中國政府績效審計制度未來發(fā)展建議

關(guān)軍慶

一、切實強化對政府績效審計制度的認識

全面推進政府績效審計首先要更新觀念、強化認識。要深刻理解科學發(fā)展觀內(nèi)涵和精神實質(zhì)，充分認識以促進落實節(jié)約資源和保護環(huán)境基本國策為目標，以監(jiān)督檢查資源環(huán)境政策措施落實和資源安全以及政府績效管理現(xiàn)狀為重點，全面推進績效審計，事關(guān)廣大人民群眾的切身利益和福祉，事關(guān)國家經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。在認識形勢嚴峻性中，增強憂患和責任意識；在認識績效審計迫切性中，全力工作，盡快在審計項目計劃、被審計領域和審計內(nèi)容上消除空白。

要根據(jù)審計工作發(fā)展規(guī)劃，在整合審計力量的基礎上，制定重點突出、循序漸進、具體的年度政府績效審計發(fā)展計劃。同時做好指導、組織、協(xié)調(diào)、服務工作，運用各種資源去預防實踐中出現(xiàn)的新情況、新問題，堵塞各環(huán)節(jié)可能存在的漏洞，以形成政府績效審計有效運行的有機整體，推動全國績效審計的開展。要加強實踐經(jīng)驗的總結(jié)和研究，盡快健全各類績效評價指標體系，客觀評價、揭示政府績效管理制度和機制存在的缺陷。要注重績效審計研究成果的轉(zhuǎn)化，及時指導審計實踐，發(fā)揮“智庫”作用。要下大力解決迫在眉睫的問題，創(chuàng)新組織制度，培養(yǎng)一專多能人才，探索審計人才開發(fā)規(guī)律和職業(yè)化道路，建立科學的準入、培訓、培養(yǎng)、考評、考試、考核、晉升機制，建設高素質(zhì)各類績效專業(yè)隊伍，使人才總量與績效審計事業(yè)發(fā)展的總體要求基本適應。

二、構(gòu)建“一體兩翼”政府績效審計監(jiān)督體系

社會發(fā)展過程中，不同形式的受托經(jīng)濟責任，產(chǎn)生了不同的審計主體。選擇恰當?shù)膶徲嬛黧w并加一集合，是政府績效審計制度有效運行的重要因素。政府審計、社會審計和內(nèi)部審計因不同的宏觀需要和審計目的而共同存在，彼此各司其職，相互不可替代，卻又相互配合，完全可以凝聚成完整的中國績效審計組織體系，以適應現(xiàn)體制下日益繁重的政府績效審計監(jiān)督工作。

政府審計是國家宏觀管理的組成部分，權(quán)威性較高、獨立性較強、強制性較大。由于政府審計的范圍幾乎覆蓋了所有的權(quán)力部門，可以從宏觀上提出改進規(guī)制、完善政策的建議，實施對權(quán)力的監(jiān)督；提出客觀公正的公共資金分配和使用的反饋信息，促進政府管理方式改善，增強政府公信力。所以，由政府審計作為績效審計監(jiān)督、反饋主體是必然的。

市場經(jīng)濟條件下，經(jīng)濟生活復雜化，作為現(xiàn)代組織內(nèi)部控制不可缺少的重要組成部分，內(nèi)部審計越來越重要。由于其審計服務內(nèi)向、審計地位相對獨立、審計效果顯著，因此通過其審查評價內(nèi)部經(jīng)營管理活動，可以促使內(nèi)部改善經(jīng)營管理、提高經(jīng)濟績效。

社會審計具有審計地位的雙向獨立性和審計內(nèi)容的相對約束性等特征，很適合從事政府績效審計。加之政府審計資源和規(guī)模的有限性，公共支出項目的不斷擴充，投資額的大幅增長。如果將部分公共受托責任的績效監(jiān)督權(quán)受托給社會審計，是對政府審計的一種有效補充。

綜上所述，根據(jù)“誰投資、誰監(jiān)督”原則，構(gòu)建以政府審計為主導，社會審計和內(nèi)部審計共同參與的“一體兩翼”政府績效審計格局，可以最大限度實施績效審計工作，滿足經(jīng)濟全球化和市場化條件下不斷增長的社會需求，促進經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、持續(xù)地發(fā)展。

三、堅持財務審計基礎上的績效審計

財務審計主要關(guān)注是否合乎法律法規(guī)的規(guī)定。審計范圍主要是財務收支領域，審計的對象是被審計單位會計年度內(nèi)所發(fā)生的經(jīng)濟活動，審計內(nèi)容是資金使用的真實合法情況，而且是某一具體時段或事項、有規(guī)范的方法和標準格式，目的在于監(jiān)督審計對象會計資料真實合法性，維護財經(jīng)紀律。而績效審計直接衡量經(jīng)濟活動所產(chǎn)生的成績和效果。審計內(nèi)容是公共資金、業(yè)務活動和管理工作的業(yè)績與效果，關(guān)注全部過程和審計要素之間的聯(lián)系，并從全面、發(fā)展的角度，宏觀、全局的高度給予評價，目的在于監(jiān)督政府運用公共資金的合理性、有效性、科學性，促進政府公共投資決策主動接受社會監(jiān)督，避免盲目性、隨意性，更好地履行公共責任。兩者差異較大。但作為一個完整的績效審計，是離不開財務審計的，還必須充分利用財務審計結(jié)果。

現(xiàn)階段，中國特色社會主義還處于初期，市場經(jīng)濟體制還不完善，財政財務收支的合法性，尤其是真實性，還得不到充分保證，社會誠信、損失浪費問題也很突出。如此情形下，真實性、合法性審計仍然具有很強的必要性。更何況揭示損失浪費也是績效審計在完善國家治理中的一種作用方式。應當保持相當比例的財務審計，把合法性與經(jīng)濟性、效率性、效果性、公平性、環(huán)境性統(tǒng)一起來，為績效審計提供前提條件、判斷和比較基礎。

四、擴展細化政府績效審計內(nèi)容

要順應政府績效審計多元化特征，在審計機關(guān)內(nèi)部組成組織協(xié)調(diào)機構(gòu)，確保財政、資源環(huán)境、金融、投資、企業(yè)、外資等專業(yè)審計部門協(xié)同開展績效審計。要認真總結(jié)土地出讓金、水污染防治資金、退耕還林還草資金績效審計工作，盡快將成熟的經(jīng)驗應用到礦產(chǎn)資源、固體廢棄物、大氣環(huán)境、農(nóng)村環(huán)境綜合整治、土壤污染防治等領域。要將社會績效、經(jīng)濟績效、生態(tài)績效擺在更加突出的位置，在審計實踐中注重從政策執(zhí)行、項目建設、設施運營、資金使用、資源利用、行政績效等多方面綜合評價其績效，全面提升績效審計質(zhì)量與水平。

五、促進盡快建立績效預算制度

國家預算制度對績效審計影響重大，建立績效預算制度，將極大地促進中國政府績效審計的發(fā)展。建議強化在預算編制環(huán)節(jié)引入績效的做法。要求資金預算單位在編制預算時，設立績效目標及實施計劃；建立項目資金申報績效管理工作流程；按績效預算要求重新整合，區(qū)分一般專項支出和績效項目支出，并建立項目支出預算的申報、審議和評價程序；按項目支出績效目標撥款，對項目實施的結(jié)果，按申報時的績效目標進行績效評價。要將全部政府性資金按績效管理要求全部納入績效審計范圍。并分類設計出績效審計的辦法，積極試行項目績效審計與經(jīng)常性支出績效審計兩種方式，先易后難、先急后緩、漸進式地完成各項政府績效審計工作。

六、著力提升政府績效審計公信力

要從法律高度，明確績效審計要素和相關(guān)內(nèi)容。建議審計法增加或細化對績效審計的規(guī)定，增強績效審計的剛性，依法全面、持久地推進中國政府績效審計工作。

嚴肅追究會計信息弄虛作假行為的法律責任。政府績效審計的基礎在于會計資料信息客觀真實，否則，審計將成為無本之木、無源之水。應進一步完善法律法規(guī)，重點是完善對會計行為和審計行為的監(jiān)管程序，增加外部監(jiān)管、電子監(jiān)管和計算機系統(tǒng)審計，在加強事前和事中監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)問題，對提供虛假會計財務信息、不依法執(zhí)法的，要加大懲罰力度，提高違法成本。

增強政府威望和社會信任感?？赏ㄟ^審計公告的形式，逐步實現(xiàn)績效審計結(jié)果的信息披露，依靠群眾和社會輿論，監(jiān)督和提高財政資金使用效果，促使審計人員增強績效審計質(zhì)量意識和專業(yè)能力。應加大社會公眾評價和參與力度。政府財力投資項目績效審計結(jié)果，要與政府績效評價、內(nèi)部績效評價、相關(guān)部門稽查結(jié)果相互交流、論證，做出科學結(jié)論；涉及縣級層面的績效審計和貼近民生、民計的項目，應邀請相關(guān)群眾、人大和政協(xié)代表參與評價，通過在實踐中整合社會評價資源，擴大績效審計結(jié)果的公信力。