法治湖南建設評價指標體系的建構思路與框架＊

胡榮才，屈茂輝

（1.湖南大學 法學院，湖南 長沙 410082； 2.湖南經(jīng)濟與社會發(fā)展法律研究中心，湖南 長沙 410000）

一 引 言

法治是政治文明發(fā)展到一定歷史階段的標志，凝結著人類智慧，為各國人民所向往和追求。①中華人民共和國國務院新聞辦公室，中國的法治建設（白皮書），二〇〇八年二月，北京法治建設是人類的實踐活動，要貫徹實施就必須轉(zhuǎn)化為具體、可操作的指標，中共十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“建立科學的法治建設指標體系和考核標準”，這對于建設法治中國、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化意義重大，可以防止、預警、糾正破壞法治的現(xiàn)象，為經(jīng)濟社會發(fā)展法治化提供保障，是法治中國建設實施機制的有效形式［1］?！笆晃濉币詠砗显诜ㄖ谓ㄔO領域成就斐然，《湖南省行政程序規(guī)定》《湖南省規(guī)范性文件管理辦法》《湖南省規(guī)范行政裁量權辦法》等多項文件相繼出臺，“法治湖南”成為湖南“轉(zhuǎn)方式、調(diào)結構、建‘兩型’”的四張“名片”之一，湖南創(chuàng)造了在全國法治領域影響深遠的“湖南現(xiàn)象”②李勇，法治改變湖南——寫在《法治湖南建設綱要》出臺之際，湖南日報，2011年8月3日。。作為建設社會主義法治國家在湖南的具體實踐，2011年7月26日中共湖南省第九屆委員會第十三次全體會議通過《法治湖南建設綱要》，這是全國第一份由省級黨委主導制定的《綱要》?！毒V要》明確了法治湖南建設的總體目標，是“到2020年，地方性法規(guī)規(guī)章更加完備，依法治國基本方略深入落實，公共權力運行規(guī)范，公民合法權益得到切實尊重和保障，全社會法治意識和法律素質(zhì)普遍提高，經(jīng)濟社會秩序良好，人民安居樂業(yè)?！?/p>

因此，依據(jù)《法治湖南建設綱要》，結合湖南省兩型社會建設的實際情況，借鑒國內(nèi)外的研究成果和實踐經(jīng)驗，以細化和量化法治的要求為出發(fā)點，采用科學的標準，選擇有代表性的重要指標建立法治湖南建設評價指標體系，考察法治湖南建設的進展和成效，對客觀評價法治湖南建設的現(xiàn)狀、反映法治湖南建設中的問題和引導法治湖南建設，具有重要的現(xiàn)實意義。

二 建構評價指標體系的基本原則

評價指標體系設計是建構評價系統(tǒng)的關鍵環(huán)節(jié)，指標體系設計的科學與否直接關系到評價結果是否客觀和準確，“不以規(guī)矩，不能成方圓”，原則是作為規(guī)則的基礎或本源的綜合性、穩(wěn)定性原理和準則。因此，建立法治湖南建設評價指標體系，必須堅持“科學性、目的性、系統(tǒng)性、參與性、可操作性和動態(tài)性”的基本原則。

（一）科學性

在借鑒國內(nèi)外相關研究成果和實踐經(jīng)驗的基礎上，評價指標體系必須反映法治湖南建設的內(nèi)在本質(zhì)和價值要求，符合被評價對象本身的性質(zhì)和特點，指標名稱、涵義、內(nèi)容、計算范圍、計量單位、計算方法、指標數(shù)量、指標權重等符合科學原則的要求，彰顯法治湖南建設的科學發(fā)展導向，體現(xiàn)法治湖南建設的科學性、指標性和實效性，能客觀、有效地評價法治湖南建設的進程和階段性效果。

（二）目的性

評價指標體系的設計必須緊密依據(jù)評價的目的，具有明確的目標指向。法治湖南建設評價是針對建設進程和建設效果客觀、真實、全面的評價，而非單獨針對建設效果的評價，因此，評價指標體系通過設置基本舉措、客觀成效和主觀感受等三方面的指標，既考核被評價對象貫徹和落實《法治湖南建設綱要》各項措施的進程，也考核貫徹和落實《法治湖南建設綱要》的效果，為法治湖南建設積累有益經(jīng)驗，對被評價對象具有明顯的引導性作用，成為推進法治湖南建設的內(nèi)在驅(qū)動力。

（三）系統(tǒng)性

法治湖南建設是一項系統(tǒng)性工程，評價指標體系的設計必須堅持系統(tǒng)性原則，反映法治湖南建設的基本面，各指標具有內(nèi)在關聯(lián)性和獨立性，從不同維度反映被評價對象的情況，各指標之間相互聯(lián)系和相互制約，共同構成一個系統(tǒng)、立體、全面、直觀的評價指標體系［2］，指標體系的整體結構和框架，以及每一指標的構成都體現(xiàn)系統(tǒng)性的特點［3］。

（四）參與性

法治指數(shù)要始終貫穿依法行政、公正司法和民主民生等三大著力點，探索不僅黨委和政府自上而下推進，專家和普通公民也要成為過程的參與者［4］。為保證法治湖南建設的評價結果能得到社會各界的廣泛接受，黨委和政府、專家、社會公眾必須參與評價過程，因此設計評價指標體系時，根據(jù)不同考評內(nèi)容的性質(zhì)和特點設置不同的指標，考評主體分別由黨委和政府、專家、社會公眾等擔任，體現(xiàn)廣泛的參與性。

（五）可操作性

《法治湖南建設綱要》表現(xiàn)為制度建設層面，考評內(nèi)容是否易量化、評分方式和標準是否好考核、能管用，是評價指標體系能否有效實施的基本前提。因此，必須通過將《法治湖南建設綱要》的內(nèi)在要求進行分解，變虛為實，變抽象為具體，宏觀與微觀相結合，將法治湖南建設的內(nèi)在要求和精神實質(zhì)轉(zhuǎn)化為易于操作和判別的具體標準，建立評價指標體系：反映考評內(nèi)容的各指標應含義明確，易于為考評主體和考評客體理解，同時具有一定程度的靈敏性，能夠明顯反映法治湖南建設變動的征兆；考評方式可操作性強；評分方式科學，評分標準直觀、清晰。

（六）動態(tài)性

法治湖南建設是一個長期、漸進的動態(tài)過程，其內(nèi)涵和外延會隨時間而發(fā)生微妙變化，因此，評價指標體系必須體現(xiàn)時代特征，實現(xiàn)指標體系的“可持續(xù)性改進”，即要避免選擇那些較長時期內(nèi)都變化不大的指標，且隨著實踐的深入和認識的深化而適時地調(diào)整指標體系，使評價結果更具解釋力和科學性［5］［6］。

三 法治湖南建設評價指標體系的基本框架

法治湖南建設評價指標體系旨在通過對《法治湖南建設綱要》的精神實質(zhì)進行深入剖析和科學概括，把法治的內(nèi)在要求和外在體現(xiàn)分解、細化和量化，轉(zhuǎn)化為多個可以測評的指標，組成一個體系和系統(tǒng)［7］。這個系統(tǒng)由分門別類、有級別有層次的子系統(tǒng)及其要素構成，每個要素具有典型性，是法治湖南建設本質(zhì)屬性的反映，從不同角度反映法治湖南建設的目標要求，其層次具有遞進性，上級指標向下兼容，末級指標的內(nèi)涵能具體描繪并能用數(shù)據(jù)表示。因此，法治湖南建設評價指標體系，包含考評內(nèi)容（考什么）、考評主體（誰考）、考評客體（考誰）、考評方式（如何考）、評分方式和標準等五方面的內(nèi)容，形式如表1。

表1 法治湖南建設評價指標體系（樣表）

（一）考評內(nèi)容——指標體系

考評內(nèi)容是評價指標體系中各指標反映的考核客體的各個維度，是法治湖南建設進程和效果的載體。作為一項長期的系統(tǒng)性工程，《法治湖南建設綱要》提出了黨委依法執(zhí)政、人民民主、地方立法、法治政府、公正司法、權力制約與監(jiān)督、經(jīng)濟法治、社會法治、文化法治、“兩型社會”和生態(tài)文明法治、法制宣傳教育、法律服務等12項內(nèi)容共48條措施，構成法治湖南建設評價指標體系的考評內(nèi)容。法治與法治湖南屬于價值層面的理念要求，根據(jù)對《法治湖南建設綱要》本質(zhì)要求和外在表現(xiàn)的分析和判斷，課題組建立由四級、多個指標組成的初始評價指標體系。以《綱要》的12項內(nèi)容作為評價指標體系的一級指標，二級指標從48條措施中提煉。三級指標基于主客觀指標合理平衡的思想，分為基本舉措、客觀成效和主觀感受等三個方面：基本舉措對應的四級指標來源于《綱要》48條措施中的具體細則，主要評價考評客體貫徹和落實《綱要》的進程；客觀成效針對建設效果中可以直接量化和計算的內(nèi)容，主要考察實施基本舉措后的實際效果，看是否有落實基本舉措上的形式主義和不切實際等；主觀感受則通過基本舉措中涉及的當事人、社會公眾對基本舉措、客觀成效的主觀感覺進行評分，反映考評主體對建設效果的主觀評價，確保準確評估落實基本舉措的真實價值取向，保證評估結果的公信力。

初始評價指標體系中的指標數(shù)目較多，可能導致指標之間信息重疊，削弱指標體系的可操作性等問題，使評價成本高和評價結果失真，不能客觀反映法治湖南建設的進程和效果，因此必須對初始評價指標體系進行篩選。指標篩選方法包括主觀方法和客觀方法兩大類，后者有線性相關法、復相關系數(shù)法、多元回歸分析法、主成分分析法、聚類分析法等，課題組選擇基于皮爾遜相關系數(shù)的模糊聚類方法對指標體系進行篩選，建立最終的法治湖南建設評價指標體系。

（二）考評主體

考評主體主要說明法治湖南建設的進程和效果由誰來進行評價，為保證評價過程的廣泛參與性，必須處理好官方與民間、公眾與專業(yè)的關系。根據(jù)考評內(nèi)容中第四級指標的特性，考評主體分為三個方面，即官方考評組、公眾和介于兩者之間的其它群體，其中主體是官方考評組。官方考評組主要針對可以通過匯報材料和各種統(tǒng)計數(shù)據(jù)直接反映的問題（指標）進行考評，并負責其它兩個考評主體考評的組織和實施工作；公眾是法治湖南建設水平最深切的體會者，主要考核法治湖南建設的主觀成效部分；介于考評組和公眾兩者之間的其它群體（比如專家、社會中介、研究機構等）則就某些專業(yè)性或影響范圍較小的法治湖南建設進程和效果問題進行評價。三個考評主體的考評結果，最終由官方考評組按照事先規(guī)定的方式進行匯總評分。

（三）考評客體

考評客體作為被評價的對象，是法治湖南建設具體措施的實施者和落實者，其行動直接決定了法治湖南建設的進程和效果。《法治湖南建設綱要》的48條措施明確了法治湖南建設的各類責任主體，因此，根據(jù)第四級指標針對的內(nèi)容可確定每個指標對應的責任主體，以此作為法治湖南建設評價指標體系中每個指標的考評客體。

（四）考評方式

考評方式即考評主體采用什么方式對考評客體進行評估，其科學與否決定了考評成本的高低和考評結果的客觀真實性。根據(jù)法治湖南建設評價指標體系中第四級指標所針對考評內(nèi)容的特征，結合考評過程的可操作性，考評方式包括聽取匯報／查閱材料、抽樣調(diào)查和民主測評等三種形式。第四級指標中的基本舉措類指標，主要考核考評客體是否貫徹和實施了《法治湖南建設綱要》規(guī)定的工作，反映考評客體的工作態(tài)度，因此采用“聽取匯報／查閱材料”的考評方式；客觀成效和主觀感受類指標，則主要考核考評客體實施《法治湖南建設綱要》的進程和效果，部分可以根據(jù)各種客觀統(tǒng)計數(shù)據(jù)直接計算，帶有主觀性和模糊性的指標則主要采用抽樣調(diào)查和民主測評兩種考評方式。

（五）評分方式與標準

合理的評分方式與標準，是評價結果的科學性和可靠性的重要決定因素。根據(jù)評價指標體系中第四級指標考評的內(nèi)容及其特點，評分方式主要包括兩種：一是根據(jù)相關客觀統(tǒng)計數(shù)據(jù)進行計算，比如“事關區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展或與群眾利益密切相關的重大事項經(jīng)人大審議并形成決議”這一指標，等于“經(jīng)人大審議并形成決議的數(shù)量”比“重大事項數(shù)量”；二是對主觀性指標制定詳細的評分細則，由考評主體采用打分方式對考評客體進行評分。

四 法治湖南建設綜合評價模型

（一）指標權重確定

法治湖南建設評價指標體系中各指標的權重，關系到能否真實客觀地反映法治湖南建設狀況。權重代表各個指標在整體評價中的相對重要程度，表示各個評價指標在總體中所起的不同作用，每一級指標權重之和為100%。國內(nèi)外關于評價指標權重的確定方法很多，根據(jù)計算權重時原始數(shù)據(jù)來源和計算過程的不同，大致可分為三大類，即主觀賦權法、客觀賦權法和主客觀綜合賦權法［8］，其中：主觀賦權法采取定性的方式，由專家根據(jù)經(jīng)驗進行主觀判斷而得到權重，代表性的有層次分析法（AHP）和專家調(diào)查法（Delphi法）；客觀賦權法則根據(jù)歷史數(shù)據(jù)研究指標之間的相關關系或指標與評估結果的關系來進行賦權，如最大熵技術法、主成分分析法、變異系數(shù)法、最大離差法等；主客觀綜合賦權法則將主觀賦權法和客觀賦權法結合使用，充分利用兩者的優(yōu)點。根據(jù)法治湖南建設評價指標體系的特點，一、二、三級指標采用主觀賦權法，第四級指標采用主客觀綜合賦權法。

（二）評價指標標準化

評價指標體系中的各指標反映法治湖南建設進程和效果的不同維度，按是否包含量綱可分為無量綱和帶不同量綱兩大類型，按指標性質(zhì)和作用可分為正指標和逆指標兩類，因此，同一級指標下不同指標之間的數(shù)值不能直接簡單或加權加總，必須先對指標數(shù)值進行處理，轉(zhuǎn)化為可以進行綜合評價的標準化指標。指標標準化方法很多，每種方法各有優(yōu)缺點，適用于不同的情況。首先，對逆指標采用方法進行正指標化處理，使得0≤x＊≤1，同時去除該指標的量綱；其次，對于剩余含量綱的指標，根據(jù)法治湖南建設不存在標準的滿意值與不滿意值這一特性，選擇Z分數(shù)法對指標進行標準化，計算方式為其中，x代表評價指標為該指標平均值，σx為該指標的標準差，x＊代表x離其平均值ˉx的距離是標準差σx的倍數(shù)，衡量了指標各數(shù)值的相對位置。

（三）綜合評價方法

法治湖南建設評價指標體系中的每個指標從不同維度反映法治湖南建設的進程和效果，因此，必須使用多指標綜合評價方法對指標數(shù)值進行綜合，將多個指標轉(zhuǎn)化為一個能夠反映綜合情況的指標，評價考評客體的法治湖南建設進程和效果。在確定指標權重和評價指標標準化基礎上，采用加權平均數(shù)原理，建立法治湖南建設綜合評價模型：

其中，x＊i代表第i個評價指標的標準化數(shù)值，F(xiàn)i代表第i個評價指標的權重，X代表上級指標綜合得分。以第四級指標為出發(fā)點，遵循“四級指標——三級指標——二級指標——一級指標——綜合得分”的路徑逐級計算，最終得到考評客體的法治湖南建設綜合得分。每一級指標都基于全體考評客體進行了標準化處理，因此可以根據(jù)最終的綜合得分，對考評客體的法治湖南建設進程和效果進行排名。

五 結 論

根據(jù)《法治湖南建設綱要》實施法治湖南建設，是一項系統(tǒng)性工程，建立科學的法治湖南建設評價指標體系，定期客觀、真實地評估建設進程和效果，有利于發(fā)現(xiàn)問題、尋找差距和制定改進措施。課題組以《法治湖南建設綱要》為主要依據(jù)，遵循“科學性、目的性、系統(tǒng)性、參與性、可操作性和動態(tài)性”基本原則，構建了由四級、多個指標組成的系統(tǒng)、立體、全面、直觀的法治湖南建設評價指標體系，詳細討論了指標體系的考評內(nèi)容、考評主體、考評客體、考評方式、評分方式和標準，建立了法治湖南建設綜合評價模型。評價指標體系一旦成型，即可用于多種用途［9］：基本措施責任主體的自我評價，考評主體對考評客體的綜合評價，社會中介組織和研究機構研究與評價法治湖南建設，等等。法治湖南建設作為一項長期性工程，在具體實踐過程中必定會不斷涌現(xiàn)和發(fā)現(xiàn)新情況和新問題，評價指標體系應及時地據(jù)此進行不斷的修訂和完善，以更好地評價和引導法治湖南建設的實踐過程①感謝課題組唐雙娥、易衛(wèi)中、馮家亮、李錦、肖霄、戴巍等在課題討論中給本文的啟發(fā)及本文修改過程中提出的寶貴意見。。

［1］徐漢明，林必恒.建立科學的法治建設指標體系和考核標準［N］.人民日報，2013－12－29.

［2］劉武俊.法治城市評價指標體系：法治城市創(chuàng)建的“指南針”和“風向標”［J］.中國司法，2011，（6）：86－92.

［3］申來津，朱勤尚.法治政府評估指標體系的設計與運作［J］.行政論壇，2008，（2）：48－51.

［4］張軍平.地方法治建設考評指標設置原則探討［J］.中國司法，2008，（6）：48－49.

［5］許滌龍，歐陽勝銀.法治社會建設評價指標體系構建與初步分析［A］.杜鋼建，法治湖南與區(qū)域治理研究（第3卷）［C］.廣州：廣東世界圖書出版公司，2011.

［6］唐明良.法治政府指標體系構建中的幾對關系及其呈現(xiàn)［J］.浙江學刊，2013，（6）：74－79.

［7］陳海燕，張慶旭.社會主義法治評價指標量化研究［J］.科學社會主義，2009，（4）：69－72.

［8］湯梅，申來津.法治政府測評指標設計及其操作實務［J］.湖北社會科學，2009，（4）：31－34.

［9］袁曙宏.構建中國法治政府指標體系［J］.中國法律，2007，（1）：7－8.