移民新政：奧巴馬的重要政治遺產(chǎn)？

張業(yè)亮

11月20日晚，美國總統(tǒng)奧巴馬發(fā)表全國電視講話，宣布頒布總統(tǒng)行政命令，實施他醞釀已久的、被視為“大赦”的移民改革計劃。根據(jù)該計劃，凡在美國居住五年以上、子女是美國公民或永久合法居民的非法移民，只要向政府登記、通過犯罪背景審查并愿意納稅，就可以申請暫留美國而不必擔心被驅(qū)逐出境，并可獲得工作許可。該計劃還把“大赦”的范圍擴大到2012年6月實施的“延緩驅(qū)逐兒童時非法入境人員”項目，即把原規(guī)定的非法入境時間由2007年6月延長至2010年1月，約30萬兒童時期入境美國的非法移民因此受益，但他們的父母不在延緩遣返的范圍之內(nèi)。據(jù)估計，奧巴馬此舉將使約500萬的非法移民、其中大部分是拉美裔獲得臨時合法居留地位，占美國現(xiàn)有非法移民的近一半。行政令還包括簡化對外國高技術(shù)工人入境和逗留的簽證，進一步加強美墨邊界安全和移民執(zhí)法，重點放在有犯罪記錄、與恐怖主義有聯(lián)系、黑幫和去年非法入境的人員身上等內(nèi)容。次日，奧巴馬在飛抵拉斯維加斯市為這一新政造勢時簽署了該行政命令。這一移民新政受到移民團體、特別是拉美裔的支持，但奧巴馬繞過國會、運用行政權(quán)修改移民法的做法在美政壇掀起軒然大波，并迅速成為民主、共和兩黨博弈的一個新焦點。

第二任期的優(yōu)先議程

在美國政治中，總統(tǒng)由于在第二任期不再關(guān)注連任問題，因此可以把建立政治遺產(chǎn)、制定好的公共政策和獲得在歷史上受尊重的地位放在優(yōu)先議程。奧巴馬在中期選舉大幕拉上不久就不顧國會共和黨人的一再警告，強力推出移民新政，除了爭取拉美裔選票的選舉政治動因外，通過移民法以根治美國移民制度弊端，并將之作為第二任期的重要政治遺產(chǎn)也是重要原因。

美國是一個移民國家，同時又是非法移民主要目標國。大量非法移民涌入美國，在對美國經(jīng)濟、社會和文化發(fā)展做出重要貢獻的同時，也帶來一系列嚴重的社會經(jīng)濟問題，成為困擾美國移民政策制定的一大難題。戰(zhàn)后美國對非法移民治理的政策主要是加強邊界安全、強化移民執(zhí)法，但效果不佳。上世紀80年代，里根政府和老布什政府通過移民法改革，赦免了一部分非法移民，反而導致更多的非法移民源源不斷地涌向美國。小布什政府時期，實施“邊界安全倡議”的非法移民政策，沿美墨2000英里邊界樹立隔離墻。從2005年到2008年，國會為實施該計劃撥款4億美元，但仍未能阻擋非法移民跨越西南邊界入境。自上世紀90年代以來，非法移民人數(shù)持續(xù)超過合法移民，充分暴露美國移民制度的內(nèi)在困境。根據(jù)皮尤研究中心數(shù)據(jù)，美國非法移民的人數(shù)在1990年只有350萬，到2007年迅速上升到1250萬。在2008年經(jīng)濟危機期間，由于部分非法移民離開美國，人數(shù)有所下降。2009年后又止跌回升，目前在1130萬～1170萬之間。聯(lián)邦政府每年用于遣返非法移民的費用高達數(shù)十億美元。2014年6月爆發(fā)的美墨邊境移民危機再次暴露了美國移民制度的缺陷。因此，奧巴馬認為美國的移民制度已經(jīng)“支離破碎”， 只有全面的移民法改革才能解決非法移民問題。

奧巴馬就任總統(tǒng)后，于2010年首次就全面改革移民法提出倡議。2012年6月，奧巴馬簽署行政命令，允許約170萬年輕的非法移民公開申請臨時工作和居住權(quán)。奧巴馬的這一移民新政對美國移民政策作了近數(shù)十年來最大的調(diào)整，為他贏得了主要是拉美裔的少數(shù)族裔的支持，在2012年總統(tǒng)選舉中，66﹪的拉美裔投了奧巴馬的票，使其得以成功連任。

奧巴馬連任后，除鞏固第一任期醫(yī)改法的成果外，還力圖在移民法改革上取得成就，把它作為第二任期國內(nèi)政策的最優(yōu)先議程和最重要的政治遺產(chǎn)。2013年1月，奧巴馬提出全面的移民法改革方案，其主要內(nèi)容是強化邊界安全和非法移民執(zhí)法，為已經(jīng)在美國的數(shù)百萬非法移民提供獲得公民的途徑。2013年6月，參議院通過全面的移民法改革法案，但議案在共和黨控制的國會沒有絲毫進展，眾議院共和黨領(lǐng)導人還表示在2013年不會審議移民法改革議案。這促使奧巴馬轉(zhuǎn)而尋求通過總統(tǒng)行政命令的方式、實施“延緩遣返行動”來解決非法移民問題，今年6月美墨邊境移民危機進一步促使奧巴馬這一政策轉(zhuǎn)變。從策略上來說，奧巴馬此舉在于通過行政手段推進移民法改革，同時迫使國會共和黨作出政策選擇：或是繼續(xù)阻撓移民法改革，從而突出共和黨不作為的形象，失去拉美裔的選票，或是與民主黨合作通過移民法改革法案。

選舉政治驅(qū)動新政

奧巴馬這一移民新政受到移民團體、特別是拉美裔和移民改革計劃支持者的歡迎，民調(diào)顯示，高達90%的已登記的拉美裔選民支持奧巴馬的移民新政。但此舉遭到國會共和黨人的強烈反對。

雖然國會共和黨也認為美國的移民制度存在缺陷，需要改革，但在非法移民和修改移民法問題上，兩黨存在分歧：共和黨把加強邊界控制作為移民法改革的重點，茶黨和保守派反對非法移民合法化，而民主黨則把為非法移民提供公民身份路徑放在首位。在奧巴馬移民新政上，兩黨爭議的焦點是奧巴馬是否擁有繞過國會修改移民法的權(quán)力。

兩黨圍繞奧巴馬移民新政的爭議，從表面上看是圍繞該行政命令的合法性問題，其深層的原因在于受選舉政治的驅(qū)動。近十多年來，拉美裔、亞裔人口迅速增長并在美國選舉政治中的作用增大，在重塑美國政治地圖的同時，也使得非法移民問題與美國的政黨和選舉政治緊密交織。多數(shù)拉美裔、亞裔在選舉中傾向于投民主黨候選人的票，成為民主黨核心選民聯(lián)盟的主要選民團體，這使得民主黨在近兩次總統(tǒng)選舉中取得勝利。奧巴馬領(lǐng)導的民主黨在經(jīng)歷今年中期選舉慘敗后，頒布非法移民令在于進一步向拉美裔顯示，民主黨致力于解決千百萬非法移民面臨的困境，而國會共和黨則無所作為。民主黨希望以此作為政治抓手，鎖定拉美裔選民團體，爭取在2016年大選中繼續(xù)占據(jù)白宮和奪回對國會的控制權(quán)，在美國政治中取得長期主導地位。共和黨內(nèi)部在移民法改革問題上的分歧，也反映了共和黨既想爭取拉美裔這一重要的選民團體的選票，又怕因此丟失黨內(nèi)保守派基地、擔心由于移民大量涌入對就業(yè)產(chǎn)生競爭而失去白人工人團體選票這一內(nèi)在困境。

新政不能代替移民改革法案

非法移民問題是美國面臨的最具爭議性和最兩極化的議題之一，也是最復雜和具有高度情感性的問題之一。奧巴馬在非法移民問題上的單邊行動不僅沒有解決問題，反而進一步激化了在移民問題上的辯論，成為中期選舉后兩黨博弈的新焦點。繞過國會的單邊行動將進一步對奧巴馬政府和共和黨控制的國會之間的關(guān)系產(chǎn)生不利的影響，加劇府會之爭。在兩黨政治極化已經(jīng)成為當前美國公共政策制定的基本環(huán)境下，兩黨圍繞奧巴馬移民新政的爭議還對新國會議程產(chǎn)生不利影響，加劇國會兩黨在立法優(yōu)先議程、財政開支、人事任命等方面的沖突。此外，邊界州擔心奧巴馬移民新政將會引發(fā)新一輪非法移民潮，有可能加劇聯(lián)邦和州在非法移民執(zhí)法問題上的沖突。

需要指出的是，奧巴馬移民新政不意味著暫時免遭遣返的非法移民成為合法居民，也沒有提供獲得合法地位或成為公民的路徑。此外，由于奧巴馬的行政命令對其繼任者沒有約束力，2017年后，下一任總統(tǒng)有權(quán)決定是否繼續(xù)延續(xù)執(zhí)行這項政策。這說明奧巴馬移民新政不能解決非法移民問題，只有國會通過全面的移民改革法案才能得以徹底解決。

近十多年來，美國民眾對移民的態(tài)度發(fā)生了很大變化。在上世紀八九十年代，多數(shù)美國人認為移民給美國社會帶來更多的是麻煩而不是貢獻。目前多個民調(diào)顯示，大多數(shù)民眾支持給予非法移民合法地位，支持遣返非法移民的人在逐年減少。民眾態(tài)度的這一變化為全面的移民法改革提供了契機，預計奧巴馬在任期內(nèi)仍會繼續(xù)把移民法改革作為立法議程的優(yōu)先項目。但由于兩黨在移民法改革的路徑上存在根本的分歧，在民主黨控制白宮、共和黨控制國會的新的政治格局下，國會兩黨圍繞移民法改革和移民執(zhí)法的博弈將更趨激烈。

（作者為清華大學中美關(guān)系研究中心高級研究員）endprint