英國殘疾人社會福利政策及其啟示

■趙 溪 郭春寧

引言

2013年10月20日～11月9日，國家發(fā)展改革委社會發(fā)展司組織開展了社會管理政策赴英培訓,民政部、全國友協(xié)、中國殘聯(lián)和部分地方發(fā)改委有關人員參加。培訓期間，聽取了英國議會、中央和地方政府有關部門官員、劍橋大學等學術機構專家、社會組織代表等所作的專題講座，實地考察了蘇格蘭服務監(jiān)督委員會等機構，并就中英兩國社會福利和公共服務的做法與經(jīng)驗進行了交流和探討。

1 社會福利和公共服務概況

英國國土面積244，820平方公里，2012年人口總數(shù)約6200萬，國民生產(chǎn)總值24401.87億美元，居世界第6位，人均GDP38，693美元。

英國在二戰(zhàn)后建成了世界上第一個福利國家，經(jīng)過幾十年的發(fā)展改革，形成了覆蓋全體國民和全生命周期的比較完備、水平較高的社會福利制度和公共服務體系?！安荒苡腥讼萑肜ьD，也沒有人需要特別富有”，是英國社會根深蒂固的倫理價值，與現(xiàn)代人權觀念一起構成了英國社會福利和公共服務的思想基礎。以政府社會支出占GDP的比例來衡量，英國的福利水平在發(fā)達國家中居于中等位置，略低于斯堪的納維亞國家，高于美國和歐洲大陸的多數(shù)國家（見圖1）。

2013年OECD主要國家社會支出占GDP的比例

公共服務構成了英國政府的主要職能。2012～2013年政府6870億英鎊總支出中，養(yǎng)老金支出2000億英鎊、社會福利和社會保護支出1490億英鎊、醫(yī)療保健支出1262億英鎊、教育支出972億英鎊，上述支出占到了政府總支出的80%以上。

英國社會福利的核心在于為國民提供基本收入保障，使國民在年老、疾病、傷殘和遭遇其他任何風險時能夠保持適足的生活而不至于陷入困境。社會福利項目主要包括國民養(yǎng)老金、殘疾津貼、兒童津貼、住房津貼、失業(yè)和求職津貼、護理津貼以及兒童、殘疾人的稅收減免等。目前，英國正在進行二戰(zhàn)以來最大的福利體制改革，嘗試以統(tǒng)一津貼（（Universal Credit）來整合過于分散的若干津貼項目，對一些福利津貼的上限予以限制。這些改革自2013年剛剛開始，也遇到種種阻力，前景還不明朗。

英國是發(fā)達國家中衛(wèi)生成本最低、健康績效最好的國家之一，國民健康服務體系歷來為英國人所自豪。除了少量的處方費，診療服務及基本藥物都是免費的，所有國民無論貧富都能享有良好的醫(yī)療服務。在這個分級診療的服務體系中，病人首先要到社區(qū)全科醫(yī)生處就診；如需要，再由全科醫(yī)生轉診至其他公立醫(yī)院和各類診所。照料服務也是國民健康服務一個重要組成部分，有居家服務（home care）也有護理院等機構服務(care home）。

英國的義務教育目前已經(jīng)擴展到5～17歲，2014年將擴展到18歲。政府也為3歲及以上幼兒提供學前教育。90%以上的英國少年兒童在公立學校就讀，按照學區(qū)就近入學。英國的初級教育和中等教育中十分關注殘疾兒童、貧困家庭子女等處境不利兒童，提供免費午餐等經(jīng)濟援助，并為學習困難兒童提供特別輔助。政府也對高等教育和科研提供資助。

住房方面，主要是由政府提供廉租住房或者房租補貼。由于在上世紀60年代的福利改革中大量的政府廉租住房售出，目前政府掌握的廉租住房數(shù)量十分有限；此外，英國政府還提供交通、消防、防衛(wèi)以及公共圖書館、博物館、體育健身等服務。

英國堅持把促進充分就業(yè)與提供社會福利有機結合，鼓勵領取各種福利津貼的人士盡可能重返工作，為求職人員特別是殘疾人等就業(yè)困難人員提供經(jīng)濟援助、職業(yè)培訓和就業(yè)服務。在近年來的經(jīng)濟衰退期間，政府還提供了大量的資金為新就業(yè)者提供工資補貼以促進就業(yè)。

英國社會福利和公共服務的法律制度和標準體系十分完備，每一項社會保障和公共服務都有法律、有標準。各項社會福利和公共服務制度互相銜接、協(xié)同配合，并且與促進就業(yè)形成了良好的互動。英國十分注重社會福利和公共服務的監(jiān)督評價和投訴受理，以保障國民能夠得到滿意的服務。另外，英國公共服務基礎信息比較完備，高科技和信息技術在公共服務中得到廣泛應用。

英國社會福利和公共服務的資金來自稅收和國民保險，其中稅收占絕大部分份額。中央和地方政府在公共服務方面有著明確的事權和財權劃分。與英國高度集中的政治體制一致，中央政府在社會福利和公共服務中承擔了大部分責任。社會福利、健康服務等服務項目的資金由中央政府負擔，并由中央政府統(tǒng)一經(jīng)辦；教育、住房等服務項目資金絕大部分由中央政府負擔，由中央政府授權地方政府承辦。地方政府的財政收入90%以上來自中央政府撥款，受中央政府委托承辦的公共服務包括老年人、殘疾人和兒童福利服務、住房服務、公共文化服務等達到700多項。其中有一部分如殘疾人、老年人和兒童福利服務為法定的強制性項目，必須完成；其他非強制性服務項目，地方政府具有一定的自主權。

社會組織、私有企業(yè)和社區(qū)在英國公共服務中扮演了非常活躍的角色，是重要的服務提供者和監(jiān)督者。特別是在近年來的經(jīng)濟衰退中，政府更加注重推行購買服務來節(jié)約成本、提高效率。比如英國教育監(jiān)管委員會，就是由中小學校長和專業(yè)人員組成的一個志愿者組織，受政府委托負責義務教育的監(jiān)督評價。比如蘇格蘭照料服務監(jiān)管委員會，是一個獨立的第三方組織，負責依據(jù)國家標準對照料服務機構進行登記、評級和監(jiān)管。分布在英全國各地的房屋協(xié)會，在為低收入者提供廉租住房方面發(fā)揮了很大的作用，一些地區(qū)甚至超過了政府提供廉租住房的份額。還有數(shù)量眾多的企業(yè)、社區(qū)組織、志愿者組織和慈善組織，成為公共服務的重要來源。

對英國社會福利的批評集中在人們可能會產(chǎn)生福利的依賴、過重的財政負擔等，多年來英國也在一直致力于不斷優(yōu)化福利項目、提高公共服務的效率和效益。由于歐債危機和經(jīng)濟衰退，英國社會福利和服務也有所縮減。但是總的來看，完善的社會福利和公共服務對英國經(jīng)濟社會發(fā)展起到了積極的促進作用，特別是在歐債危機中，英國社會保持總體平穩(wěn)并且率先實現(xiàn)經(jīng)濟復蘇，社會福利制度發(fā)揮的穩(wěn)定器作用不可低估。

2 殘疾人社會福利和公共服務

英國目前有980萬殘疾人。兒童、老年人和殘疾人是英國社會福利和公共服務的重點對象，對這些特殊群體的優(yōu)先照顧是建立在保護其平等權利的基礎上的。2012年英國通過了綜合性的《平等權利法案》，重申了不同群體在就業(yè)、教育、財產(chǎn)、消費、享有公共服務等廣泛社會領域的平等權利，進一步強化了包括殘疾人在內的困難群體的社會福利和公共服務。

英國殘疾人社會福利的原則是既要補償因殘疾而導致的收入不足，也要補償因殘疾而產(chǎn)生的額外支出。福利項目由基本收入保障和應對各種特殊需求的福利津貼共同構成，照顧到了不同殘疾程度、不同年齡的殘疾人及其在各種境況下的需求。目前殘疾人社會福利項目主要有就業(yè)支持津貼、殘疾人生活津貼、護理人津貼、重度和老年殘疾人津貼、交通津貼和稅收減免等。無法就業(yè)的殘疾人可以領取就業(yè)支持津貼（Employment and Support Allowance）作為基本收入保障，目前標準為前13周，25歲以下殘疾人每周56.8英鎊、25歲以上殘疾人每周71.7英鎊；14周以后，如參加了與工作相關的活動或者開始求職，標準可達到每周100.15～106.50英鎊，這個標準已經(jīng)接近國家基礎養(yǎng)老金（每周110.15英鎊）水平，相當于最低工資（每小時6.31英鎊）的一半左右。

殘疾人生活津貼目前分為兩類，一是殘疾兒童生活津貼（Disability Living Allowance），幫助需要額外照顧的16歲以下殘疾兒童，根據(jù)孩子的需要標準為每周21～134.4英鎊；二是個人獨立津貼（Personal Independence Payment）幫助因殘疾而產(chǎn)生額外費用的16～64歲成年殘疾人，目前的標準也是每周21～134.4英鎊。2012年殘疾人生活津貼的支出為126億英鎊，僅次于國家養(yǎng)老金和住房津貼居于英國政府社會福利支出第三位。

殘疾人的護理人可以享受護理人津貼（Carer’s Allowance），每周的照顧時間要求在35小時以上，津貼標準為每周59.75英鎊。重度和老年殘疾人可以得到重度殘疾人津貼(Severe Disability Allowance)和老年陪護津貼(Attendance Allowance)。領取各類福利津貼的殘疾人還可以得到一個額外的每周31英鎊（夫婦二人為44.20英鎊）的殘疾人收入補助（Disability Premium）。殘疾兒童家庭可以得到更多的所得稅減免。英國家庭中每一個兒童可得到每年2,720英鎊的稅收減免，殘疾兒童家庭稅收減免額可以達到3,015英鎊，重度殘疾兒童家庭還可再增加1,220英鎊。盲人享有每年額外的2160英鎊所得稅減免（Blind Person’s Allowance）。在這些福利項目的支持下，絕大多數(shù)殘疾人都能夠維持一個基本的收入水平，過上體面和自立的生活。

英國對殘疾人的公共服務主要包括康復、教育、就業(yè)、照料、無障礙等。殘疾人醫(yī)療、康復、照料和輔助器具適配統(tǒng)一納入國民健康服務。英國特別重視殘疾兒童的早期康復，政府實施的“殘疾兒童早期支持計劃”為殘疾兒童提供包括康復、教育和護理等在內的全方位的服務。英國一直主張融合教育，要求所有學校都必須招收殘疾兒童，并在環(huán)境、設施設備和教學等方面提供便利和輔助。英國同時也設有一些特殊教育學校，接收難以適應融合教育的殘疾兒童。殘疾兒童還可以得到交通補貼和免費午餐等照顧。英國積極支持殘疾人接受高等教育，所有大學和高等教育機構都有專人主管殘疾人教育，提供包括課程咨詢、資金援助等在內的各種支持服務。近年來，英國政府對高等教育的撥款大幅度下降，而殘疾大學生、研究生仍能夠得到最多每年27,405英鎊和10，260英鎊的資助，而且逐年還有小幅的增加。

英國法律嚴格禁止對殘疾人的就業(yè)歧視。政府鼓勵企業(yè)招收殘疾人就業(yè)，并提供資助用于為殘疾人雇員改造或增加設備、提供輔助性服務以及交通補貼等。以安排殘疾人等困難群體就業(yè)為目標的社會企業(yè)近年來在英國得到蓬勃發(fā)展，這些企業(yè)同樣按照公司注冊，但是利潤不用于分紅，而是投入擴大再生產(chǎn)和提高員工待遇。英國政府為殘疾人提供免費的就業(yè)服務和職業(yè)培訓。政府公共就業(yè)服務機構設有殘疾人就業(yè)顧問，協(xié)助殘疾人提高職業(yè)技能、找工作以及培育殘疾人就業(yè)友好企業(yè)、開發(fā)殘疾人就業(yè)崗位等。

英國是現(xiàn)代殘奧運動的發(fā)源地，殘疾人文化體育服務也比較發(fā)達。英國的無障礙設施十分齊備，所有公共場所最便利的停車位基本上都是殘疾人車位。英國政府還為殘疾人乘坐公共交通及家庭無障礙改造提供資助。

總體上看，英國殘疾人社會福利和公共服務的基本經(jīng)驗有四條：一是建立在殘疾人平等權利基礎上，特別強調尊重殘疾人的自主權、保障殘疾人的平等機會、促進殘疾人融合發(fā)展；二是社會福利項目比較完備，標準比較高，既保障了殘疾人的基本收入，也應對了殘疾人的特殊需求，能夠切實保障殘疾人過上體面和自立的生活；三是公共服務制度健全、標準完備、責權清晰，并且建立了多元化的服務提供模式和規(guī)范獨立的監(jiān)管機制，保障殘疾人能得到全方位、高質量的服務；四是把促進殘疾人充分就業(yè)與發(fā)展殘疾人社會福利有機結合，既有利于殘疾人參與社會、增加收入，也有利于殘疾人社會福利的可持續(xù)發(fā)展。

3 啟示和建議

借鑒英國經(jīng)驗并充分考慮我國國情，本文認為，我國應堅持走勞動福利型的殘疾人事業(yè)發(fā)展道路，既要逐步提高殘疾人社會保障水平、完善殘疾人公共服務體系，也要切實增強殘疾人自我發(fā)展能力、促進殘疾人充分就業(yè)和廣泛參與，以實現(xiàn)殘疾人的平等權利和融合發(fā)展。

3.1 建立重度無業(yè)殘疾人收入保障制度

對未能就業(yè)且無固定收入的重度殘疾人予以基本收入保障，是包括英國在內的各國通行做法。在我國，作為國民收入保障的最低生活保障制度是以家庭為單位計發(fā)待遇的，而成年重度殘疾人大部分未能就業(yè)，因為經(jīng)濟或者照料的需要仍和父母或兄弟姐妹共同生活，有的甚至終生難以成家立戶，這個特別困難的群體反而得不到應有的基本收入保障。大量重度殘疾人家庭承受沉重的經(jīng)濟和精神壓力，生活境況十分艱難。目前，北京、江蘇等地按照最低生活保障標準對成年重度無業(yè)殘疾人予以專項救助；河南、湖北、陜西等地對由父母或者兄弟姐妹扶養(yǎng)的成年重度殘疾人，視為單獨立戶納入最低生活保障范圍，全額施保。建議進一步整合優(yōu)化地方政策，形成統(tǒng)一的重度無業(yè)殘疾人社會救助制度，為這個特別困難、特別需要幫助的群體提供基本收入保障。

3.2 完善貧困殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼制度

《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》《中國殘疾人事業(yè)“十二五”發(fā)展綱要》和《關于深化收入分配制度改革的若干意見》均已明確提出建立貧困殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼制度。這是增進殘疾人福祉、促進發(fā)展成果更多更公平惠及殘疾人的一個重要舉措。目前，已經(jīng)有18個?。▍^(qū)、市）建立了殘疾人生活補貼制度、12個?。▍^(qū)、市）建立了護理補貼制度。標準雖然不高，大多在每人每月40～100元左右，但在殘疾人當中和全社會產(chǎn)生了非常好的反響。

建議將兩項補貼制度歸入中央和地方共同事權，由中央財政和地方財政共同負擔，建立科學的待遇確定和調整機制，逐步擴大范圍、提高標準，使兩項補貼制度切實能夠緩解殘疾人及其家庭的困難、給他們帶來溫暖。

貧困殘疾人生活補貼可優(yōu)先覆蓋低保戶中的殘疾人。目前，按照民政部統(tǒng)計數(shù)據(jù)，到2013年底，城鄉(xiāng)低保家庭中的殘疾人總數(shù)為628萬，中西部地區(qū)486.1萬。重度殘疾人護理津貼應覆蓋各個類別的重度殘疾人及中輕度精神、智力殘疾人。根據(jù)全國殘疾人口數(shù)據(jù)庫資料，目前該人群總數(shù)為1248萬，中西部地區(qū)781.1萬人。如兩項補貼標準均按每人每月60元 (約為目前農(nóng)村最低生活保障支出標準的一半)計算，每年所需經(jīng)費分別為45.2億元和89.9億元。如中央財政按照1/3的比例對中西部地區(qū)予以補貼，每年補貼資金合計約為30億元，其中用于生活補貼11.7億元、用于護理補貼18.7億元。兩項補貼的標準均應隨當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平和物價變動情況適時調整，其中重度殘疾人護理津貼應逐步達到當?shù)刈畹褪杖胨健?/p>

兩項補貼均應盡快覆蓋殘疾兒童。兒童優(yōu)先是各國通行的基本原則。我國殘疾兒童搶救性康復制度已經(jīng)基本建立，但是大量殘疾兒童仍因家庭經(jīng)濟困難而難以得到有效的救治，甚至出現(xiàn)了個別傷害殘疾兒童等沖擊社會道德底線的惡性事件。陜西等地已經(jīng)開始對殘疾兒童發(fā)放生活補貼。目前全國殘疾人口數(shù)據(jù)庫收錄的0～14歲殘疾兒童少年總數(shù)僅為78.6萬。建議兩項補貼制度從一開始就覆蓋殘疾兒童，推動形成包括經(jīng)濟援助、康復服務、學前教育、義務教育和社會工作等在內的綜合性殘疾兒童福利政策，幫助殘疾兒童得到良好的照料、康復和教育，為其一生的發(fā)展打下基礎，同時也將大大節(jié)約將來的社會成本。

3.3 健全殘疾人基本公共服務體系

我國殘疾人公共服務體系建設正處于起步階段。建議加強殘疾人公共服務的規(guī)劃布局、制度建設和標準制定，注重各項制度的銜接配合，建立投入穩(wěn)定增長的經(jīng)費保障機制，加強基礎設施和人才隊伍建設，大力培育專業(yè)化社會組織，形成政府主導、社會參與、市場推動、公辦民辦并舉的服務提供模式，推動殘疾人康復、教育、就業(yè)、文化體育、無障礙等服務全面發(fā)展。在行業(yè)管理和監(jiān)督評價方面，建議盡快完善基礎數(shù)據(jù)，建立標準體系，成立行業(yè)協(xié)會或者第三方監(jiān)督機構，開展科學有效的評價監(jiān)督，推動殘疾人服務逐步走上制度化、標準化和專業(yè)化的軌道。

3.4 千方百計促進殘疾人就業(yè)創(chuàng)業(yè)

建議把殘疾人就業(yè)放在更加突出的位置。強制性按比例就業(yè)政策是我國的優(yōu)勢，建議進一步加強對殘疾職工的支持服務，強化對安置殘疾人就業(yè)單位的獎勵扶持，努力開發(fā)更多適合殘疾人就業(yè)的崗位，使這一政策的效力能夠充分發(fā)揮。在集中就業(yè)方面，建議進一步完善殘疾人集中就業(yè)稅收優(yōu)惠政策，扶持發(fā)展適合殘疾人就業(yè)的行業(yè)和產(chǎn)業(yè)，培育殘疾人特色產(chǎn)品和服務品牌，積極嘗試社會企業(yè)等組織創(chuàng)新，實現(xiàn)殘疾人集中就業(yè)的振興。建議更加重視輔助性就業(yè)。全國就業(yè)年齡段的智力、精神和重度肢體殘疾人達到1000萬人以上。輔助性就業(yè)是安置難以在競爭性勞動力市場就業(yè)的精神、智力和重度肢體殘疾人的一種非正規(guī)就業(yè)形式，在工作時間、工作強度、薪酬待遇等方面較為靈活，具有福利性、庇護性等特征。這也是各國及港澳臺地區(qū)通行的做法，廣東、北京、上海等地都有成熟的經(jīng)驗。建議進一步完善扶持政策、規(guī)范管理運作，逐步推開。適時研究制定對殘疾人特別是盲人的所得稅減免政策。

3.5 切實保障殘疾人平等權利、促進殘疾人的融合發(fā)展

2006年通過的聯(lián)合國《殘疾人權利公約》對各國殘疾人事務產(chǎn)生了重大影響，推動殘疾人事務由社會模式向權利模式轉換。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決議》也明確提出“健全殘疾人權益保障制度”。保障殘疾人的平等權利、促進殘疾人融合發(fā)展應成為我國殘疾人事業(yè)的鮮明主題。建議通過完善立法等措施，切實保障殘疾人平等參與的權利和平等發(fā)展的機會，切實發(fā)揮殘疾人中蘊藏的巨大潛能和創(chuàng)造力，使殘疾人真正成為平等、活躍和卓有貢獻的社會群體。

3.6 學習借鑒國際有益經(jīng)驗，推動中國特色殘疾人事業(yè)體制機制更加完善

殘疾人事業(yè)是改革開放的產(chǎn)物，是中國特色社會主義事業(yè)的重要組成部分。在全面深化改革的進程中，應系統(tǒng)學習借鑒歐美發(fā)達國家、亞洲國家以及基本國情相似、發(fā)展水平相近的新興經(jīng)濟體國家殘疾人事務的經(jīng)驗，開展中國特色殘疾人事業(yè)發(fā)展道路研究，進一步完善我國殘疾人事業(yè)的體制機制，推動殘疾人事業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。