深化農(nóng)村土地制度改革的重要意義及對策探討

【摘 要】土地既是最基本的生產(chǎn)資料，也是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)，更是農(nóng)民最可靠的社會保障?，F(xiàn)階段我國農(nóng)村土地問題的核心是土地制度。在黨的十八大會議中首次將征地制度改革問題列入報告中，不僅體現(xiàn)了黨和政府嚴(yán)格征地制度的態(tài)度，更體現(xiàn)了深化改革和關(guān)系“三農(nóng)”的決心。本文在深入分析當(dāng)前我國農(nóng)村土地制度面臨問題的基礎(chǔ)上，就進(jìn)一步深化農(nóng)村土地制度改革提出若干建議。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村；土地制度；土地流轉(zhuǎn)；改革

一、引言

十八大報告首次提出改革征地制度，強(qiáng)調(diào)要“提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”。土地制度改革也成為十八大報告的主要亮點之一。同時，報告申明堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)。在黨的十八屆三中全會《決定》中，對新時期深化農(nóng)村改革做出了全面部署。關(guān)于農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新是全方位、大力度的，將再一次釋放促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的紅利。深刻理解和領(lǐng)會這些重要論斷的精神實質(zhì)，是積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革的前提。隨著中央一號文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》的貫徹實施，以土地制度改革為中心的一系列問題成為熱點問題、焦點問題。

二、現(xiàn)階段農(nóng)村土地制度面臨的主要問題

30多年來，隨著農(nóng)村土地制度的不斷發(fā)展完善，我國農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)步提升，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實現(xiàn)了由長期短缺向總量平衡、豐年有余的根本轉(zhuǎn)變。自2004年起，我國糧食產(chǎn)量實現(xiàn)“十連增”，2013年突破6億噸，人均占有量連續(xù)多年超過世界平均水平。但同時也要看到，隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的快速推進(jìn)，現(xiàn)行農(nóng)村土地制度還有許多不完善的地方。

1.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)模糊與缺失

近年來，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度呈現(xiàn)出模糊化、缺失化。一是所有權(quán)虛設(shè)。農(nóng)村集體土地所有權(quán)模糊，集體成員、集體經(jīng)濟(jì)組織都沒有法律上的界定，城鎮(zhèn)國有土地事實被地方政府的多部門實際占有。二是收益權(quán)不公。由于缺乏清晰的制度約束，農(nóng)村集體所有土地的合理收益無法保障。農(nóng)民集體法律地位模糊，集體所有規(guī)定不明，導(dǎo)致了集體土地在轉(zhuǎn)為國有土地并進(jìn)行開發(fā)的過程中，土地增值收益在地方政府、開發(fā)企業(yè)、集體組織和農(nóng)民之間分配不公，農(nóng)民合理收益難以保障。

2.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不規(guī)范

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范主要表現(xiàn)在，一是土地市場不完善。土地所有權(quán)市場沒有形成。除農(nóng)村集體土地通過行政征收轉(zhuǎn)為國有土地外，農(nóng)村集體土地和城鎮(zhèn)國有土地的所有權(quán)不能交易。二是市場交換機(jī)制沒有建立。私下流轉(zhuǎn)，不申請、不備案。大多數(shù)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)都是農(nóng)民私下進(jìn)行的，根本不向發(fā)包方備案或申請，作為農(nóng)村土地的所有者的發(fā)包方，在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的審批權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)蕩然無存。

3.宅基地管理制度混亂

宅基地是我國土地制度下特有的一種土地形式，指農(nóng)村農(nóng)民個人經(jīng)依法批準(zhǔn)，用于建造自己居住的住宅的集體所有土地。我國農(nóng)村村莊占地量大面廣，宅基地超標(biāo)問題也普遍存在，超占宅基地有償使用等政策在實際執(zhí)行中存在著一定風(fēng)險。首先，多占的土地難以合理有效的處理，并且部分長期在外就業(yè)且戶籍不在農(nóng)村的人員在農(nóng)村占有的宅基地和祖?zhèn)鞣慨a(chǎn)，由于缺乏退出機(jī)制，難以盤活，導(dǎo)致出現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，而農(nóng)村用地不減反增的現(xiàn)象。其次，宅基地多用于買賣、抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，有人稱之為“自由的土地、自用的建筑”。

三、新時期深化土地制度改革的思考

1.完善農(nóng)村宅基地管理制度

全面開展對農(nóng)村宅基地的確權(quán)、登記和頒證，向農(nóng)戶頒發(fā)具有法律效力的宅基地權(quán)屬證書，建立完善的宅基地使用權(quán)統(tǒng)一登記體系，為宅基地管理和使用權(quán)保障奠定基礎(chǔ)。同時，在保障農(nóng)戶合法權(quán)益前提下，探索建立農(nóng)民宅基地有償退出機(jī)制，對自愿退出的給予合理經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

2.加快推進(jìn)征地制度改革

完善農(nóng)村土地相關(guān)法律法規(guī)，逐步建立城鄉(xiāng)土地的使用權(quán)的法人和自然人擁有的制度。對農(nóng)業(yè)用地實行使用權(quán)農(nóng)戶無期、無償擁有制度，對于住宅用地實行定額、無期、無償使用制度，對于超額的宅基地和城鄉(xiāng)建設(shè)用地實行有期、有償使用制度，對農(nóng)村建設(shè)用地實行有期、有償使用制度。

3.引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市

在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營行建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價，加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營行建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度。政府應(yīng)轉(zhuǎn)變角色，退出土地經(jīng)營職能，轉(zhuǎn)向土地的規(guī)劃、管理以及市場監(jiān)督等。

四、結(jié)語

任何社會制度的變遷都是一個漸進(jìn)的過程。從短中期來看，需確認(rèn)并清晰化城鄉(xiāng)土地的產(chǎn)權(quán)，兼顧好國家、集體、個人的利益，合理提高個人收益，擴(kuò)大試點“農(nóng)地直接轉(zhuǎn)為經(jīng)營性用地制度”，以及城鄉(xiāng)土地使用和交易稅征收等制度。從長期來看，政府的政策和立法都必須有根本性突破，建立全部土地所有權(quán)制度的國有化，實現(xiàn)使用權(quán)的自然人和法人化的有償使用、收益合理分配、自由處置的產(chǎn)權(quán)制度，減少人為因素對土地資源配置的干預(yù)和不合理控制。

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作者簡介：

蘇新亞（1990-），女，漢族，河南師范大學(xué)商學(xué)院，碩士研究生，專業(yè)：農(nóng)村區(qū)域發(fā)展。