，澳無論是民眾心理還是政策法規(guī)也沒有完全準(zhǔn)備好，要想讓澳以成熟平等的心態(tài)迎接中國投資還需一個(gè)必要的過程。

二是貿(mào)易地位。在大宗商品需求旺盛的今天，作為當(dāng)今世界主要農(nóng)礦產(chǎn)品出口國，澳大利亞在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，也滋生了資源富足國所共有的“資源民族主義”情結(jié):一面加緊擴(kuò)大海外市場，一面加緊控制本國資源，以最大限度維持自身的賣方優(yōu)勢。中國為澳第一大出口目的地，對澳資源依賴的脆弱性高于澳對華貿(mào)易依賴的脆弱性。②高程:“中澳雙邊貿(mào)易中的不對稱相互依賴分析”，《當(dāng)代亞太》，2008年，第2期，第105頁。對澳而言，在賣方優(yōu)勢的情況下，中國企業(yè)投資澳公司，尤其是投資中國需求缺口較大但澳優(yōu)勢明顯的領(lǐng)域，就是要由買方變?yōu)橘u方，以控制價(jià)格甚而控制資源，“這無疑與澳國家利益相?！薄ψ约荷袩o足夠資金、勞力、技術(shù)等支撐發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，澳則持歡迎態(tài)度。

三是國內(nèi)政治。澳大利亞主要存在兩大政黨力量，一是工黨，另一個(gè)是自由黨與國家黨組成的聯(lián)盟黨。澳每三年舉行一次大選，如此緊湊的選舉節(jié)奏使得兩大陣營均以民意為決策重要參考，敏感度較高的海外投資問題因之深受澳國內(nèi)政治生態(tài)影響，執(zhí)政黨不能不顧及社會(huì)輿論，迎合民眾看法。盡管澳已有完備的法律法規(guī)用于審查和監(jiān)督外來投資，但由于公眾對外來投資的負(fù)面輿論頗多，執(zhí)政黨往往不得不通過附加條款或修訂規(guī)則來緩解輿論壓力。2008年FIRB增添對國企審查的額外條款即是如此。與此同時(shí)，執(zhí)政黨還要全力應(yīng)對反對黨的抨擊或執(zhí)政聯(lián)盟內(nèi)部的分歧。以陸克文執(zhí)政期間為例，“中國通”的標(biāo)簽給反對黨攻擊陸克文政府以有力工具，任何涉及中國投資的交易都可能在反對黨的煽動(dòng)下成為陸克文“親華”的罪證。在此壓力下，陸克文政府對中國投資審查格外謹(jǐn)慎，以求與中國“劃清界限”，中澳兩國投資摩擦因而陡升。當(dāng)前的阿博特政府也面臨類似難題，除要應(yīng)對反對黨工黨的抨擊外，還要盡力協(xié)調(diào)與執(zhí)政聯(lián)盟國家黨的分歧。如，澳國家黨傳統(tǒng)上代表大農(nóng)場主的利益，認(rèn)為“農(nóng)業(yè)土地為國家關(guān)鍵資產(chǎn)”，“反映了國土主權(quán)”，①中華人民共和國駐澳大利亞經(jīng)商參贊處:“澳國家黨有條件支持澳中 FTA”，http://au.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201404/20140400535499.shtml.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年4月10日)堅(jiān)稱“即便中澳達(dá)成FTA，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的收購也要單獨(dú)列出”，中方也“不能享受將投資免審標(biāo)準(zhǔn)由1500萬澳元提升至10億澳元的待遇”，這給期盼盡快與中國達(dá)成FTA的阿博特政府帶來新的難題。

四是利益集團(tuán)。在澳大利亞，企業(yè)尤其是大型企業(yè)不僅是一支重要的經(jīng)濟(jì)力量，還很大程度上左右澳政府決策。前總理陸克文2010年下臺(tái)的直接原因就是征收40%的礦業(yè)稅引發(fā)礦商的強(qiáng)烈不滿。為爭取礦商的支持，新的阿博特政府干脆取消了礦業(yè)稅。因海外投資直接涉及澳本土企業(yè)的切身利益，它們對澳政府決策更有發(fā)言權(quán)。以必和必拓為例，作為全球第二大礦業(yè)集團(tuán)、澳境內(nèi)最大企業(yè)，必和必拓對澳社會(huì)各界影響非比尋常。澳前財(cái)政部官員曾公開發(fā)表“澳對華政策，必和必拓做主”的言論。用他的話說，“必和必拓老總們發(fā)來的郵件在政府高層間不斷被轉(zhuǎn)發(fā)，甚至還被打印出來，復(fù)印上百份發(fā)到各部辦公室”。②John Garnaut，“Rudd Policy on China‘Set by BHP’”，The Age，October 15，2009.2009年初，中鋁增持力拓股份失敗，必和必拓“功不可沒”。力拓與必和必拓同為大型礦業(yè)集團(tuán)，既是市場競爭者，又是投資合作者。在中鋁2009年2月向力拓提出要約后，必和必拓通過各種方式游說，讓澳民眾及政府相信“中鋁是一家中國政府控制的國企”，“不能讓中國擁有澳大利亞”。澳政府在壓力下一再推遲對該收購案的裁決。四個(gè)月后，力拓單方面取消了與中鋁合作，轉(zhuǎn)而宣布與必和必拓成立鐵礦石合資公司。③“Rio Dumps Chinalco for BHP Tie-up”，Sydney Morning Herald，June 5，2009.“必和必拓利用政府‘政策失靈’維護(hù)自身的利益，掃清了中國這個(gè)障礙”。④John Garnaut，“Rudd Policy on China‘Set by BHP’”，The Age，October 15，2009.

五是第三方因素。除澳國內(nèi)形形色色的干擾因素外，第三方因素也在澳投資決策的考慮之列。如，澳視美澳同盟為外交與安全基石，在澳境內(nèi)存有多處與美合作的軍事禁區(qū)。出于“國防安全”考慮，F(xiàn)IRB曾于2009年拒絕了五礦對OZ礦業(yè)一處資產(chǎn)的收購，原因就在于該資產(chǎn)靠近美澳合作的一處武器試驗(yàn)場。⑤Wayne Swan，“Foreign Investment Decision”，http://ministers.treasury.gov.au/DisplayDocs.aspx?doc=pressreleases/2009/043.htm＆pageID=003＆min=wms＆Year=＆DocType=.(上網(wǎng)時(shí)間:2013年7月25日)對于華為參與澳國家寬帶網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃建設(shè)項(xiàng)目的要求，澳也以“威脅國家安全”為由拒絕。此外，澳大型企業(yè)多為跨國公司，英國、日本等國家持有這些企業(yè)的大量股份。因此，在中國對澳投資過程中，這些國家股東的意見不容忽視。

在現(xiàn)實(shí)個(gè)案中，以上影響因素并非相互獨(dú)立，而是相互交織、相互作用，并在網(wǎng)絡(luò)媒體的炒作下，更多表現(xiàn)為吸引眼球、大而化之的“威脅國家利益或國家安全”的報(bào)道，而其真正的原因則往往被模糊或掩蓋。

四

中澳建交40多年來，經(jīng)貿(mào)合作取得長足進(jìn)展，共同利益廣泛顯現(xiàn)。近年來，中澳投資關(guān)系出現(xiàn)諸多不順，并不意味著中澳合作潛力已經(jīng)耗盡。中澳兩國無論是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)還是發(fā)展階段都具有較強(qiáng)的互補(bǔ)性，中國“走出去”戰(zhàn)略與澳大利亞的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展仍具有較強(qiáng)的契合性:中國作為新興工業(yè)大國，對資源的需求單靠自身儲(chǔ)備難以為繼，因而海外投資步伐與尋求全球資源密不可分;而澳資源豐富，資源產(chǎn)業(yè)在可預(yù)見的未來仍是澳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱。此外，中國推行“走出去”戰(zhàn)略不僅是為了獲取資源，還著眼于打造一批國際型企業(yè)，而澳大利亞具有良好穩(wěn)定的投資環(huán)境，市場制度完善，生產(chǎn)技術(shù)先進(jìn)，管理經(jīng)驗(yàn)豐富，與國際市場聯(lián)通性強(qiáng)，社會(huì)文化多元、包容，因而成為中國企業(yè)學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)、提升國際競爭力的理想之選。澳大利亞在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，則面臨基建、農(nóng)礦等產(chǎn)業(yè)發(fā)展的巨大資金缺口，在其傳統(tǒng)投資來源國美英等經(jīng)濟(jì)下滑、投資預(yù)期不穩(wěn)的情況下，也迫切需要資金實(shí)力雄厚的中國“助一臂之力”。未來，隨著中澳各自經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性調(diào)整的推進(jìn)，兩國的投資關(guān)系有望迎來更大的發(fā)展機(jī)遇。

過去幾年，中澳兩國間出現(xiàn)的投資摩擦乃綜合因素使然。中國企業(yè)作為具體執(zhí)行者，在“走出去”的過程中積累了經(jīng)驗(yàn)，更吸取了教訓(xùn)，對澳投資的方式方法不斷改進(jìn)。如，事前加強(qiáng)調(diào)研，投資策略靈活多樣，重視企業(yè)社會(huì)責(zé)任等。但投資問題復(fù)雜而敏感，推進(jìn)兩國投資關(guān)系單靠企業(yè)一己之力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，更需要國家從宏觀層面予以協(xié)調(diào)、引導(dǎo)，以降低投資壁壘，營造良好的社會(huì)環(huán)境。為此，中國政府應(yīng)從內(nèi)外兩方面做工作。對澳大利亞方面，中國政府應(yīng)盡快與澳政府協(xié)商簽署雙邊投資協(xié)定，就雙方鼓勵(lì)、限制、禁止的投資領(lǐng)域，各自的審批流程、適用的法律法規(guī)等予以明確規(guī)范，以為企業(yè)提供更加公平透明的投資指南，降低企業(yè)個(gè)體投資的成本與風(fēng)險(xiǎn);中國政府應(yīng)多向澳方介紹中國國企的發(fā)展?fàn)顩r與管理辦法，讓澳方充分了解“走出去”乃企業(yè)行為，中國國企也與其他國際企業(yè)一樣參與國際競爭;應(yīng)與澳政府合作完善中資在澳的所有權(quán)結(jié)構(gòu)、投資數(shù)量與規(guī)模等信息，并向澳民眾公開，接受監(jiān)督，以緩解民眾因信息不對稱引發(fā)的擔(dān)憂;鼓勵(lì)澳方企業(yè)擴(kuò)大對華投資，并不斷改進(jìn)吸引外資的環(huán)境與辦法，以實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展。在國內(nèi)，中國政府應(yīng)積極鼓勵(lì)引導(dǎo)私企赴澳投資，以降低在澳投資敏感性，并在投資立法上盡可能與國際接軌;加強(qiáng)對澳調(diào)研，及時(shí)發(fā)布澳大利亞投資環(huán)境與需求信息，并對企業(yè)對外投資應(yīng)注意的事項(xiàng)予以方向性指導(dǎo)，以規(guī)避不必要的風(fēng)險(xiǎn);鼓勵(lì)不同領(lǐng)域、不同機(jī)構(gòu)之間的人員往來，開展多種形式的文化交流活動(dòng)，以增進(jìn)了解與互信。