河北省困境兒童法律援助制度現(xiàn)狀、不足及完善對策

胡子君 齊楠

摘 要 隨著我國困境兒童數(shù)量的增加，相應(yīng)權(quán)益保障制度的構(gòu)建和完善日益引起社會關(guān)注。而在其中，法律援助制度的重要意義逐漸凸顯。本文通過對困境兒童及其家庭狀況進(jìn)行實際調(diào)研，采取個案分析和比較分析的方法，分析出我省目前困境兒童的范圍和現(xiàn)狀，及其法律方面的具體需求。在此基礎(chǔ)上，分析困境兒童法律援助的必要性和可行性，以及困境兒童法律援助中已經(jīng)或可能出現(xiàn)的困難、問題。最后，在借鑒外國相關(guān)經(jīng)驗做法的基礎(chǔ)上，提出我省困境兒童法律援助制度構(gòu)建的一系列合理性建議。

關(guān)鍵詞 困境兒童 法律援助 監(jiān)護(hù)制度

基金項目：本文系2014年度河北省社會科學(xué)發(fā)展研究課題（青年課題）《河北省困境兒童法律援助現(xiàn)狀調(diào)研及對策研究》（課題編號2014040103）階段性成果。

作者簡介：胡子君、齊楠，河北農(nóng)業(yè)大學(xué)。

中圖分類號：D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）11-032-02

近些年來，隨著困境兒童數(shù)量的增加以及相關(guān)熱點事件——如畢節(jié)男童垃圾箱取暖死亡事件——的發(fā)生，使得社會對困境兒童這個特殊的兒童群體的關(guān)注一直在持續(xù)升溫。2013年，民政部專門作出解釋，所謂困境兒童，指的是殘疾兒童、重病兒童和流浪兒童三類。根據(jù)國家統(tǒng)計局2011年4月28日發(fā)布的第六次全國人口普查結(jié)果，我國大陸31個省市中18歲以下兒童總數(shù)約為3億人，占我國人口總數(shù)的22.5%。 而據(jù)《中國兒童福利政策報告》（2011）截止2010年底，0-17歲各類殘疾兒童共計504.3萬，全國未入學(xué)適齡殘疾兒童為14.5萬。 同時據(jù)民政部統(tǒng)計，我國目前流浪兒童總數(shù)已經(jīng)超過15萬，且呈增長態(tài)勢。伴隨著各類殘疾兒童、重病兒童和流浪兒童數(shù)量的增加，如何有針對性地構(gòu)建針對困境兒童的法律援助制度，已經(jīng)成為我國目前困境兒童保障工作的重點。

一、河北省困境兒童法律援助現(xiàn)狀

近年來，河北省也在推進(jìn)困境兒童保護(hù)方面做了很多努力，取得很大進(jìn)步。2003年河北省成立了河北省困境兒童救助保護(hù)聯(lián)誼會，致力于困境兒童生存、保護(hù)、參與、發(fā)展的各項工作，十年來，該聯(lián)誼會為我省困境兒童救助做出了具體而實際的貢獻(xiàn)。2010年6月，河北省“困境兒童關(guān)愛行動”正式啟動，包括大病兒童、流動兒童等四類兒童受到關(guān)注，同時專門針對貧困先心病兒展開了預(yù)防、捐助治療等活動，收到了良好的社會效果。2012年12月6日，河北省還專門以困境兒童救助為目的舉行了慈善晚宴，向社會募集款項613萬余元，為各類困境兒童提供物質(zhì)幫助和教育服務(wù)。這些活動使得河北省在困境兒童保護(hù)方面的工作一直在穩(wěn)步推進(jìn)。

與此同時，應(yīng)當(dāng)與困境兒童保障工作同步推進(jìn)的針對困境兒童的法律援助工作卻一直沒有得到相應(yīng)的深入進(jìn)展。目前，我省法律援助工作的主要依據(jù)除了通行于全國的《法律援助條例》外，還有2007年7月通過施行的《河北省法律援助條例》，但是，在這兩個法律援助領(lǐng)域最重要的基礎(chǔ)法律文件中，卻都沒有關(guān)于困境兒童法律援助的特別規(guī)定，這直接導(dǎo)致了實踐中的困境兒童法律援助工作缺乏明確、具體、針對性強的法律依據(jù)，很多援助無法展開并切實到位，這已經(jīng)成為了河北省困境兒童法律援助領(lǐng)域的難題之一。

二、河北省困境兒童法律援助工作中的主要不足

（一）法律援助制度對困境兒童關(guān)注度不夠

按照《河北省法律援助條例》第七條的規(guī)定，我省公民在因經(jīng)濟困難沒有委托代理人的情況下，共有十種情況可以申請民事法律援助。然而，對于困境兒童這個特殊困難群體，并沒有特別涉及，同時對于困境兒童申請法律援助的方式、途徑、程序等，也沒有做出專門性規(guī)定。而且，從條款意思來看，申請法律援助的前提條件是“經(jīng)濟困難”，在這種情況下，一方面會導(dǎo)致達(dá)不到經(jīng)濟困難標(biāo)準(zhǔn)、然而有其他困難的困境兒童無法申請法律援助；另一方面，證明經(jīng)濟困難需要辦理相應(yīng)手續(xù)，對于那些農(nóng)村、偏遠(yuǎn)地區(qū)的困境兒童和流浪兒童而言，這種手續(xù)的辦理是非常困難的。

（二）重訴訟援助、輕非訟援助，與困境兒童現(xiàn)實法律需求不符合

根據(jù)《河北省法律援助條例》第十一條關(guān)于法律援助范圍的規(guī)定，河北省將法律援助的重點放在了為因經(jīng)濟困難而沒有委托代理人、辯護(hù)人的訴訟當(dāng)事人提供代理、辯護(hù)服務(wù)上。而關(guān)于其他法律援助方式，只籠統(tǒng)規(guī)定了可以進(jìn)行行政復(fù)議、仲裁、辦理公證證明、法律咨詢、代擬法律文書等活動。從多年法律援助實踐來看，由于資金、人員等方面條件的限制，絕大部分的法律援助活動集中在了訴訟領(lǐng)域，甚至有的法律援助機構(gòu)一年甚至幾年都沒有辦理過其他法律援助業(yè)務(wù)。而作為困境兒童而言，大多數(shù)需要的并不是訴訟援助，而是國家政策咨詢、代辦相關(guān)社會保險、代辦國家救助申請手續(xù)等活動。因此，法律援助在困境兒童救助和保障中能發(fā)揮的作用就非常有限了。

（三）法律援助制度與現(xiàn)有兒童監(jiān)護(hù)制度存在沖突

困境兒童往往容易受到家庭內(nèi)部的非法對待，如虐待、忽視、遺棄、傷害等，而按照《法律援助條例》第16條的規(guī)定：申請人為無民事行為能力或者限制民事行為能力人的，由其法定代理人代為提出申請。無民事行為能力人或者限制民事行為能力人與其法定代理人之間發(fā)生的訴訟或者因其他利益糾紛需要法律援助的，由與該爭議事項無利害關(guān)系的其他法定代理人代為提出申請。這意味著，針對困境兒童的法律援助如果無法得到其監(jiān)護(hù)人同意，法律援助就無法實際進(jìn)行下去。而在監(jiān)護(hù)人本身侵犯困境兒童權(quán)益的情況下，監(jiān)護(hù)人不可能同意法律援助的進(jìn)行，在這種情況下，法律援助活動如何開展？應(yīng)當(dāng)與哪些部門協(xié)同合作？如何保障困境兒童基本權(quán)益的實現(xiàn)？這些都是值得我們深思的問題。

（四）沒有針對困境兒童的專門法律援助機構(gòu)

困境兒童法律援助工作有其獨特之處。首先，困境兒童法律援助工作往往與社會保障部門、民政部門、慈善機構(gòu)直接相關(guān)，涉及大量的各部門具體實施細(xì)則、規(guī)定、辦法等法律文件，具有一定的專業(yè)性和特殊性。而一般的法律援助人員對于這一類型法律文件往往很少接觸，辦理起來難度較大，比較吃力。其次，困境兒童法律援助需要與流浪兒童、殘疾兒童、大病兒童進(jìn)行接觸，因此，了解其心理、善于取得兒童信任、掌握必須的溝通技巧非常重要，而這一點，也需要工作人員掌握相關(guān)工作方法，通過耐心、持久的具體援助活動積累經(jīng)驗才能實現(xiàn)。因此，在我國目前困境兒童數(shù)量龐大、實現(xiàn)對其充分保障已經(jīng)成為社會福利領(lǐng)域最重要、最緊急的任務(wù)的社會背景下，仍然沒有建立專門針對困境兒童的法律援助機構(gòu)，不能不說是一個很大的遺憾和缺失。

（五）法律援助機構(gòu)與其他兒童權(quán)益保護(hù)機構(gòu)之間的協(xié)作關(guān)系尚未建立

針對困境兒童的法律援助是一個龐大的社會問題，牽扯到立法、財政、教育、醫(yī)療甚至宗教等方方面面的內(nèi)容，絕非法律援助機構(gòu)能夠獨立承擔(dān)和處理的。因此，在法律援助機構(gòu)和公安部門、教育部門、醫(yī)療單位以及殘聯(lián)、婦聯(lián)等組織之間，應(yīng)當(dāng)建立順暢、合理、權(quán)責(zé)分明的聯(lián)動協(xié)作體系，方能使困境兒童得到迅速、有效、有針對性的法律援助保障。而這需要相關(guān)立法機關(guān)立法、政府部門執(zhí)法、法律援助機構(gòu)配合才能充分實現(xiàn)。

三、河北省困境兒童法律援助制度改革對策

（一）法律援助應(yīng)加強對困境兒童的關(guān)注

在我省法律援助資源整體有限的情況下，先針對包括殘疾兒童、大病兒童、流浪兒童等在內(nèi)的困境兒童出臺專門的法律援助制度和措施，是比較符合需求狀況和容易實現(xiàn)的。在構(gòu)建困境兒童法律援助制度的過程中，應(yīng)當(dāng)保證制度構(gòu)架與困境兒童的現(xiàn)實需求相符合。首先，在《河北省法律援助條例》中，應(yīng)通過專門條款將困境兒童作為法律援助對象確定下來；其次，明確對于困境兒童的法律援助，不以經(jīng)濟困難作為衡量標(biāo)準(zhǔn)和條件；再次，對困境兒童的法律援助不以申請作為基本前提，當(dāng)法律援助機構(gòu)從各種渠道了解到困境兒童的相應(yīng)需求信息時，有權(quán)主動開啟法律援助程序，為困境兒童提供幫助。

（二）為困境兒童提供持續(xù)、日常、非訟的法律援助

按照《河北省法律援助條例》規(guī)定，法律援助主要針對經(jīng)濟困難、沒有委托代理人的訴訟主體，注重訴訟援助，忽視非訟援助。這使得實踐中大批亟需社保、醫(yī)保、社會照管的殘疾兒童、大病兒童及流浪兒童無法享受到這項免費公共法律服務(wù)。因此，針對困境兒童提供有針對性的非訟援助，是目前法律援助制度需要進(jìn)行的最重要的調(diào)整。

因此，在構(gòu)建困境兒童法律援助制度時，必須要做到非訟援助與訴訟援助相結(jié)合、以非訟援助為主。而在非訟援助過程中，要注意將法律咨詢、相關(guān)法律文書撰寫、社保醫(yī)保手續(xù)辦理、慈善活動申請等事項進(jìn)行概括性納入，以保證現(xiàn)實中困境兒童能夠充分得到有關(guān)幫助和支持。

（三）法律援助制度與現(xiàn)有兒童監(jiān)護(hù)制度的沖突應(yīng)得到解決

首先，我們應(yīng)完善困境兒童法律援助的申請程序，擴大困境兒童法律援助申請人的范圍，如達(dá)到一定年齡的困境兒童本人、其近親屬、其所在學(xué)校、所在村（居）委會以及相關(guān)維權(quán)組織等有權(quán)代為提出申請。這能夠有效改善監(jiān)護(hù)人獨攬法律援助申請權(quán)的現(xiàn)狀，確保在監(jiān)護(hù)人侵犯困境兒童合法權(quán)益時法律援助能夠及時、有效介入。

其次，法律援助機構(gòu)在提供援助過程中，一旦發(fā)現(xiàn)有監(jiān)護(hù)人侵犯困境兒童合法權(quán)益的現(xiàn)象發(fā)生，應(yīng)當(dāng)及時向相關(guān)機關(guān)（如公安機關(guān)、民政部門等）進(jìn)行通知、匯報，并作為困境兒童利益的保護(hù)者協(xié)同處理相關(guān)問題。

（四）應(yīng)建立專門的困境兒童法律援助機構(gòu)

困境兒童身心發(fā)展的特點，決定了其對法律援助的特殊需求，也為法律援助工作的進(jìn)行提出了更加嚴(yán)格的要求。因此，河北省應(yīng)當(dāng)在援助人員的專業(yè)性、程序上的特殊性、進(jìn)行援助時的靈活性與優(yōu)先性等方面作出規(guī)定，利用有限資源實現(xiàn)兒童利益的最大化。在此方面，北京青少年法律援助與研究中心作為我國最大的兒童法律援助機構(gòu)，多年來辦理困境兒童法律援助案件中的許多經(jīng)驗值得我們借鑒。

目前，很多地方也開始嘗試建立專門的兒童法律援助機構(gòu)，組建專業(yè)的兒童法律援助團(tuán)隊，如山西省在2008年就成立了專門的未成年人法律援助工作站，其重要內(nèi)容就是對困境兒童提供法律援助，幾年來運轉(zhuǎn)效果良好，社會反響突出。我省應(yīng)當(dāng)在借鑒這些地區(qū)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，在現(xiàn)有法律援助機構(gòu)的建制和基礎(chǔ)上，盡快開始組建我省的困境兒童法律援助部門，做到人員專業(yè)化、工作常態(tài)化。

（五）困境兒童法律援助機構(gòu)應(yīng)實現(xiàn)與相關(guān)機關(guān)的協(xié)作和聯(lián)動

在困境兒童法律援助制度中，應(yīng)嘗試針對法律援助機構(gòu)與相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合的相關(guān)機制作出規(guī)定。首先，設(shè)立專門的困境兒童社會救助資金，完善社會救助制度，對接受法律援助的困境兒童給予社會救助，尤其是對那些受到父母虐待、遺棄的困境兒童，提供及時的社會救助，幫助其渡過難關(guān)；其次，由相關(guān)政府部門牽頭，建立專門協(xié)調(diào)機制，在法律援助機構(gòu)和公安部門、教育部門、醫(yī)療單位以及殘聯(lián)、婦聯(lián)等組織之間，應(yīng)當(dāng)建立順暢、合理、權(quán)責(zé)分明的聯(lián)動協(xié)作體系，保證困境兒童接受迅速、有效的法律援助的同時，也能享受到其他應(yīng)有的社會福利。

注釋：

第六次全國人口普查結(jié)果公布，http：//news.ifeng.com/mainland/special/renkoupucha/.

中國兒童福利政策報告， http：//www.bnu1.org/child/xinwendongta i/2013/0 717/166 3 . html.