從社會(huì)中心路徑的視角淺析如何促進(jìn)地方政府管理①

車若語+李強(qiáng)+王策

摘 要：在中國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展的大環(huán)境下，如何促進(jìn)地方政府管理成為重要議題。該文選取社會(huì)這個(gè)單一角度，從社會(huì)中心路徑的視角分析如何促進(jìn)地方政府管理。從政治文化建設(shè)、公民素質(zhì)、民間組織的成長、公共輿論等方面進(jìn)行論述，并從歷史角度進(jìn)行反思吸取思想精華，以期為促進(jìn)地方政府管理提供參考途徑與思維。

關(guān)鍵詞：政治文化 ?公民素質(zhì) ?民間組織 ?公共輿論 ?差序格局

中圖分類號：D61 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號：1674-098X（2014）10（c）-0161-02

中國作為世界上后發(fā)展國家的代表之一，以其經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和國際政治地位的不斷提升等耀眼表現(xiàn)吸引了世界的目光。不可否認(rèn)，改革開放以來，中國的綜合實(shí)力不斷增長，各種統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)都證明了這一點(diǎn)，這是值得欣喜的。但中國的發(fā)展并非沒有問題，細(xì)化到中國的各個(gè)省份，就涉及到各個(gè)地方政府之間社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化等發(fā)展不平衡的嚴(yán)峻問題。這是一個(gè)非常復(fù)雜繁瑣的議題，如何平衡和促進(jìn)地方政府協(xié)調(diào)發(fā)展已經(jīng)是很多學(xué)者研究的課題。

該文就將以社會(huì)中心路徑的視角淺析如何能夠使地方政府走得更遠(yuǎn)。

1 建設(shè)政治文化，改進(jìn)地方政府管理

按照馬克思主義哲學(xué)的理論，我們從不否認(rèn)意識(shí)對物質(zhì)具有能動(dòng)作用。文化之于地方的發(fā)展也一樣，文化作為一種思想、一種精神、一種理念對于地方政府的管理有著極其重要的作用。美國之所以能夠在全球化擴(kuò)展其觀念，與其文化在世界上各個(gè)角落的滲透有著密切的聯(lián)系。

中國實(shí)行代議制民主制度。代議制是其形式，實(shí)質(zhì)上是人民當(dāng)家作主。但是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展與市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，地方政府也經(jīng)常作為“經(jīng)濟(jì)人”參與到社會(huì)的競爭，這就在某種程度上造成了政府職能的錯(cuò)位，并給社會(huì)造成某些不良后果。既是“裁判員”又是“運(yùn)動(dòng)員”的狀況只能擾亂正常的市場經(jīng)濟(jì)，妨礙地方發(fā)展，同時(shí)使公民造成對國家、對黨以及相關(guān)政策的誤解。

2 打造地方文化，必須要注重政治文化的營造。

政治學(xué)家西德尼·維巴把政治文化定義為“由得自經(jīng)驗(yàn)的信念、表意符號和價(jià)值觀組成的體系，這個(gè)體系規(guī)定了政治行為所由發(fā)生的主觀環(huán)境?！盵1]這些決定著人們?nèi)绾慰创暮线m角色以及政府應(yīng)如何組織的信念、符號、價(jià)值觀。

較早的對政治信仰、象征符號和價(jià)值觀進(jìn)行研究的是阿爾蒙德和維巴。他們將政治文化區(qū)分為三種類型：參與型、臣屬型和地區(qū)型。介紹這三種類型的意義在于引入這種氣氛，而并非要機(jī)械地套用在地方政治文化的營造上，這是一種教條主義，即使再經(jīng)典的理論，也不可能四海皆準(zhǔn)。正如馬克思主義中國化一樣，對于政治文化的營造也要與本地實(shí)際相結(jié)合。

以“參與型”為例，在參與型政治文化中，人們知道他們是國家的“公民”，對政治非常關(guān)心。他們對自已國家的政治體制感到自豪，通常也愿意討論它。他們相信，自已可以在某種程度上影響政治，并聲稱可以組織一個(gè)團(tuán)體來防止不公正的發(fā)生。因此，這些人顯示出較高程度的“政治能力”（知道如何以政治方式達(dá)成自已的意愿）和“政治功效”（感到他們至少還有一點(diǎn)政治權(quán)力）。他們對選舉感到自豪，相信人們有參與政治生活的權(quán)力。一個(gè)參與型的政治文化自然是保持民主制的理想土壤。[2]

具體到地方政府的政治文化建設(shè)，則是要讓人們認(rèn)識(shí)到自已是“納稅人”，是國家的主人，是地方財(cái)政的稅收來源，人們有權(quán)力關(guān)心政治，關(guān)心所在地方如何履行其代議義務(wù)。人們應(yīng)該意識(shí)到自已享有憲法賦予的神圣不可剝奪的相應(yīng)的權(quán)力，有權(quán)參與到政治中去，有權(quán)去監(jiān)督那些所謂的標(biāo)榜著“人民公仆”的“代表們”和“官僚們”。

3 提高公民素質(zhì)，改善地方政府管理

這就涉及到建設(shè)政治文化的另一個(gè)問題，當(dāng)?shù)厝丝谡嗡刭|(zhì)以及法律素質(zhì)問題。地方政府應(yīng)該把這個(gè)問題提上議程并經(jīng)予一定資金支持。如果一個(gè)地方政府想要獲得持久的快速的發(fā)展，就不應(yīng)該短淺的假設(shè)所轄居民參與當(dāng)?shù)氐母黜?xiàng)政治活動(dòng)將妨礙地方政府的整體發(fā)展。地方政府應(yīng)該認(rèn)識(shí)到公眾的個(gè)體智慧可以集中起來發(fā)揮建設(shè)性的作用，同時(shí)這也是社會(huì)主義政治文明建議的題中之義。

有人認(rèn)為這樣大的投入得不償失，持這種想法的人并未看到其長遠(yuǎn)利益。當(dāng)今社會(huì)，歸根結(jié)底，人才是核心，是社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的核心。地方政府想要發(fā)展，必須要提高要提方人口的素質(zhì)。當(dāng)其地方所轄人口的政治素質(zhì)與法律素質(zhì)提高時(shí)，將加強(qiáng)民眾對于政治運(yùn)作模式的認(rèn)知，對于地方政府政策的認(rèn)知與理解程度。而當(dāng)公民真正的參與或進(jìn)言獻(xiàn)策到政治制定當(dāng)中，則有利于真正做到權(quán)為民所用，造服于民，同時(shí)也能夠加強(qiáng)政策制定的認(rèn)可度以及減小政策推行的阻力。更重要的作用在于，在市場化浸染下的地方政府，越來越被認(rèn)為或被事實(shí)證明利用其手中的公權(quán)力與利益集團(tuán)或以其他形式濫用手中的公權(quán)以侵犯廣大民眾的公共利益或某行業(yè)利益，當(dāng)然，這種侵犯有時(shí)是非常隱蔽的，所以懂得相關(guān)的政治與法律知識(shí)，對于普通民眾來講，有著另一層深層次的監(jiān)督需求，有利于促進(jìn)地方的政治民主建設(shè)與促進(jìn)政府管理。

順著這個(gè)思路擴(kuò)展下去，對于民眾的素質(zhì)的提高應(yīng)該由誰來負(fù)責(zé)呢？誠然，地方政府對于提高地方人口素質(zhì)的提高有著不可推卸的責(zé)任。政府可以專門將此項(xiàng)目提上議程，但是也并非無它法可尋。這就引出了促進(jìn)地方管理的另一種模式——民間組織的發(fā)展。

4 民間組織的不斷發(fā)展是改善地方政府管理的有效方式

在現(xiàn)代社會(huì)中，社團(tuán)組織至少具備三個(gè)基本功能：一個(gè)協(xié)調(diào)個(gè)體行動(dòng)者與政府的關(guān)系;二是協(xié)調(diào)個(gè)體行動(dòng)者與市場的關(guān)系;三是充當(dāng)利益表達(dá)的工具。但要指出的是，政治文化或公民文化是否形成不能用民間組織的多少來作為標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)鍵的問題在于民間組織的性質(zhì)：民間組織是獨(dú)立存在的，還是以政府附庸的形式存在的。

我們可以把民間組織分為兩種類型：一是自上而下產(chǎn)生的NGO（亦稱“官辦”NGO），它們的產(chǎn)生與政府改革相關(guān)聯(lián)，在相當(dāng)程度上是政府改革和政府職能社會(huì)化的產(chǎn)物，因此，它們的資源主要來自黨和政府的機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)等受權(quán)力控 制的壟斷領(lǐng)域，合法性資源更多的來自政府。二是自下而上產(chǎn)生的NGO（亦稱“草根”NGO），它們與市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及與之相關(guān)聯(lián)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)民主化進(jìn)程有關(guān)，是公民有組織地參與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)乃至公共管理的產(chǎn)物，所以它們的資源主要來自市場、社會(huì)乃至公共管理的產(chǎn)物，所以它們的資源主要來自市場、社會(huì)甚至海外，合法性資源更多的來自社會(huì)和市場。endprint

實(shí)際上，根據(jù)我國憲法，任何公民都有結(jié)社的權(quán)力和自由。政府的壟斷權(quán)力卻給社團(tuán)的成立設(shè)置了很高的門檻。同時(shí)政府對于民間組織的定位以及民間組織自身的定位也存在很大偏差，也有待于進(jìn)一步商榷。從政府的角度出發(fā)，往往把參與理解為“發(fā)動(dòng)群眾”即通過民間組織，將政府的意圖有效傳達(dá)下去，并通過民間組織的動(dòng)員，使政得得到很好地以提高政府行為的績效，并實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾對政府的認(rèn)同。從民間組織的角度而言，他們認(rèn)為參與的過程是一個(gè)利益表過和政策化的過程，參與意味著通過談判和磋商機(jī)制，各個(gè)利益代表人在憲法共識(shí)的前提下，通過妥協(xié)達(dá)成共識(shí)。在這里，政府更多地把民間組織看作 是政策的傳達(dá)者、政策執(zhí)行的潤滑劑，是官方的橋梁和紐帶;民間組織往往認(rèn)為自已是公共利益或某個(gè)集團(tuán)利益的代表，是獨(dú)立的社會(huì)主體。

也許這種現(xiàn)象仍可以用某些學(xué)者的“中國特色”來解釋。雖然我國民間組織的建設(shè)和發(fā)展存在著各種程度與層面的問題。但是我們不能就此否認(rèn)其發(fā)展與存在的意義。這是政治社會(huì)化與民主進(jìn)程重要的一部。

回到前文對于地方人口素質(zhì)提高的問題上來，地方政府完全可以將此項(xiàng)任務(wù)交由民間組織來執(zhí)行，而政府給予相應(yīng)支持。一方面能夠節(jié)省政府資源，另一方面能夠具有更廣泛的執(zhí)行基礎(chǔ)。一般而言，“官辦”NGO比較被傾向于被選擇協(xié)助完成前文提到的這種培訓(xùn)項(xiàng)目。因?yàn)槠渑c政府的關(guān)系更為密切，能夠從政府處獲得更多的資源，當(dāng)然也就要在適當(dāng)時(shí)機(jī)發(fā)揮其應(yīng)有的作用。自上而下的民間組織成立的目的表現(xiàn)在其能夠動(dòng)員和整合社會(huì)資源的需要，能夠在一定程度上實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)移，同時(shí)也是單位體制改革人事安排以及對外交往的需要。其首要功能是為政府服務(wù)，作為政府管理與服務(wù)社會(huì)、或者是政府聯(lián)系人民群眾的橋梁與紐帶。

在初步了解中國民間組織或NGO發(fā)展的現(xiàn)狀后，我們能夠更加深入理解發(fā)展民間組織的重要性，在某種程度上，地方政府與NGO是相互依賴的。人們一直認(rèn)為，政府可以有效地提供公共物品，而且也實(shí)踐了這個(gè)觀點(diǎn)。但是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，政府包攬?zhí)峁┕参锲返谋锥嗽絹碓斤@現(xiàn)出來，如存在信息不對稱或者財(cái)政有限等狀況，導(dǎo)致政府不能滿足公民多層次以及日益多元化的公共需求，這就為其他供給機(jī)制提供了生存的可能與空間。而市場提供的是存在排他性技術(shù)的準(zhǔn)公共物品，如公用事業(yè)，當(dāng)這類公共物品的邊際收益大于邊際成本，市場就存在自愿供給公共物品的動(dòng)力。同時(shí)，民間組織在參與者人數(shù)有限的情況下，本著相互溝通、互惠心理以及利他主義的原則，也會(huì)自愿提供公共物品。由此可見，公共物品需要依靠多維的復(fù)合機(jī)制才能有效供給，政府、市場與民間組織在公共物品的供給中形成了伙伴關(guān)系，密切合作，相互分工，相互協(xié)調(diào)。在一定的條件下，民間組織在滿足消費(fèi)者公共物品的特殊需求和提供社會(huì)公共服務(wù)方面會(huì)優(yōu)于市場組織或政府組織。

地方政府如何看待和如何發(fā)展本地的民間組織，以及本地民間組織的性質(zhì)、規(guī)模與受管制的程度都從側(cè)面反映著地方政府的政治民主化進(jìn)行程度與公民社會(huì)的發(fā)展規(guī)模，支持地方民間組織的良好有序發(fā)展是促進(jìn)地方政府管理的實(shí)踐。加強(qiáng)支持公民有序化政治參與的制度建設(shè)，積極引導(dǎo)公益型民間組織參與政府 決策過程。在此方面，北歐國家奉行的“新合作主義”模式值得我國借鑒。這種模式強(qiáng)調(diào)在國家主導(dǎo)下將具有廣泛代表性的民間組織納入國家決策結(jié)構(gòu)。政府承認(rèn)這些民間組織的合法性和代表地位，后者則在承擔(dān)公共責(zé)任、選舉、組織方面給予國家以配合，并在一定程度上接受國家對其活動(dòng)的指導(dǎo)。以此觀照我國，各級人大與政協(xié)以及基層管理實(shí)踐中都可以成為借鑒這一模式中的合理因素，以加強(qiáng)民間組織的表達(dá)利益訴求的能力。

5 加強(qiáng)公共輿論監(jiān)督是改善地方政府管理的有效約束

在當(dāng)前中國公民利益訴求表達(dá)機(jī)制不健全的今天，公共輿論監(jiān)督的地位決不容許忽視。

有學(xué)者將公共輿論定義為：社會(huì)公眾對于公共事務(wù)所表達(dá)的意見通過大眾傳播媒介的擴(kuò)散過程[3]。

公共輿論的形成需要一定的媒介作為支撐。傳統(tǒng)的傳播工具如電視、廣播、報(bào)紙等媒體早已被人們所熟知并且在信息高速發(fā)展的今天仍然發(fā)揮著其重要的不可小覷的作用。媒體具有導(dǎo)向功能，但是也可能被導(dǎo)向。這就要求地方政府能夠真的做到廣開言路，能夠真正做到還話語權(quán)于民，能夠在某種程度上做到言論自由。當(dāng)然，這還要與中國的整個(gè)社會(huì)大環(huán)境一致，地方政府的政策仍應(yīng)以中央政策為指引，但應(yīng)該充分利用其自由裁量的權(quán)利，最大限度的在制度范圍內(nèi)保持民主與公正。

傳統(tǒng)的傳播工具是單向的傳送信息，電視、廣播、報(bào)紙等都是將信息單向的傳送給公眾，而信息的真實(shí)程度以及撰搞人的職業(yè)道德并沒有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)或保證。這就很容易使公眾被誤導(dǎo)，這就要求地方政府要給當(dāng)?shù)氐膫鞑ギa(chǎn)業(yè)發(fā)展的自由空間，減少行政干預(yù)的色彩，在保證政治大方向的前提下，允許言論自由以及減少對出版業(yè)的限制。同時(shí)，對于信息發(fā)布者個(gè)人而言，也應(yīng)秉承實(shí)事求事的原則，還原讀者一個(gè)真實(shí)圖像，而非杜撰或扭曲。只有這兩點(diǎn)同情保正的前提下，才能使傳統(tǒng)的傳播工具能夠真正的用來作為政府同社會(huì)溝通的工具，讓公眾了解真相是其前提，接受公眾的監(jiān)督，從而促進(jìn)地方政府的良好管理，提升政府執(zhí)政的滿意度。

自從信息高速公路在世界范圍內(nèi)建立以后，現(xiàn)代傳播工具即網(wǎng)絡(luò)已廣泛被認(rèn)知和使用，開啟了雙向溝通的時(shí)代，在政府與社會(huì)之間發(fā)揮著越來越重要的作用。中央政府包括地方政府都積極著手并不斷加強(qiáng)電子政務(wù)建設(shè)，力求做到政務(wù)公開，力求為公眾創(chuàng)造提議的平臺(tái)。這樣公眾就有了能夠與政府對話的平臺(tái)。

除了政府方面的官方努力與平臺(tái)建設(shè)，網(wǎng)民力量也在日漸發(fā)揮著更重要的作用。由于互聯(lián)網(wǎng)強(qiáng)大的功能，網(wǎng)民們在網(wǎng)絡(luò)上第一時(shí)間傳播信息，交換意見。網(wǎng)絡(luò)輿論是網(wǎng)民公民性的一個(gè)主要體現(xiàn)，它具有這樣的幾個(gè)特性：現(xiàn)實(shí)與虛擬，互動(dòng)與放大，媒體互動(dòng)。但是，網(wǎng)絡(luò)輿論存在著這樣的局限性：在網(wǎng)絡(luò)上，如果對非理性的情緒型輿論引導(dǎo)不利或引導(dǎo)失誤，個(gè)人的情緒化言論經(jīng)過網(wǎng)絡(luò)的互動(dòng)、放大而走向“群體極化”，則可能導(dǎo)致社會(huì)的不穩(wěn)定。在網(wǎng)絡(luò)這個(gè)虛擬環(huán)境中的過激言論而形成的網(wǎng)絡(luò)輿論對現(xiàn)實(shí)生活中的當(dāng)事人產(chǎn)生的負(fù)面影響引起了人們的關(guān)注，一些海外媒體甚至將這些網(wǎng)民成為‘以鍵盤為武器的暴民。在信息不充分的情形下，網(wǎng)民極易將長期以來或者在由特定議題引發(fā)的憤怒，遷怒于一個(gè)具體的對象。

美國當(dāng)代哲學(xué)家凱斯·桑斯坦用“群體極化（Group Polarization）理論解釋了網(wǎng)絡(luò)中的仇恨。所謂的“群體極化”現(xiàn)象是指“團(tuán)體成員一開始即有某些偏向，在商議后，人們朝偏向的方向繼續(xù)移動(dòng)，最后形成極端的觀點(diǎn)。群體極化具有雙重的意義：它既能促進(jìn)群體意見一致，增強(qiáng)群體內(nèi)聚力和群體行為，也能使錯(cuò)誤的判斷和決定更趨極端。

因而，隨著網(wǎng)絡(luò)的傳播，能夠給公民一個(gè)表達(dá)自身訴求的平臺(tái)，將自已的想法表達(dá)給政府，以求解決。如果地方政府能夠虛心接受其中合理建議，則能夠改善地方政府與地方人民之間的關(guān)系，真正做到為人民服務(wù)。但是切不能盲目追求所謂的“自由”而失去了真正意義上的民主和自由。

6 結(jié)語

誠如費(fèi)孝通先生所指出的，“差序格局”是中國社會(huì)的一個(gè)主要特征。中國鄉(xiāng)土社會(huì)以宗法群體為本位，人與人之間的關(guān)系，是以親屬關(guān)系為軸的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，是一種差序格局。在差序格局下，每個(gè)人都以自已為中心形成網(wǎng)絡(luò)。這就像把一塊石頭扔到湖水里，以這個(gè)石頭（個(gè)人）為中心點(diǎn)，在四周形成一圈一圈的波紋，波紋的遠(yuǎn)近可以標(biāo)示社會(huì)關(guān)的親疏。在這種格局中，站在任何一圈中，向內(nèi)看可以說是公是群; 向外看就可以說是私是已。兩者無清楚 的界限。

綜上，從社會(huì)中心路徑的角度來促進(jìn)地方政府管理是一個(gè)層層相扣、不斷深入、相互聯(lián)系的整體過程。需要地方政府進(jìn)行系統(tǒng)性地思考和實(shí)踐，也需要公民的主動(dòng)融入和參與，共同促進(jìn)地方的綜合發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

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