猶太利益集團(tuán)對(duì)美國援助以色列政策的影響

王瑩　徐振軒

摘 要 摘要：一般認(rèn)為，美國給予以色列眾多援助的最為重要的原因在于猶太利益集團(tuán)的游說，本文不否認(rèn)猶太利益集團(tuán)的重要性，但是認(rèn)為美國的戰(zhàn)略利益的考量，才是美國向以色列提供援助的決定性因素。美國在對(duì)外決策時(shí)，其面前擺滿了不同的“選項(xiàng)”，猶太利益集團(tuán)在影響美國選擇那些“選項(xiàng)”上，具有極大的優(yōu)勢(shì)，但是對(duì)于“選項(xiàng)”的形成和變化，卻是猶太利益集團(tuán)無法把控的。而美國的戰(zhàn)略利益的考量卻是隨著“選項(xiàng)”不斷變化的。

關(guān)鍵詞 援助 猶太利益集團(tuán) 美國 以色列

作者簡介：王瑩、徐振軒，同濟(jì)大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院國際政治專業(yè)2012級(jí)碩士研究生。

中圖分類號(hào)：D81 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2014）11-143-02

一、美國援助以色列政策的歷史演變

以色列作為目前接受美國人均援助最多的國家，其接受援助的數(shù)量是很多國家望塵莫及的。但是其目前的狀況并不是一開始就是這樣的，而是經(jīng)歷了一個(gè)很長時(shí)間的過程的。

第二次世界大戰(zhàn)之前，美國沒有領(lǐng)導(dǎo)人明確支持以色列建國。當(dāng)杜魯門總統(tǒng)決定支持聯(lián)合國1947年的分治計(jì)劃，并在以色列于1948年5月宣布獨(dú)立后立即對(duì)它予以承認(rèn)時(shí)，他確實(shí)在支持猶太人建立自己的家園當(dāng)中扮演了關(guān)鍵的角色。但是杜魯門和艾森豪威爾政府也意識(shí)到，同以色列抱得太緊會(huì)破壞美國與阿拉伯世界的關(guān)系，誘使蘇聯(lián)獲得在中東地區(qū)提高影響力的機(jī)會(huì)。因此，在20世紀(jì)50年代期間，美國尋求在以色列和它的阿拉伯鄰國之間走中間道路。并且這一階段美國和以色列之間還發(fā)生過幾次嚴(yán)重的矛盾，使得美國甚至試圖停止對(duì)以色列的援助。

進(jìn)入20世紀(jì)60年代，在肯尼迪政府的時(shí)候，美國真正第一次承諾以色列的軍事安全。事實(shí)上，在1962年12月，肯尼迪曾告訴以色列外交部長戈?duì)栠_(dá)·梅爾（Golda Meir），美國“在中東地區(qū)同以色列所具有的特殊關(guān)系，只有同英國在一系列廣泛的世界事務(wù)上的關(guān)系可以相比擬”。他接著說道：“我認(rèn)為十分清楚的是，如果發(fā)生侵略以色列的事件，美國會(huì)來支持以色列的。我們有這樣的能力，并且這種能力在不斷增加?！?/p>

而美國援助以色列的絕對(duì)數(shù)量，真正突破是在70年代尼克松時(shí)期。從1949年至1965年期間，美國每年對(duì)以色列的援助——其中超過95%是經(jīng)濟(jì)和食品援助——平均大約是6300萬美元；而此后在1966年至1970年期間，每年的平均援助增加到1.02億美元；1971年，美國的援助飆升到6.345億美元——其中大約85%是軍事援助；而在1973年的十月戰(zhàn)爭中，援助的數(shù)量是1971年的5倍之多。1976年，以色列成為美國每年最大的外援接受國，而這一地位一直保持至今。這一時(shí)期對(duì)以色列的支持從貸款轉(zhuǎn)為直接贈(zèng)與，而其中的大部分則是美國的軍事援助，而非經(jīng)濟(jì)或技術(shù)支持。根據(jù)美國國會(huì)研究處（the Congressional Research Service，CRS）的克萊德·馬克的說法：“以色列更喜歡的是貸款而非贈(zèng)款形式的援助，以避免有個(gè)美國軍事代表團(tuán)在以色列對(duì)贈(zèng)款項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督。自從1974年以來，美國對(duì)以色列的某些或全部軍事援助都是以貸款形式進(jìn)行的，而美國則放棄貸款償還的要求。從技術(shù)上來說，援助被稱為貸款，但軍事援助實(shí)際上就是贈(zèng)款?！?/p>

二、 猶太利益集團(tuán)的影響力

從上文中可以看到，美國對(duì)以色列的援助不斷變化，而猶太利益集團(tuán)的影響這一因素確實(shí)相對(duì)穩(wěn)定的。這說明猶太利益集團(tuán)并不是影響美國對(duì)以色列援助的唯一重要因素。那么這個(gè)另外的或者說根本因素，本文認(rèn)為就是美國的戰(zhàn)略意圖。

以上美國援助以色列的變遷過程實(shí)際上也是美國不斷調(diào)整其中東戰(zhàn)略，最終形成美以特殊關(guān)系的過程。美以特殊關(guān)系的形成和發(fā)展，使得美國對(duì)以色列的援助不斷增加，而美國對(duì)以色列援助的不斷增加又是兩國關(guān)系深化的重要表現(xiàn)。

那么有必要再來看美以特殊關(guān)系的建立。有些學(xué)者從次國家層面分析，認(rèn)為美國猶太利益集團(tuán)的游說起到了極大的作用，有些學(xué)者從國家戰(zhàn)略層面分析，認(rèn)為美國的戰(zhàn)略利益考量才是決定性因素。雖然這些分析都是很有道理的，但是其分析都是在各自的層面上展開的，次國家層面就不去考量戰(zhàn)略因素，戰(zhàn)略因素就不涉及利益集團(tuán)?？辞罢叩奈恼戮蜁?huì)覺得，猶太利益集團(tuán)的在美國可以一手遮天，看后者的文章又會(huì)覺得，猶太利益集團(tuán)的作用不過如此，永遠(yuǎn)也跳不出美國的戰(zhàn)略利益。本文試圖對(duì)兩者加以調(diào)和，以期還原猶太利益集團(tuán)真實(shí)的影響力。本文認(rèn)為，戰(zhàn)略利益考量是美以特殊關(guān)系建立的決定性因素，而猶太利益集團(tuán)起到了重要的促成作用。因?yàn)閷?duì)外戰(zhàn)略的制定實(shí)際上是一個(gè)政策選擇的過程，在進(jìn)行戰(zhàn)略利益考量時(shí)，決策者面臨著眾多的“選項(xiàng)”。猶太利益集團(tuán)可以影響美國對(duì)不同“選項(xiàng)”的選擇，但是卻不能提供“選項(xiàng)”。 而美國的戰(zhàn)略利益的考量卻是隨著“選項(xiàng)”不斷變化的。這種變化有時(shí)候符合猶太利益集團(tuán)的期望，有時(shí)候不符合。符合的時(shí)候猶太利益集團(tuán)會(huì)極力促進(jìn)，而不符合的時(shí)候，其會(huì)極力阻止。

也就是說，猶太利益集團(tuán)沒有能力直接決定美國對(duì)外戰(zhàn)略的制定，但是卻能夠時(shí)時(shí)把握住美國政府的戰(zhàn)略意圖的微小變化，然后抓準(zhǔn)時(shí)機(jī)，使決策者選擇其所期望的“選項(xiàng)”，促成有利于以色列的戰(zhàn)略構(gòu)想的成型和實(shí)施。美國猶太利益集團(tuán)，對(duì)外充當(dāng)了以色列和美國之間及時(shí)有效的連接通道，使得兩國都能夠快速明白對(duì)方的意圖，很少產(chǎn)生誤解。誤解不同于矛盾，誤解是錯(cuò)誤理解對(duì)方的意圖，而矛盾是了解對(duì)方意圖，但是雙方不接受對(duì)方的意圖。所以，美以之間經(jīng)常有矛盾，但卻很少有誤解。而美國與阿拉伯國家經(jīng)常是產(chǎn)生誤解。而對(duì)內(nèi)，猶太利益集團(tuán)則利用自己強(qiáng)大的影響力迫使決策者在二選其一（或者多選其一）的情況下，選擇猶太利益集團(tuán)所期望的對(duì)以色列有利的一面。這就是猶太利益集團(tuán)發(fā)揮的作用。這種作用一直存在，但是其作用大小不取決于其自身，而是取決于當(dāng)時(shí)的美國的戰(zhàn)略意圖和客觀環(huán)境。

在美以特殊關(guān)系的形成過程中，由于外部環(huán)境的變化，在美國開始產(chǎn)生了放棄在阿拉伯國家與以色列之間“走鋼絲”的戰(zhàn)略意圖之后，美國的猶太利益集團(tuán)才得以積極展開其游說攻勢(shì)，并最終促成這種意圖成為鞏固的現(xiàn)實(shí)，且一直持續(xù)至今。美國猶太利益集團(tuán)只是一個(gè)助推者而不是決定者，是美以關(guān)系的維護(hù)者而不是制造者。美國的任何外交決策都不是由某個(gè)利益集團(tuán)可以操控的。

同樣，在美國對(duì)以色列的援助政策的形成上也是這樣的。猶太利益集團(tuán)的突出作用表現(xiàn)在，當(dāng)美國的戰(zhàn)略意圖沒有親以色列的傾向時(shí)，其只求確保美國的援助不間斷，追求獲得美國最基本的援助。而當(dāng)美國表現(xiàn)出親以色列的戰(zhàn)略意圖時(shí)，猶太利益集團(tuán)會(huì)牢牢抓住機(jī)會(huì)，爭取最大限度的援助。

但是美國對(duì)以色列的援助政策，也存在自己的獨(dú)立性。在美以特殊關(guān)系基本確立之前，連接美以的最重要的事務(wù)就是美國對(duì)以色列的援助。而這些援助，更多的是美國的猶太利益集團(tuán)積極爭取游說的結(jié)果。在美國產(chǎn)生親以色列的戰(zhàn)略意圖之前，美國猶太利益集團(tuán)最最重要的游說議題就是爭取美國對(duì)以色列的最基本的援助。而在美以特殊關(guān)系基本確立之后，美國的援助反而變得不再那么需要美國猶太利益集團(tuán)的爭取，因?yàn)檫@已經(jīng)成為了美國執(zhí)行其中東戰(zhàn)略的題中之意。美國猶太利益集團(tuán)在之前要做的是確保美國向以色列提供最低的級(jí)別的援助，而在之后則是確保美國提供其所需要的最優(yōu)援助。

三、 猶太利益集團(tuán)的優(yōu)勢(shì)

如上文所述，猶太利益集團(tuán)雖然無法從根本上決定美國對(duì)外戰(zhàn)略的制定，決定美國美國對(duì)以色列的援助，但是在影響決策者選擇“選項(xiàng)”上卻有著絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)。正是在這一點(diǎn)上的強(qiáng)大優(yōu)勢(shì)，使很多人誤以為美國猶太利益集團(tuán)在美國可以“一手遮天”。那么我們就來考察一下，其在這一點(diǎn)上的優(yōu)勢(shì)是如何獲得的。除了其自身的主觀因素之外，以下三個(gè)外部因素起著重要作用。

首先，中東地區(qū)的問題是美國面對(duì)的最為復(fù)雜的外交議題，決策者往往面臨著多種選擇，而且每一種選擇的后果究竟如何是難以判斷的。這就為猶太利益集團(tuán)的游說提供了有力的外部環(huán)境。要理解這一點(diǎn)，可是從美國對(duì)世界其他地區(qū)戰(zhàn)略的制定對(duì)比一下。比如，亞美尼亞利益集團(tuán)也是曾經(jīng)在對(duì)外援助議題上，取得過極大的成功的，但是由于該地區(qū)的形勢(shì)相對(duì)簡單而分明，美國很快就調(diào)整了在該地區(qū)的政策，而后盡管亞美尼亞利益集團(tuán)依然極力游說但是都收效不大，甚至近幾年來美國對(duì)亞美尼亞的援助開始逐年減少，其也沒能采取有效手段制止。而中東問題由于其復(fù)雜性，始終沒有太大變化，使得美國決策者至今依然經(jīng)常不知所措，而這正是猶太利益集團(tuán)發(fā)揮作用的前提。

其次，中東其他國家的游說力量完全不能與猶太利益集團(tuán)相抗衡。根據(jù)雙層博弈理論，決策者在對(duì)外決策時(shí)面對(duì)著國際和國內(nèi)的雙重棋盤。在中東問題上，實(shí)際上國際棋盤上的談判者都是小國，其對(duì)美國的制約力是有限的。而國內(nèi)棋盤上，最最重要的一個(gè)因素就是猶太利益集團(tuán)，甚至有時(shí)候是唯一重要的。在這樣的狀況下，決策者必然更加重視這個(gè)國內(nèi)棋盤上最大的制約者。

最后，路徑依賴的慣性。前面兩個(gè)優(yōu)勢(shì)可以說是無論在任何時(shí)期猶太利益集團(tuán)都存在的。而路徑依賴主要是指，在美以特殊關(guān)系建立之后，要在改變這種關(guān)系就會(huì)比之建立要難上加難。即便美國意識(shí)的這種關(guān)系弊大于利，那么要改變也是需要巨大的努力甚至代價(jià)才能實(shí)現(xiàn)的。有學(xué)者形象的指出“美以特殊關(guān)系就像是婚姻一樣，婚姻關(guān)系一旦形成，自有其牢固的聯(lián)系和紐帶，雖然其中可能不乏矛盾、失望和爭吵，但是離婚并不是一件輕松的事，會(huì)牽涉到其他許多互相關(guān)聯(lián)的方方面面?！?/p>

四、結(jié)語

談及猶太利益集團(tuán)對(duì)美國對(duì)以色列援助的影響就不可能不涉及美以特殊關(guān)系的發(fā)展，兩者相輔相成，相互促進(jìn)。如前文所述，猶太利益集團(tuán)無論是對(duì)美以關(guān)系的影響還是對(duì)美國援助以色列政策的影響，都不是決定性的。有些學(xué)者，產(chǎn)生猶太利益集團(tuán)可以決定美國對(duì)外決策的錯(cuò)覺，主要是由于其過于關(guān)注猶太利益集團(tuán)在影響美國選擇“選項(xiàng)”時(shí)的強(qiáng)大優(yōu)勢(shì)，而忽視了“選項(xiàng)”的形成及其變化，才是決定美國外交政策調(diào)整的根本原因。而在“選項(xiàng)”的形成及其變化放方面，猶太利益集團(tuán)是掌控不了的。此外，只要決策者意志堅(jiān)定，有勇氣承擔(dān)后果，其同樣可以做出不一樣的選擇。例如美國前總統(tǒng)老布什，曾以其堅(jiān)定的態(tài)度，選擇了不對(duì)猶太利益集團(tuán)妥協(xié)，雖然其甚至付出了未能連任的代價(jià)。隨著未來中東局勢(shì)的不斷明朗化以及美國國內(nèi)反對(duì)猶太利益集團(tuán)過分介入美國決策過程的呼聲的發(fā)展，猶太利益集團(tuán)得以發(fā)揮優(yōu)勢(shì)的客觀環(huán)境也會(huì)發(fā)生變化，其對(duì)美國對(duì)外援助政策的影響力也會(huì)隨之下降。

注釋：

肯尼迪在之后的記者招待會(huì)上形容美國的承諾時(shí)顯得更加謹(jǐn)慎。參見Bass， Support Any Friend， 3，p.183，以及Spiegel，Other Arab-Israeli Conflict，pp.106-107。

Mark，“Israel：U.S. Foreign Assistance，”p.6，p.13.

李偉健.以色列于美國關(guān)系研究.時(shí)事出版社.2006年版.第43頁.