淺議送達(dá)回證時“多文一證”

文│李建偉（甘肅省臨澤縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所）

行政執(zhí)法程序通過行政執(zhí)法文書及制作文書時間的先后順序反映。因此，動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)在執(zhí)法過程中依據(jù)法律規(guī)定制作或送達(dá)政執(zhí)法文書時必須注意制作和送達(dá)政執(zhí)法文書的時間先后順序。

筆者之前在閱讀《農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書應(yīng)用》一文時發(fā)現(xiàn)，該文的送達(dá)回證制作示例中將《行政處罰事先告知書》和《行政處罰決定書》使用一份送達(dá)回證，對此筆者頗有異議。

送達(dá)回證是動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)送達(dá)當(dāng)事人的回執(zhí)證明文書。它既是送達(dá)行為證明，又是受送達(dá)人接受送達(dá)的證明，是動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)與受送達(dá)人之間發(fā)生訴訟法律關(guān)系的憑證。

動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法適用送達(dá)回證的文書有當(dāng)場處罰決定書、登記保存物品處理通知書、查封（扣押）決定書、解除查封（扣押）決定書、責(zé)令改正通知書、行政處罰事先告知書、行政處罰聽證會通知書、行政處罰決定書、履行行政處罰決定催告書等文書。

《行政處罰事先告知書》是動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)在作出行政處罰決定前，告知當(dāng)事人擬做出的行政處罰決定的事實(shí)、理由、依據(jù)以及當(dāng)事人依法享有的權(quán)利的文書?！缎姓幜P決定書》是動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)對當(dāng)事人的陳述、申辯或者聽證情況進(jìn)行審查后，認(rèn)為違法事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，對當(dāng)事人作出行政處罰決定的文書。

2006年農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第三十八條規(guī)定“在作出行政處罰決定之前，農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制作《行政處罰事先告知書》，送達(dá)當(dāng)事人，告知擬給予的行政處罰內(nèi)容及其事實(shí)、理由和依據(jù)，并告知當(dāng)事人可以在收到告知書之日起三日內(nèi)，進(jìn)行陳述、申辯。符合聽證條件的，告知當(dāng)事人可以要求聽證。當(dāng)事人無正當(dāng)理由逾期未提出陳述、申辯或者要求聽證的，視為放棄上述權(quán)利?！钡谌艞l規(guī)定“農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時對當(dāng)事人的陳述、申辯或者聽證情況進(jìn)行審查，認(rèn)為違法事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，決定給予行政處罰的，應(yīng)當(dāng)制作《行政處罰決定書》?！?/p>

上述規(guī)定明確了農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)行政處罰事先告知和行政處罰決定的程序是：制作《行政處罰事先告知書》→用送達(dá)回證送達(dá)當(dāng)事人《行政處罰事先告知書》→送達(dá)當(dāng)事人之后告知當(dāng)事人擬給予的行政處罰內(nèi)容及其事實(shí)、理由和依據(jù)，并告知當(dāng)事人可以在收到告知書之日起三日內(nèi)，進(jìn)行陳述、申辯→農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)對當(dāng)事人的陳述、申辯或者聽證情況進(jìn)行審查后→違法事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，決定給予行政處罰的，制作《行政處罰決定書》→再用送達(dá)回證送達(dá)當(dāng)事人《行政處罰決定書》。其中，包含了兩個程序，即告知程序和處罰決定程序，這兩個程序中，告知在先，處罰決定在后。

我國行政處罰法第三條第二款規(guī)定：沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。第四十一條規(guī)定：行政處罰機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在作出行政處罰決定之前，不依本法規(guī)定向當(dāng)事人告知給予行政處罰的事實(shí)理由和依據(jù)，或者拒絕聽取當(dāng)事人的陳述、申辯，行政處罰決定不能成立。

目前，在動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法過程中，有些動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員重處罰輕程序，重執(zhí)法而忽視細(xì)節(jié)，對當(dāng)事人接受處罰就視同為當(dāng)事人放棄陳述、申辯權(quán)利，不口頭明確告知當(dāng)事人陳述、申辯的權(quán)利，也不做陳述申辯筆錄，不以書面的形式記錄當(dāng)事人明確放棄陳述、申辯權(quán)利，不注重當(dāng)事人簽字認(rèn)可的放棄陳述、申辯權(quán)利的證據(jù)材料的收集，而急于當(dāng)天制作和送達(dá)《行政處罰事先告知書》和《行政處罰決定書》。

在此情況下，如若發(fā)生行政訴訟，當(dāng)事人不承認(rèn)自己放棄了陳述和申辯的權(quán)利，否認(rèn)動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)履行了告知當(dāng)事人陳述、申辯的義務(wù)，如果動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的惟一證據(jù)是《行政處罰事先告知書》，而《行政處罰事先告知書》和《行政處罰決定書》使用一份送達(dá)回證，法院即可判定動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)在行政執(zhí)法過程中，同時做出了《行政處罰事先告知書》和《行政處罰決定書》，動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)執(zhí)法程序違法，從程序上動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)剝奪了當(dāng)事人的陳述、申辯或者要求聽證的權(quán)利。程序違法必將導(dǎo)致行政處罰不成立，這將嚴(yán)重影響法律權(quán)威與行政處罰機(jī)關(guān)執(zhí)法形象。

行政執(zhí)法程序通過行政執(zhí)法文書及制作文書時間先后順序的形式來反映。動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)在執(zhí)法過程中依據(jù)法律規(guī)定制作或送達(dá)政執(zhí)法文書，必須注意制作和送達(dá)政執(zhí)法文書的時間先后順序，不準(zhǔn)在時間上出現(xiàn)程序倒置或先后程序并列的現(xiàn)象。例如《行政處罰決定書》的送達(dá)時間早于《行政處罰事先告知書》或陳述、申辯時間，陳述、申辯記錄時間早于《行政處罰告知書》送達(dá)時間。

同時送達(dá)同一時間制作的《行政處罰事先告知書》和《行政處罰決定書》。即便是在當(dāng)天送達(dá)《事先告知書》和《行政處罰決定書》，當(dāng)事人當(dāng)天進(jìn)行陳述申辯或當(dāng)天表示放棄，動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)當(dāng)天制作《行政處罰決定審批表》并經(jīng)批準(zhǔn)，當(dāng)天做出送達(dá)《行政處罰決定書》，也不能使用一份送達(dá)回證送達(dá)《行政處罰事先告知書》和《行政處罰決定書》。使用一份送達(dá)回證送達(dá)《行政處罰事先告知書》和《行政處罰決定書》，就從執(zhí)法文書和制作文書的時間的表現(xiàn)形式上并列了告知程序和處罰程序，從程序上有動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)剝奪了當(dāng)事人的陳述、申辯或者要求聽證的權(quán)利的嫌疑。

綜上所述，筆者認(rèn)為，《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》中明確屬于當(dāng)事人的三日的陳述、申辯期，即使相對人未到期即明示放棄陳述、申辯，并不代表相對人不可再因新事實(shí)、新理由、新證據(jù)在三天的陳述、申辯期限內(nèi)向動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)重新提出陳述、申辯請求。為充分體現(xiàn)行政權(quán)力與公民權(quán)利的平衡，切實(shí)保護(hù)相對人的權(quán)益，避免動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)提前做出處罰決定后，相對人重新又提出陳述、申辯現(xiàn)象的發(fā)生，動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法過程中應(yīng)該先送達(dá)《行政處罰事先告知書》，三天后制作和送達(dá)《行政處罰決定書》，給予當(dāng)事人足夠的陳述和申辯時間，從程序上和形式上切實(shí)保障法律賦予當(dāng)事人的陳述、申辯權(quán)利，而不能違背法定程序，同一時間制作《行政處罰事先告知書》和《行政處罰決定書》，使用一份送達(dá)回證送達(dá)《行政處罰事先告知書》和《行政處罰決定書》。