建設(shè)用地制度的不同產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)權(quán)改革

作者簡(jiǎn)介：楊洛（1990-），男，湖南長(zhǎng)沙人，浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)研究生，研究方向?yàn)檗D(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)學(xué)。

摘要：建設(shè)用地制度是一個(gè)現(xiàn)代化國(guó)家的土地制度的重要組成部分。按照產(chǎn)權(quán)歸屬的不同，我國(guó)出現(xiàn)了的建設(shè)用地制度可分為三種：私有制，公有制和在公有制基礎(chǔ)上進(jìn)行改革的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地制度。三種不同的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了三種不同的資源配置結(jié)果。因此，通過(guò)有效的建設(shè)用地改革，能夠完善建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度，促進(jìn)建設(shè)用地資源合理有效配置，并且能提高經(jīng)濟(jì)活力，提高人民收入。

關(guān)鍵詞：建設(shè)用地制度；產(chǎn)權(quán)；改革

一、引言

建設(shè)用地制度，特別是農(nóng)村建設(shè)用地制度問(wèn)題，一直是我國(guó)理論界爭(zhēng)議最大以及經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的最大問(wèn)題。黨的十八屆三中全會(huì)提出，要“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”，這意味著我國(guó)建設(shè)用地市場(chǎng)將由原有的政府完全壟斷一級(jí)土地市場(chǎng)向以政府為主、村集體為輔的壟斷競(jìng)爭(zhēng)土地市場(chǎng)轉(zhuǎn)型。

現(xiàn)就我國(guó)特有的農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)制度，運(yùn)用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法，研究不同的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的不同資源配置結(jié)果，并進(jìn)一步探究我國(guó)農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)改革的方向。

二、建設(shè)用地制度的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)構(gòu)建

（一）.無(wú)政府狀態(tài)

無(wú)政府模型是基于“土地私有化”提出的一種假想的建設(shè)用地市場(chǎng)結(jié)構(gòu)過(guò)程，其本質(zhì)特點(diǎn)在于產(chǎn)權(quán)界定給完全的個(gè)人。德姆塞茨（1967）認(rèn)為，“產(chǎn)權(quán)是一種社會(huì)契約，它的意義產(chǎn)生于這樣的事實(shí)，即它有助于形成一個(gè)人再同他人的交易中能理性地把握的那些預(yù)期”.。在其他條件不變的情況下，明晰的土地產(chǎn)權(quán)能使土地供給者與土地需求者產(chǎn)生明確的對(duì)未來(lái)收益與付出成本的預(yù)期比較，從而做出最優(yōu)的個(gè)人選擇，并促進(jìn)整個(gè)建設(shè)用地市場(chǎng)的資源得到當(dāng)前最優(yōu)的資源配置。

在我國(guó)近代上海，曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)一種最接近無(wú)政府模型的建設(shè)用地市場(chǎng)結(jié)構(gòu)——上海道契制度[2]。其出現(xiàn)的歷史背景為：1845年11月，由英國(guó)領(lǐng)事巴富爾主導(dǎo)制定的土地章程規(guī)定，洋商可在給他們特別劃定的區(qū)域內(nèi)集中居住，可以向中國(guó)居民租借土地[2]。但由于政治原因，這種使用權(quán)的出讓很快轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)質(zhì)上的所有權(quán)完全轉(zhuǎn)讓。這就涉及到了將上海的閑置建設(shè)用地土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用的過(guò)程，形成了獨(dú)有的私有化建設(shè)用地市場(chǎng)。洋商通過(guò)簽訂具有“絕賣(mài)”意義的道契，可以以私有、共有等不同方式來(lái)完全獲得我國(guó)土地供給方的土地，而且這種獲得的建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)還可以由其親友或他人繼承。

但建設(shè)用地的道契制度不是真正的無(wú)政府模型。道契制度存在的原因是洋商在政治經(jīng)濟(jì)上擁有特權(quán)，不受或是很少受中國(guó)政府的約束，可以以促進(jìn)自身利益最大化的方式把原來(lái)的永租制協(xié)商成實(shí)質(zhì)的絕賣(mài)制度，進(jìn)行建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。但作為建設(shè)用地的供給方，其產(chǎn)權(quán)仍是不明晰的，特別是在“漲灘升科”①過(guò)程中的產(chǎn)權(quán)歸屬問(wèn)題。

（二）地權(quán)公有狀態(tài)

地權(quán)公有是一種將土地所有權(quán)界定給國(guó)家，但土地使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)這些由所分割出來(lái)的權(quán)利可以通過(guò)不同方式在市場(chǎng)上流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)分配模型，我國(guó)就是典型的地權(quán)共有的國(guó)家。

我國(guó)的建設(shè)用地就可以分為兩個(gè)部分：一部分是城市建設(shè)用地，其產(chǎn)權(quán)界定給國(guó)家所有。另一部分是農(nóng)村建設(shè)用地具體可分為宅基地，農(nóng)村公共服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施用地、村辦及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，其中村集體擁有除宅基地之外的農(nóng)村建設(shè)用地的全部產(chǎn)權(quán)。宅基地的所有權(quán)歸村集體，本村村民可依法獲得有年限的宅基地使用權(quán)。

在我國(guó)城鄉(xiāng)二元土地制度下，建設(shè)用地市場(chǎng)的供給被我國(guó)地方政府完全壟斷，以實(shí)現(xiàn)地方政府的個(gè)人目標(biāo)，形成了為廣大學(xué)者所詬病的“土地財(cái)政”現(xiàn)象?，F(xiàn)在，我們的任務(wù)不是討論“土地財(cái)政”的功過(guò)是非，而是了解在這背后產(chǎn)權(quán)配置的推動(dòng)作用?？梢钥吹?，在土地共有模型中，建設(shè)用地供給方的產(chǎn)權(quán)是明晰的，因此國(guó)家可以通過(guò)各種政策，如18億畝耕地紅線堅(jiān)決不能動(dòng)等等，限制建設(shè)用地供給來(lái)提高建設(shè)用地價(jià)格；可以低價(jià)賣(mài)地給企業(yè)來(lái)招商引資；可以抵押具有級(jí)差地租的土地來(lái)獲得銀行信貸資金等等。最終預(yù)期獲得的收益，也就是GDP的增長(zhǎng)完全可以穩(wěn)定地同建設(shè)用地供給掛鉤，根據(jù)德姆塞茨的產(chǎn)權(quán)觀點(diǎn)，國(guó)家對(duì)土地的產(chǎn)權(quán)能夠完全的排除他人對(duì)國(guó)家土地所有權(quán)的侵害，也能使國(guó)家理性地獲得預(yù)期的收益[1]。

從上面的分析我們可以看到，建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)由國(guó)家所有確實(shí)能促進(jìn)社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但是不可避免會(huì)帶來(lái)重復(fù)建設(shè)和過(guò)度投資現(xiàn)象。原因在于，由于建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)完全界定給了國(guó)家，而國(guó)家實(shí)際上是由有一定任期的中央和地方政府做出決策，相當(dāng)于其產(chǎn)權(quán)界定給了政府。地方政府的最佳行為策略則是最大限度的利用建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行“土地財(cái)政”，不斷進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施或商業(yè)投資，以實(shí)現(xiàn)其政治目標(biāo)的最大化。至于當(dāng)期地方政府對(duì)其他地方政府的負(fù)外部性及其的下一任期的利益，當(dāng)期地方政府都不會(huì)考慮。當(dāng)期地方政府對(duì)前者的忽略，加上地方政府之間的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)[5]，造成了投資的重復(fù)，形成了資源的無(wú)效率配置。當(dāng)?shù)卣畬?duì)后者的忽略，造成了忽略長(zhǎng)期利益，從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來(lái)看造成土地（三）對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)改革的探討

十八屆三中全會(huì)對(duì)建設(shè)用地市場(chǎng)的最大改革在于“允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”，這意味著村集體也能參與到建設(shè)用地的供給過(guò)程中來(lái)，原有的國(guó)家完全壟斷建設(shè)用地供給的格局被打破。

在這次改革過(guò)程中，國(guó)家和廣大農(nóng)民對(duì)土地的產(chǎn)權(quán)沒(méi)有太大的變化。而村集體，作為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)和收益權(quán)的法律擁有者，獲得了對(duì)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的部分轉(zhuǎn)讓權(quán)，其原來(lái)殘缺的產(chǎn)權(quán)得到了完善。因此，村集體對(duì)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的收益流形成了理性的預(yù)期，有助于村集體對(duì)經(jīng)營(yíng)性用地的合理規(guī)劃和有效利用。

但是，把經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)完全界定給村集體，卻會(huì)造成村集體的村委會(huì)的貪污腐敗問(wèn)題，原因在于代理費(fèi)用的存在使得村委會(huì)具有動(dòng)機(jī)追求除村集體利益之外的個(gè)人利益目標(biāo)。什么是村集體？誰(shuí)能代表村集體行使集體權(quán)利？得到的收益如何分配？顯然，村集體是國(guó)家規(guī)定的村民自治組織，最終行使集體權(quán)利的只能是村委會(huì)，至于經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在市場(chǎng)上流轉(zhuǎn)得到的收益一般是作為村集體的公用資金。這就形成了一個(gè)信息經(jīng)濟(jì)學(xué)上有名的委托——代理模型。其中村民集體是委托人，村委會(huì)是代理人。

假設(shè)每個(gè)在村集體的村民都是理性的，他們知道公用資金越多，最終每個(gè)村民能從其中分享到的收益也就越多。為最大化自己在流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上的收益，他們將會(huì)采取措施激勵(lì)村委會(huì)最大限度的流轉(zhuǎn)本村的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。根據(jù)張維迎在《博弈論與信息經(jīng)濟(jì)學(xué)》里對(duì)委托代理模型的分析，最好的激勵(lì)方式就是使村委會(huì)擁有對(duì)這部分收益的剩余索取權(quán)[4]，使委托人村委會(huì)與代理人村集體村民的利益之間的偏差，也就是代理費(fèi)用最小化，具體說(shuō)則是使用于代理人村委會(huì)的個(gè)人目標(biāo)的費(fèi)用與村集體成員對(duì)村委會(huì)進(jìn)行監(jiān)督的費(fèi)用之和最小化。

根據(jù)米歇爾.詹森和威廉姆.馬克林提出的外部股權(quán)代理費(fèi)用模型[2]，我們分析下村委會(huì)由于對(duì)自身利益最大化的考慮而減少承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)以致村集體成員總體利益受損的過(guò)程。不妨設(shè)村委會(huì)擁有對(duì)這部分收益的60%的剩余索取權(quán)，那么村委會(huì)把這部分收益的每一塊錢(qián)的投資支出所取得的邊際效應(yīng)，等同與以一般購(gòu)買(mǎi)力的0.6元的邊際效應(yīng)，而不是一塊錢(qián)的邊際效應(yīng)的增加。這類(lèi)用于村委會(huì)的個(gè)人目標(biāo)的費(fèi)用的存在會(huì)隨著村集體成員對(duì)村委會(huì)所付出的監(jiān)督費(fèi)用增加而減少，但是不可能消除。因此，理性的村委會(huì)和村集體成員將會(huì)在這樣的一點(diǎn)達(dá)到靜態(tài)均衡，使得村集體成員對(duì)村委會(huì)所付出的監(jiān)督費(fèi)用的邊際增量等同于代理人村委會(huì)的個(gè)人目標(biāo)的費(fèi)用的邊際增量的0.6倍。

所以，村委會(huì)的個(gè)人效應(yīng)函數(shù)中包含兩部分：一是其政治地位的穩(wěn)定性，這依賴(lài)于經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)取得的收益大小；另一部分是個(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)，這取決與經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)取得的收益大小以及村集體成員對(duì)村委會(huì)所付出的監(jiān)督費(fèi)用。通過(guò)對(duì)上面委托代理模型的分析，我們知道后面這部分是無(wú)法消除的，也就是說(shuō)村委會(huì)的貪污腐敗是必然的，只能通過(guò)村集體成員的監(jiān)督活動(dòng)來(lái)降低其貪污腐敗的程度。此外，村集體擁有的對(duì)經(jīng)營(yíng)性用地的產(chǎn)權(quán)同樣也是屬于公有產(chǎn)權(quán)，不可避免的會(huì)帶來(lái)像國(guó)家擁有建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)類(lèi)似的弊病，如經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地資源過(guò)度使用和競(jìng)相賣(mài)地等問(wèn)題。

三、我國(guó)建設(shè)用地制度改革探討

從上面我們對(duì)不同產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的建設(shè)用地市場(chǎng)的分析可以看出，每一種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)或多或少會(huì)存在一些制度缺陷。但是地權(quán)本身就具有多面性，加上全國(guó)各地不同的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐創(chuàng)新，最終建設(shè)用地的制度必然會(huì)多樣化。因此，并沒(méi)有一種現(xiàn)成的制度能夠完美的適合我國(guó)的建設(shè)用地制度改革，不過(guò)任何一種歷史的制度也都能為我國(guó)建設(shè)用地制度改革提供思路和靈感。

回顧歷史，我國(guó)整個(gè)土地制度（包括建設(shè)用地制度）實(shí)行過(guò)像永傭制和道契制度這樣的土地私有制度。其中道契制度在無(wú)政府模型中做了詳盡的介紹和分析，現(xiàn)簡(jiǎn)要說(shuō)明下永傭制。所謂永傭制，是指我國(guó)明清江南一帶實(shí)行的田底權(quán)和田面權(quán)互相分離的制度②。在永傭制下，田底權(quán)和田面權(quán)的出租、轉(zhuǎn)讓、買(mǎi)賣(mài)等行為相互獨(dú)立，互不影響。這種私有土地制度盡管能有效配置土地資源，但容易導(dǎo)致土地兼并和社會(huì)貧富差距拉大，造成社會(huì)動(dòng)亂。

相反，像我國(guó)一直實(shí)行的建設(shè)土地公有制度，雖能有效地防止土地的集中所帶來(lái)的社會(huì)不公現(xiàn)象，但卻無(wú)法解決由于公有制度導(dǎo)致的資源行政化配置與我國(guó)公民的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)相偏離，內(nèi)部的制度腐敗以及忽略資源配置的可持續(xù)發(fā)展等問(wèn)題。

這次十八屆三中全會(huì)，主要針對(duì)我國(guó)目前的建設(shè)用地公有制導(dǎo)致的“土地財(cái)政”問(wèn)題，引入了另一種公有成分——村集體與地方政府進(jìn)行市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，以期待能改變目前的地方政府收支結(jié)構(gòu)。另一方面，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能加大建設(shè)用地的市場(chǎng)供應(yīng)，逐步放松我國(guó)一直實(shí)施的偏緊的土地市場(chǎng)供應(yīng)，從源頭上解決我國(guó)房?jī)r(jià)過(guò)高的問(wèn)題；同時(shí)利用土地釋放改革紅利，使多數(shù)公民的財(cái)產(chǎn)增加速度能追上房?jī)r(jià)上漲速度，緩解最近幾年來(lái)的住房困難問(wèn)題。不過(guò)，通過(guò)我們上面對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的分析可以看出，農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)對(duì)提高農(nóng)民的收入方面收效甚微。所以，要想提高農(nóng)民的收入，關(guān)鍵還在于宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，加強(qiáng)農(nóng)民對(duì)宅基地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定性，使農(nóng)民獲得對(duì)宅基地收益的穩(wěn)定預(yù)期，這樣農(nóng)民才會(huì)增加對(duì)宅基地的投資，并進(jìn)行出租、轉(zhuǎn)讓等經(jīng)濟(jì)行為，而不會(huì)造成資源的閑置浪費(fèi)。（作者單位：浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)）

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注解：

①漲灘升科，是指對(duì)于百姓新開(kāi)墾的土地荒地，法律規(guī)定為官產(chǎn)，但百姓可以繳價(jià)升科，獲得土地所有權(quán)。其中與地塊相鄰的所有人都有繳價(jià)升科的權(quán)利。

②田底權(quán)，是指地主對(duì)土地所擁有的所有權(quán)，又稱(chēng)田骨權(quán)。與之相對(duì)的是田面權(quán)，是指?jìng)蜣r(nóng)獲得的使用土地的權(quán)利，其賣(mài)價(jià)稍低于田底權(quán)。