上海民辦非學(xué)歷教育機(jī)構(gòu)的政府監(jiān)管研究

易鑌　謝媛

摘 要 上海的民辦非學(xué)歷教育發(fā)展迅速，形成了較大的規(guī)模，促進(jìn)了上海市教育的發(fā)展。民辦非學(xué)歷教育機(jī)構(gòu)的良性市場運(yùn)作需要政府的監(jiān)管，但是在政府的監(jiān)管上存在著監(jiān)管法規(guī)不完善、準(zhǔn)入門檻過低、監(jiān)管盲區(qū)等問題，本文通過對政府監(jiān)管存在的問題進(jìn)行分析，提出完善非學(xué)歷教育機(jī)構(gòu)政府監(jiān)管的對策。

關(guān)鍵詞 民辦 非學(xué)歷 政府監(jiān)管

作者簡介：易鑌，上海理工大學(xué)管理學(xué)院，研究生，研究方向：教育行政管理；謝媛，上海理工大學(xué)管理學(xué)院公共管理系副教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向：教育行政管理、電子政務(wù)。

中圖分類號：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）11-141-02

隨著上?！翱平膛d市”戰(zhàn)略的實(shí)施和終身教育思想的深入人心，上海的民辦非學(xué)歷教育機(jī)構(gòu)蓬勃發(fā)展，滿足了社會公眾日益多元化、個(gè)性化的教育需求，提升了社會公眾的素質(zhì)和能力，推動(dòng)了上海學(xué)習(xí)型城市的建設(shè)，為上海經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會服務(wù)提供了有利支撐。然而，民辦非學(xué)歷教育在發(fā)展壯大的同時(shí)還存在一些問題，近幾年，滬上相繼曝光的“知名”輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)，上海京翰教育無證辦學(xué)、上海龍文教育違規(guī)辦學(xué)、上海易思教育停課關(guān)門事件等，折射出民辦非學(xué)歷教育機(jī)構(gòu)辦學(xué)資質(zhì)存疑、“名師”宣傳失實(shí)、收費(fèi)昂貴教學(xué)質(zhì)量難保障、無緣無故鬧“蒸發(fā)”等現(xiàn)象，導(dǎo)致家長維權(quán)難，學(xué)生利益受到損害，影響了民辦非學(xué)歷教育的健康發(fā)展，存在一些問題和矛盾，亟待政府加強(qiáng)監(jiān)管。

一、上海民辦非學(xué)歷教育機(jī)構(gòu)基本概況

民辦非學(xué)歷教育機(jī)構(gòu)（以下簡稱“民非機(jī)構(gòu)”）是指國家機(jī)構(gòu)以外的社會組織、個(gè)人和中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)，利用非國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)，依照相關(guān)的法律法規(guī)，面向社會舉辦不具備頒發(fā)學(xué)歷文憑資格的培訓(xùn)活動(dòng)的辦學(xué)組織。經(jīng)過多年發(fā)展，上海已初步形成機(jī)構(gòu)類型多元、培訓(xùn)內(nèi)容豐富、培訓(xùn)方式多樣的教育培訓(xùn)市場。表1列舉了上海民非機(jī)構(gòu)覆蓋的輔導(dǎo)類別及對應(yīng)的學(xué)齡階段。

表1上海民非機(jī)構(gòu)的輔導(dǎo)類別

大量的社會資本融入民非教育市場，競爭日趨激烈，不斷有機(jī)構(gòu)進(jìn)入和退出，受到公眾極大關(guān)注。

二、政府監(jiān)管的內(nèi)涵

政府監(jiān)管：一是政府監(jiān)管的主體是各級國家機(jī)關(guān)；二是政府監(jiān)管的客體是各市場的參與主體；三是政府監(jiān)管的依據(jù)是立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)制定的相關(guān)法規(guī)政策。對民非機(jī)構(gòu)的政府監(jiān)管是在我國辦學(xué)體制發(fā)生改變的情況下，政府為適應(yīng)民辦教育多樣化而改革的政府監(jiān)管，轉(zhuǎn)變教育行政部門管理職能，向調(diào)控市場方向發(fā)展。民辦非學(xué)歷教育有著與公辦教育截然不同的屬性，不能簡單的用管理公辦學(xué)校的方式對民非機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。本文認(rèn)為民非機(jī)構(gòu)的政府監(jiān)管，是指國家各級教育行政主管部門以提高民辦非學(xué)歷教育的質(zhì)量為目的，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，對民辦非學(xué)歷教育機(jī)構(gòu)實(shí)施鼓勵(lì)、監(jiān)督、檢查、指導(dǎo)等一系列的政府行為。

三、政府監(jiān)管存在的主要問題

（一）相關(guān)法規(guī)政策不完善，缺乏監(jiān)管依據(jù)

《民辦教育促進(jìn)法》和《實(shí)施條例》頒布后，相應(yīng)配套的法規(guī)并未出臺。《民辦教育促進(jìn)法》第66條規(guī)定：“在工商行政管理部門登記注冊的經(jīng)營性民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的管理辦法，由國務(wù)院另行規(guī)定”。然時(shí)至今日尚未出臺此類民非機(jī)構(gòu)的管理辦法，這就導(dǎo)致了在監(jiān)管過程中缺乏必要的法規(guī)依據(jù)。當(dāng)前，上海存在一大批經(jīng)營性民非機(jī)構(gòu)，這類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)很多處于“打擦邊球”的狀態(tài)，雖在工商部門登記注冊，但并無教育培訓(xùn)資質(zhì)，一旦預(yù)收學(xué)費(fèi)后因?yàn)榉N種原因便會攜款潛逃，如13年曝光的滬上老牌培訓(xùn)機(jī)構(gòu)易思教育人去樓空事件，讓消費(fèi)者蒙受損失且難以維權(quán)。

（二）民非機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入門檻較低

不同類別的民非機(jī)構(gòu)分別由政府不同的職能部門進(jìn)行審批、管理，由于各行政部門的法規(guī)政策不一樣，設(shè)立的標(biāo)準(zhǔn)和審批程序也不同，因此存在條塊分割、各管一塊的現(xiàn)象。在教育部門注冊登記的民非機(jī)構(gòu)，按照《上海市民辦非學(xué)歷教育院校（機(jī)構(gòu)）設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)（試行）》規(guī)定進(jìn)行審批，舉辦學(xué)校的開辦資金最低不少于50萬元，必須有實(shí)際使用面積不少于500平方米的辦學(xué)場所，專職教師的數(shù)量一般不少于教師總數(shù)的四分之一。而在工商局注冊登記的民非機(jī)構(gòu)，按照《公司法》的相關(guān)規(guī)定成立一家教育咨詢類公司，不僅注冊資金很低，而且設(shè)立的程序很簡單，對辦學(xué)資質(zhì)的審核無明確的規(guī)定。較低的準(zhǔn)入門檻導(dǎo)致了民非機(jī)構(gòu)辦學(xué)能力的良莠不齊，同時(shí)辦學(xué)的主體也較為復(fù)雜，監(jiān)管上存在一定困難。

（三）對辦學(xué)過程的監(jiān)管處于缺位狀態(tài)

1.廣告宣傳監(jiān)管不力。虛假宣傳現(xiàn)象在辦學(xué)過程中屢見不鮮。根據(jù)《民辦教育促進(jìn)法》的規(guī)定，民辦學(xué)校定性為公益事業(yè)，但實(shí)際中民非機(jī)構(gòu)多以盈利為目的。

2.財(cái)務(wù)運(yùn)行監(jiān)管乏力。一是監(jiān)管主體上，上海由各區(qū)成教科下設(shè)的民非管理辦公室負(fù)責(zé)。但民非管理辦公室一般沒有配備專門的財(cái)務(wù)人員或財(cái)務(wù)人員有限，缺乏專業(yè)財(cái)務(wù)知識，難以有效進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)管。二是民非機(jī)構(gòu)的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)主要來自學(xué)生的學(xué)費(fèi)，而相應(yīng)的市場的不確定和生源的不穩(wěn)定，民非機(jī)構(gòu)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，不具備獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力，時(shí)有攜款潛逃事件發(fā)生。三是收費(fèi)退費(fèi)不夠規(guī)范。很多民非機(jī)構(gòu)未按上海教育行政部門和物價(jià)部門的規(guī)定，擅自制定課程價(jià)格和設(shè)立收費(fèi)項(xiàng)目，收繳的學(xué)雜費(fèi)不及時(shí)足額存入專用賬戶，退費(fèi)也不按照有關(guān)規(guī)定辦理。

3.教學(xué)質(zhì)量監(jiān)管缺位。教學(xué)質(zhì)量是民非機(jī)構(gòu)的立足之本，而師資是教學(xué)質(zhì)量的重要保障。然近些年民非機(jī)構(gòu)致力于規(guī)模擴(kuò)張而忽視教學(xué)質(zhì)量，教師招聘渙散，對師資的培訓(xùn)滯后，時(shí)有教師無證上崗，師資質(zhì)量堪憂。

（四）對民非機(jī)構(gòu)的辦學(xué)評估不到位

上海對民非機(jī)構(gòu)的評估主要采取年檢的方式，由教育部門和民政部門合作進(jìn)行，但由于缺乏統(tǒng)一的審核標(biāo)準(zhǔn)，造成認(rèn)定結(jié)果分歧，監(jiān)管難以形成合力。而那些打“擦邊球”的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)甚至連年檢都沒有。上海各區(qū)分管職教成教的人員較少，無暇進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管，政府雖有加強(qiáng)民非機(jī)構(gòu)監(jiān)管評估的意愿，但往往無力去實(shí)施有效管理，對辦學(xué)水平的評估存在缺失。

四、政府監(jiān)管的對策建議

（一）完善立法及配套措施

在2011年頒布的《上海市終身教育促進(jìn)條例》中，提出了工商部門在受理民非機(jī)構(gòu)設(shè)立申請時(shí)，“工商行政管理部門應(yīng)向同級教育行政部門或者人力資源社會保障行政部門征求意見，在收到書面意見后作出是否準(zhǔn)予登記的決定”。但由于沒有規(guī)定“征求意見”的具體時(shí)限，在執(zhí)行時(shí)存在一定問題，應(yīng)該在《行政許可法》規(guī)定的時(shí)限內(nèi)，確定一個(gè)操作性強(qiáng)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。

2013年7月出臺的《上海市經(jīng)營性民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》明確了在工商部門注冊的機(jī)構(gòu)，誰來管、怎么管的問題，使民非機(jī)構(gòu)無序辦學(xué)的混亂局面得到規(guī)范管理，填補(bǔ)了非學(xué)歷教育培訓(xùn)市場的監(jiān)管空白。它要求目前的民非機(jī)構(gòu)重新進(jìn)行登記，然而主動(dòng)去重新登記審批的機(jī)構(gòu)并不多，在執(zhí)法的力度上需要進(jìn)一步加強(qiáng)。其次，該辦法僅規(guī)定“經(jīng)營性民非機(jī)構(gòu)的住所應(yīng)與其培訓(xùn)規(guī)模和項(xiàng)目要求相一致，并符合教學(xué)場所安全和消防安全的相關(guān)規(guī)定”，并沒有對經(jīng)營性民非機(jī)構(gòu)的最低開辦資金、辦學(xué)場所的最小使用面積等做出明確規(guī)定，應(yīng)完善相關(guān)配套政策。

（二）提高準(zhǔn)入的門檻，加強(qiáng)辦學(xué)資質(zhì)審核

目前上海市的民非機(jī)構(gòu)種類繁多，培訓(xùn)內(nèi)容多樣化，不同的培訓(xùn)類別對師資、教學(xué)設(shè)備、場所等要求不同，因此必須在資質(zhì)審核時(shí)明確培訓(xùn)內(nèi)容、層次以及相應(yīng)的規(guī)模，并由教育部門統(tǒng)一發(fā)放培訓(xùn)資質(zhì)證書，將定位不清、管理混亂、動(dòng)機(jī)不良的民非機(jī)構(gòu)拒之門外。

2011年制定的《上海市終身教育促進(jìn)條例》對民非機(jī)構(gòu)的設(shè)立程序及監(jiān)管要求進(jìn)行了規(guī)定，進(jìn)一步促進(jìn)了民非機(jī)構(gòu)的規(guī)范化發(fā)展。但這些規(guī)定只是宏觀的、原則性的規(guī)定，內(nèi)容不夠具體和明確，在實(shí)際執(zhí)行過程中缺乏可操作性。為此，建議各教育行政主管部門，提出具體的、可量化的辦學(xué)條件指標(biāo)。

（三）加強(qiáng)部門間聯(lián)合執(zhí)法

招生廣告監(jiān)管上，一是民非機(jī)構(gòu)發(fā)布招生廣告前應(yīng)報(bào)相應(yīng)審批機(jī)構(gòu)備案。按照2010年市工商、市教委、市人社局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市教育培訓(xùn)招生廣告發(fā)布管理的通知》要求，嚴(yán)格審核廣告內(nèi)容，確保所發(fā)布招生廣告的真實(shí)性。二是加大對虛假廣告的執(zhí)法力度。一旦培訓(xùn)市場發(fā)現(xiàn)虛假招生廣告，立即依法查處。

財(cái)務(wù)運(yùn)行監(jiān)管上：一是加強(qiáng)相關(guān)財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)，他們直接關(guān)系到財(cái)務(wù)監(jiān)管制度的實(shí)施。二是聯(lián)合物價(jià)部門對教育收費(fèi)進(jìn)行監(jiān)管，規(guī)范學(xué)校收費(fèi)行為，并加大執(zhí)法力度，禁止各種變相收費(fèi)，跨學(xué)期、跨學(xué)年捆綁式收費(fèi)。

教學(xué)質(zhì)量監(jiān)管上，相關(guān)職能部門間應(yīng)資源共享，加強(qiáng)溝通、協(xié)調(diào)，并明確民非機(jī)構(gòu)的教學(xué)業(yè)務(wù)的監(jiān)管由教育行政部門負(fù)責(zé)，規(guī)范行業(yè)師資、教學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)。從嚴(yán)處理沒有辦學(xué)資質(zhì)、借教育咨詢公司的名義從事教育培訓(xùn)的機(jī)構(gòu)，依法查處違規(guī)辦學(xué)、非法辦學(xué)的機(jī)構(gòu)，有效規(guī)制民非機(jī)構(gòu)的辦學(xué)行為，維護(hù)民非教育市場的穩(wěn)定。

（四）建立辦學(xué)評估制度，促進(jìn)行業(yè)監(jiān)管和自律管理

辦學(xué)評估在民非機(jī)構(gòu)健康可持續(xù)發(fā)展過程中起著非常重要的作用，應(yīng)在明確準(zhǔn)入條件基礎(chǔ)上，制定民非機(jī)構(gòu)的評價(jià)指標(biāo)，并定期對其辦學(xué)情況開展專業(yè)性的評估，建立起“公平、透明、專業(yè)、問責(zé)”的監(jiān)管體系。通過評估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正民非機(jī)構(gòu)辦學(xué)中存在的問題，以評促建，消除各種潛在的辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)民非機(jī)構(gòu)提高辦學(xué)質(zhì)量。

鑒于本市已成立上海市民辦教育協(xié)會和上海市工商聯(lián)民辦教育協(xié)會，可以通過行業(yè)協(xié)會進(jìn)行有效監(jiān)督和評估，并將評估結(jié)果進(jìn)行公告。建議及早將所有民非機(jī)構(gòu)納入兩大行業(yè)協(xié)會，并組織各民非機(jī)構(gòu)之間開展交流、研討、評估活動(dòng)，以強(qiáng)化該行業(yè)的自律管理，從而進(jìn)一步規(guī)范民非機(jī)構(gòu)的辦學(xué)行為。

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