河北省社會養(yǎng)老保險的政策評估研究

趙寧

摘要：自20世紀90年代開始改革養(yǎng)老保險制度以來，河北的各項社會養(yǎng)老保險政策都取得了顯著成效，主要體現(xiàn)在保障范圍、保障水平和保障資金三個方面。但與國家政策要求、與社會發(fā)展形勢、與人們?nèi)罕娖谕啾?，河北的社會養(yǎng)老保險仍存在保障效率不高、保障公平不足和保障風(fēng)險不低等問題。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險；效率；公平；風(fēng)險

中圖分類號：F323 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2014）10-0033-02

一、河北省社會養(yǎng)老保險政策的主要成效

（一）在保障范圍上，養(yǎng)老保險的制度全覆蓋基本實現(xiàn)

90年代初，河北僅有覆蓋少數(shù)人群的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險，廣大非企業(yè)職工和農(nóng)村居民還依賴于傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式。到2013年底，河北已建立包括機關(guān)事業(yè)單位、城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民“三位一體”的相對健全的社會養(yǎng)老保險體系，全省參加各項社會養(yǎng)老保險的人數(shù)達到4548.9萬人。其中，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險參保人數(shù)比2001年增長了1.21倍；城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險參保人數(shù)比2001年增長了1.45倍；城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險參保人數(shù)比2011年（建立當年）增長了0.36倍。

（二）在保障水平上，養(yǎng)老保險的保障標準不斷提高

近年來，河北各類養(yǎng)老保險的享受待遇標準不斷提高，城鄉(xiāng)老年人口的社會保障水平得以明顯改善。例如，城鄉(xiāng)老年居民以前沒有養(yǎng)老金，現(xiàn)在有了每月55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，2015年進一步增加到60元，部分地區(qū)還加發(fā)了一些地方基礎(chǔ)養(yǎng)老金。又如，從2005年到2014年，河北連續(xù)十次大幅上調(diào)企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金水平，2013年調(diào)整后的退休人員養(yǎng)老金水平達到月人均1874元，是2007年的2.03倍，由同于全國平均水平到超出全國平均水平18元。

（三）在保障資金上，養(yǎng)老保險基金的收支規(guī)模持續(xù)增加

隨著養(yǎng)老保險覆蓋率的提升，河北養(yǎng)老保險基金收支規(guī)模也持續(xù)增長。2013年末，河北各項養(yǎng)老保險基金總收入達到991億元，支出達到893.7億元，累計結(jié)余達到946.4億元。其中，各級政府對養(yǎng)老保險的財政補貼呈逐年上升趨勢。以城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險基金為例，2004年，各級財政對養(yǎng)老保險基金收入的補貼為25.7億元，占基金總收入的比重為16.5%；2013年，財政補貼增加到134.7億元，所占比重提高到18.8%。

二、河北省社會養(yǎng)老保險存在的主要問題

（一）效率方面：主要體現(xiàn)在保障范圍尚未全覆蓋、保障水平依然比較低、保障便利程度還需要提高

1.從保障廣度上看，社會養(yǎng)老保險的人群全覆蓋尚未實現(xiàn)。目前，河北社會養(yǎng)老保險雖實現(xiàn)了制度全覆蓋，但尚未實現(xiàn)所有人群的全覆蓋，尤其是非正規(guī)就業(yè)人群和中青年農(nóng)民對社會養(yǎng)老保險的積極性不大，參保率不高。如小型民營企業(yè)、商貿(mào)服務(wù)企業(yè)中的靈活就業(yè)人員及自營勞動者和家庭幫工參保率不高，這部分人群恰是實現(xiàn)真正全覆蓋的難點所在。

2.從保障深度上看，社會養(yǎng)老保險的實際待遇水平比較低。目前，河北社會養(yǎng)老保險實際保障水平還不高，并與社會工資（收入）平均水平的差距越來越大。比如，河北離退休人員的養(yǎng)老金替代率（養(yǎng)老金與城鎮(zhèn)職工平均工資之比）從2002年的81.4%下降到2012年的53.6%，退休人員養(yǎng)老金替代率從2007年的55.8%下降到2013年的52.9%，已經(jīng)低于國際勞工組織《社會保障最低標準公約》規(guī)定的55%最低替代率標準。這意味著，對廣大離退休者而言，雖然養(yǎng)老金數(shù)額名義上增長了，其對生活水平的實際感受卻下降了。

3.從保障便利上看，社會養(yǎng)老保險的接續(xù)和繳領(lǐng)有待完善。一方面，統(tǒng)籌層次不高、轉(zhuǎn)移接續(xù)困難。河北城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險剛實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險還處于縣級統(tǒng)籌層次。統(tǒng)籌層次較低、轉(zhuǎn)移接續(xù)困難，不利于勞動力資源的合理流動與優(yōu)化配置，也損害了勞動者的養(yǎng)老保障權(quán)益，影響其參保積極性。另一方面，繳費領(lǐng)取不便，冒領(lǐng)問題突出。目前，河北城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險養(yǎng)老金主要采用銀行存折方式，尚未全面普及社會保障卡，不僅不利于參保人繳費、領(lǐng)取和查詢信息，也容易出現(xiàn)養(yǎng)老金冒領(lǐng)、騙保等問題。

（二）公平方面：主要體現(xiàn)在保障結(jié)果的程度不均衡，包括城鄉(xiāng)差異、群體差異和區(qū)域差異三個方面

1.在城鄉(xiāng)差異上，城鎮(zhèn)與農(nóng)村養(yǎng)老保險制度呈現(xiàn)明顯的二元分割格局。目前社會養(yǎng)老保險體系具有明顯的城鄉(xiāng)二元分割特性。與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險相比，農(nóng)村養(yǎng)老保險存在建制晚、覆蓋窄、水平低、待遇差等諸多問題。比如，2013年，河北城鎮(zhèn)退休人員月均養(yǎng)老金（1874元）是農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金（55元）的34.1倍。即使考慮到一些地方對基礎(chǔ)養(yǎng)老金的少量加發(fā)和個人賬戶養(yǎng)老金部分，這一差距依然會很大。假設(shè)地方加發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金10元，參保人每年繳費200元，連續(xù)繳費10年，按照目前一年期定期存款利率3.25%計算，每月平均養(yǎng)老金也不足85元，仍與城鎮(zhèn)人均養(yǎng)老金相差20倍左右。

2.在群體差異上，各類社會養(yǎng)老保險體制條塊分割，碎片化現(xiàn)象突出。當前，各類養(yǎng)老保險體制條塊分割，碎片化現(xiàn)象明顯，在繳費基數(shù)、繳費比率、補貼程度、享受待遇等多個方面，企業(yè)職工、靈活就業(yè)人員、城鄉(xiāng)居民、農(nóng)民工以及機關(guān)事業(yè)單位工作人員間都存在很大差異，這一方面造成社會成員間的不公平，不利于社會的健康穩(wěn)定發(fā)展，另一方面又會阻礙勞動力的合理流動，影響全社會的資源配置效率。

3.在區(qū)域差異上，地區(qū)間社會養(yǎng)老保險的待遇水平和替代率差距明顯。受地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和財政保障能力的影響，各地在養(yǎng)老保險標準待遇和養(yǎng)老金替代率上相差較大。以城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金為例：2013年，河北11個設(shè)區(qū)市中，僅有廊坊超過全省平均水平。最低的衡水人均養(yǎng)老金為1682元，與全省平均水平相差192元，與廊坊相差204元。2013年，養(yǎng)老金替代率最低的廊坊僅為46.1%，最高的保定達到57.8%，兩者相差11.7個百分點，廊坊的替代率甚至低于我國2012年的平均養(yǎng)老金替代率（46.3%）。

（三）風(fēng)險方面：主要體現(xiàn)在養(yǎng)老保險的資金來源增長乏力、基金保值愈加困難、支出缺口逐漸拉大

1.在資金籌集上，社會養(yǎng)老保險的各項收入來源增長乏力。目前，在社會養(yǎng)老保險不斷擴面提標的情況下，養(yǎng)老保險的各項收入來源都出現(xiàn)增長乏力狀況。一是財政補貼。在城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險仍處于縣級統(tǒng)籌的現(xiàn)實情況下，許多地方尤其是經(jīng)濟欠發(fā)達、處于“吃飯財政”甚至“要飯財政”狀態(tài)的縣市壓力越來越大。二是企業(yè)及個人繳費。目前我國28%的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費率已高于世界上許多國家，導(dǎo)致城鎮(zhèn)企業(yè)和職工的繳納負擔(dān)較重，缺乏積極性。三是集體經(jīng)濟補助。市場化改革以來，河北大多數(shù)農(nóng)村的集體經(jīng)濟非常薄弱，僅有的一些集體收入也多為集體承包地租金，村級組織運轉(zhuǎn)尚難以維持，根本沒有能力對農(nóng)村居民的養(yǎng)老保險予以額外補貼。

2.在資金運行上，社會養(yǎng)老保險的基金保值增值愈加困難。我國現(xiàn)行制度中社會養(yǎng)老保險基金的投資渠道是銀行存款和國家債券，表面上看它保證了基金的投資安全，但不能保證其實際安全。隨著養(yǎng)老保險擴面提標、基金積累不斷增加，基金的保值增值形勢將愈加嚴峻，貶值風(fēng)險將越來越大。根據(jù)相關(guān)專家的統(tǒng)計，截至2013年末，全國基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余3.1萬億元，10年來年均投資收益率不足2%，扣除年均2.14%的通貨膨脹率，基金資產(chǎn)實際處于不斷縮水中。

3.在資金支出上，社會養(yǎng)老保險的未來支出缺口逐漸拉大。一是人口老齡化。2013年，河北60歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎貫?4.7%，完全進入老齡化社會。預(yù)計到本世紀30年代，河北老齡化將達到一個高峰。這必然導(dǎo)致享受待遇的人越來越多，繳納保費的人數(shù)卻相對下降，對未來養(yǎng)老保險的資金支出構(gòu)成極大挑戰(zhàn)。二是城鎮(zhèn)化。近年來，河北城鎮(zhèn)化率以每年一個百分點的趨勢增長。隨著城鎮(zhèn)化水平的加快，農(nóng)村人口大量進入城鎮(zhèn)，造成農(nóng)村空巢家庭數(shù)量增多，勢必動搖農(nóng)村傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式，對社會養(yǎng)老保障水平提出更高的期望。三是個人賬戶空賬運行。截至2012年，河北個人賬戶記賬規(guī)模為799億元，即使將全部基金結(jié)余作為個人賬戶基金，空賬額仍達189億元，為政府養(yǎng)老資金補助帶來巨大風(fēng)險。

三、河北省社會養(yǎng)老保險政策的綜合評估

綜上所述，二十余年來，雖然河北各項社會養(yǎng)老保險改革取得顯著成效，保障范圍、保障水平和保障資金都有了明顯進步，但這只是與自身相比成效顯著。從未來發(fā)展趨勢及橫向?qū)Ρ壬峡?，河北的社會養(yǎng)老保險政策與國家政策要求、與社會發(fā)展形勢、與人們?nèi)罕娖谕啾龋源嬖谌舾蓡栴}，主要體現(xiàn)在效率不高、公平不足和風(fēng)險不低三個方面。其中，效率不高體現(xiàn)在保障廣度、保障深度、保障便利度三個層次，尤其是保障水平較低；公平不足體現(xiàn)在城鄉(xiāng)、群體、區(qū)域公平三個層次，尤其是群體差異較大；風(fēng)險不低體現(xiàn)在籌資、運行、支出風(fēng)險三個層次，尤其是未來支出缺口嚴重。這要求河北未來的社會養(yǎng)老保險政策，應(yīng)該在立足省情的基礎(chǔ)上，進一步改革體制、完善管理、加大投入、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，進一步增強養(yǎng)老保險政策的實際保障能力，提升保障公平程度，健全相關(guān)風(fēng)險防范。

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[責(zé)任編輯：金永紅]