美國聯(lián)邦擔(dān)保助學(xué)貸款制度的終結(jié)及啟示

馮 驪

（廣東財(cái)經(jīng)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，廣東 廣州 510320）

一、引言

2010年，世界上執(zhí)行時(shí)間最長、貸款規(guī)模最大、為美國經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)、成為世界各國建立助學(xué)貸款制度學(xué)習(xí)榜樣的美國“聯(lián)邦擔(dān)保助學(xué)貸款”（GSL—Guaranteed Student Loan，1998年后改稱FFEL）制度，被美國第111 屆國會(huì)立法宣布中止執(zhí)行，取而代之以聯(lián)邦直接貸款（FDL-Federal Direct Loan）。

1965年創(chuàng)立的“聯(lián)邦擔(dān)保助學(xué)貸款”GSL 是以“不浪費(fèi)人才”為出發(fā)點(diǎn)，以幫助中低收入家庭學(xué)生支付學(xué)費(fèi)為目的建立的，由于助學(xué)貸款被直接支付給高等院校，實(shí)質(zhì)上也在資助高等教育機(jī)構(gòu)。該制度創(chuàng)立后，一直在進(jìn)行制度創(chuàng)新。在“聯(lián)邦擔(dān)保助學(xué)貸款”資助下，美國高等教育為美國經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展提供了大批人才，并為美國在全球人力資源爭奪中創(chuàng)造了優(yōu)勢地位。

美國政府與國會(huì)為什么要中止一項(xiàng)執(zhí)行了45年且連續(xù)修訂創(chuàng)新的成熟制度？主要參考美國GSL/FFEL建立起來的中國國家助學(xué)貸款制度，在美國原始制度被終結(jié)后，是否也應(yīng)該進(jìn)行一些相關(guān)調(diào)整呢？

二、G S L 的終結(jié)——市場化運(yùn)行遭遇多重困境

GSL/FFEL制度是以政府擔(dān)保、社會(huì)資金發(fā)放貸款、二級市場再融資為特征，政府資金四兩撥千斤，被標(biāo)榜為市場化運(yùn)行的典范，但是在實(shí)際運(yùn)行中，卻不斷遭遇多重困境。

（一）推波助瀾，使美國大學(xué)學(xué)費(fèi)飛漲

20世紀(jì)70年代末GSL貸款規(guī)模猛增后，學(xué)費(fèi)猛漲緊隨其后，而學(xué)費(fèi)漲幅常常遠(yuǎn)超通貨膨脹及家庭平均收入增加的幅度。美國大學(xué)學(xué)費(fèi)的飛漲，其中有GSL 的因素。GSL 對學(xué)費(fèi)漲升有兩個(gè)機(jī)制：跟漲機(jī)制與推動(dòng)機(jī)制。跟漲機(jī)制是由GSL的“需求分析”（Need Analysis）決定的：

每個(gè)學(xué)生個(gè)人可獲得的資助總金額AID為：

AID=COA- EFC

式中COA 主要由學(xué)費(fèi)決定，EFC 由學(xué)生家庭收入水平?jīng)Q定。學(xué)費(fèi)越高，AID越高，扣除助學(xué)金與獎(jiǎng)學(xué)金后，學(xué)生能夠獲得的助學(xué)貸款金額也就越高，這就是跟漲機(jī)制。

GSL 實(shí)質(zhì)上是通過向?qū)W生貸款來資助高等院校，它提高了購買高等教育產(chǎn)品的市場空間與支付能力，從而成為學(xué)費(fèi)漲升的外部推動(dòng)力。學(xué)費(fèi)飛漲最終導(dǎo)致中低收入家庭學(xué)生入學(xué)困難，也使助學(xué)貸款違約率高企。

為了移除高學(xué)費(fèi)對學(xué)生入學(xué)困難的“藩籬”（Barriers to Enrollment），美國第110 屆國會(huì)接連通過了《降低高校成本與入校法案》（PL111-84）、《確保繼續(xù)獲得學(xué)生貸款法案》PL110-227、《高校機(jī)會(huì)與可負(fù)擔(dān)法案》PL110-315，但仍然沒能解決問題。“金融海嘯”期間，美國經(jīng)濟(jì)各個(gè)方面都出現(xiàn)衰退，只有大學(xué)學(xué)費(fèi)依然漲漲不休。

（二）監(jiān)管困難違約率居高不下

GSL 建立了一個(gè)十分復(fù)雜的運(yùn)行系統(tǒng)。（如圖1所示）

圖1 美國G S L 相關(guān)方的基本關(guān)系

在GSL 制度的各個(gè)相關(guān)方中，誰來監(jiān)管學(xué)生還款？學(xué)生在校期間不需要還款，畢業(yè)后的學(xué)生學(xué)校管不著；只有當(dāng)本校畢業(yè)生違約率達(dá)到20%以上，學(xué)校才需要擔(dān)心會(huì)不會(huì)被取消貸款資格。私人機(jī)構(gòu)與銀行放款后在二級市場賣出合約，他們不需要關(guān)心學(xué)生的還款；買入打包合約的金融機(jī)構(gòu)關(guān)心的是買賣價(jià)差及收益率，學(xué)生違約自有擔(dān)保機(jī)構(gòu)付款贖回合約，不必關(guān)心學(xué)生違約問題。這就意味著，幾乎所有風(fēng)險(xiǎn)都落到唯一承擔(dān)違約壓力的聯(lián)邦政府頭上。

1990年美國GSL 總違約率（CDR）達(dá)到危險(xiǎn)的22.4%，為重整學(xué)生債務(wù)，美國政府推出了綜合貸款計(jì)劃（Consolidated Loan），將學(xué)生所獲得的各種貸款合并管理重新訂立還款計(jì)劃，貸款利率減半，最長還款期可以延至30年，且連續(xù)還款25年后余額本息可不再還，到2001年CDR終于降到5.4%，但隨后又漲升至10%以上。2012 財(cái)年，助學(xué)貸款違約給美國政府帶來的損失將達(dá)到380億美元①。

（三）放貸機(jī)構(gòu)兩頭賺錢制度成本居高不下

使用社會(huì)資金必然帶來成本問題?！盁o利不起早”，私人資本不干賠本的買賣。自GSL 建立起，美國政府就不斷地向私人資本讓步，不斷地增加助學(xué)貸款的管理成本。

管理費(fèi)用：美國政府要按年支付貸款合約總金額的3.8%作為管理費(fèi)，按還款期10年計(jì)算，加上學(xué)生在校期間的4年和畢業(yè)后6個(gè)月的緩沖期，這筆費(fèi)用成為使用私人資金的基本付出。

貼息費(fèi)用：聯(lián)邦政府向?qū)W生提供的任何利息優(yōu)惠，都要由納稅人買單，包括學(xué)生在校期間的免息貼息、畢業(yè)后各種還款利率優(yōu)惠的貼息，特別是實(shí)行“綜合貸款”后，所有貸款的利率優(yōu)惠還款延期都計(jì)入貼息，由教育部直接支付給金融機(jī)構(gòu)。管理費(fèi)與貼息費(fèi)用的總和相當(dāng)于貸款總金額的10.5%。此外，貸款金融機(jī)構(gòu)還要向?qū)W生及家長一次性收取助學(xué)貸款總金額3.0%的初始費(fèi)。

由于有政府擔(dān)保，GSL/FFEL貸款合同在次級債市場上是僅次于美國國債的優(yōu)良債券，甚至在美國次級債危機(jī)引發(fā)全球性金融海嘯時(shí)，助學(xué)貸款合同仍然是廣受歡迎的次級債產(chǎn)品。因此貸款金融機(jī)構(gòu)幾乎是不擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)地穩(wěn)賺。

這些貸款金融機(jī)構(gòu)還會(huì)制造各種“錯(cuò)誤”，從美國政府虛報(bào)冒領(lǐng)各種補(bǔ)貼和津貼。1988年，美國審計(jì)總署應(yīng)國會(huì)要求審計(jì)虛報(bào)冒領(lǐng)政府貼息問題。選取了16 家最大的貸款金融機(jī)構(gòu)（7 家銀行、3 家儲(chǔ)蓄貸款聯(lián)合體、還有壽險(xiǎn)公司、州代辦處和助學(xué)貸款聯(lián)盟Sallie Mae）1985年第三季度申請教育部貼息與補(bǔ)助的賬單進(jìn)行審核，發(fā)現(xiàn)總計(jì)6940萬美元的賬單中，教育部就多付了180萬，不是記錯(cuò)了賬就是將畢業(yè)后已經(jīng)在還款的學(xué)生仍然列在要求政府貼息的名單。據(jù)事后教育部檢查，這種情況廣泛存在。這些大公司尚且如此，面對最多時(shí)將近20000 家的貸款機(jī)構(gòu)，監(jiān)管是一件難以完成的任務(wù)。

中國的國家助學(xué)貸款制度，同樣采用的是國家提供風(fēng)險(xiǎn)保障、利用社會(huì)資金主要是金融機(jī)構(gòu)提供資金的基本制度，并且同樣存在著違約率高企、監(jiān)管困難和貸款成本較高等問題，和美國不同的是，中國的金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)了更多的風(fēng)險(xiǎn)，因而對助學(xué)貸款的違約也不得不給予更多的關(guān)注。

三、G S L/FFEL 制度被終結(jié)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

從1991年開始，美國教育部就提出用FDSL 取代GSL/FFEL。教育部的要求遭到了利益集團(tuán)的堅(jiān)決反對。經(jīng)過持續(xù)努力，美國國會(huì)終于同意從1994年起并行推行GSL/FFEL 與FDSL 兩套助學(xué)貸款制度，到2000年，F(xiàn)DSL占到了貸款總額的31.6%②。

1996年，美國教育部提出估算，如果從1997年將GSL/FFEL 全部改為FDSL，在1996—2000 財(cái)年的五年中將節(jié)省120 億美元，其中長期管理費(fèi)支出節(jié)省21 億美元，放款管理費(fèi)節(jié)約68 億美元，支付給擔(dān)保機(jī)構(gòu)的管理費(fèi)節(jié)省11億美元。1997—2000年，美國FFEL 貸款總和為1044.79 億美元，由此可以算出FFELP 貸款比FDSL 貸款的成本高出來的部分相當(dāng)于貸款總金額的11.49%。

2009年，美國國會(huì)宣布GSL“壽終正寢”前一年，美國發(fā)放了550.89億美元的FFEL助學(xué)貸款，按同樣比例估算，僅2009 財(cái)年，美國納稅人多付的管理費(fèi)就達(dá)到63.26 億美元！這些錢絕大多數(shù)進(jìn)入了金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)賬下，利益集團(tuán)反對終結(jié)“聯(lián)邦擔(dān)保助學(xué)貸款”的原因也就找到了注解。

兩種制度并存的局面一直維持到2010年，孰優(yōu)孰劣涇渭分明，兩種制度博弈的結(jié)果是美國國會(huì)最終放棄了GSL/FFEL 制度。制度終結(jié)后的兩年時(shí)間里，美國聯(lián)邦政府的FDSL直接貸款順利發(fā)展。一方面，美國政府將助學(xué)貸款的利率鎖定在國債利率基礎(chǔ)上，切實(shí)降低了學(xué)生負(fù)擔(dān)；同時(shí)向外國政府和投資者直接舉債降低了美國政府的融資成本；另一方面，大幅度降低了助學(xué)貸款的費(fèi)用。從2010 與2011 財(cái)年，貼息的FDSL 達(dá)到了427.38 億和415.32 億美元；不貼息的FDSL達(dá)到497.37億和480.25億美元，超過2009～2010財(cái)年FFEL與FDSL的總和③。

市場化不是萬能的，美國政府與國會(huì)經(jīng)過二十余年的猶豫與論爭，終于采取了現(xiàn)實(shí)主義的做法，用政府直接出資的FDL取代了引以為傲的理想主義的“私人出資、政府擔(dān)保、市場化運(yùn)作”的GSL/FFEL，這一點(diǎn)應(yīng)該是最大的教訓(xùn)。

2012年，中國向263.45 萬大學(xué)生和研究生發(fā)放了國家助學(xué)貸款，貸款總金額149.03 億元人民幣；共有320 萬在校生享受國家助學(xué)貸款貼息，國家支付貼息（含管理費(fèi)）19.59億元④。中國助學(xué)貸款的發(fā)放規(guī)模不大，但相對成本已經(jīng)不低。

中國經(jīng)濟(jì)的長期高速發(fā)展使得中國有能力大幅度提高助學(xué)貸款資助的學(xué)生人數(shù)（現(xiàn)在被限制在在校生總?cè)藬?shù)的20%以下）和生均貸款規(guī)模（2012年是6000 元以下），而實(shí)際的貸款需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過目前的規(guī)模，不僅是貧困家庭需要助學(xué)貸款，普通的中等收入家庭為了孩子上大學(xué)節(jié)衣縮食相當(dāng)普遍，對他們提供助學(xué)貸款可以降低教育儲(chǔ)備對居民消費(fèi)的限制，因此中國大學(xué)生助學(xué)貸款事業(yè)還有很大的發(fā)展空間。

問題是，助學(xué)貸款的任何成本增加最終都要學(xué)生、家長以及納稅人買單，中國是否也應(yīng)當(dāng)采取國家直接貸款的方式提供助學(xué)貸款，最大限度地降低貸款成本？與其大量購買美國國債間接資助美國的助學(xué)貸款，是否應(yīng)該直接資助中國學(xué)生與家庭以資助中國自己的教育事業(yè)？美國的助學(xué)貸款已經(jīng)惠及大約80%的在校生及包括職業(yè)教育和繼續(xù)教育在內(nèi)的所有高等教育部門，中國知識經(jīng)濟(jì)與服務(wù)性經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是否需要大幅度提高教育資助的力度？這些問題值得高等教育管理部門認(rèn)真思考。

美國的“聯(lián)邦擔(dān)保學(xué)生資助”制度失敗了，留給我們的是深入的思考。但是美國助學(xué)貸款的制度創(chuàng)新并沒有停止。中國應(yīng)該怎樣發(fā)揮自身的制度優(yōu)勢，獨(dú)立自主地發(fā)展符合國情又有利于國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略的學(xué)生資助制度，從這里應(yīng)該得到一些啟迪。

注釋：

①③College Board.Trends in Student Aid 2013，Washington， D.C.： The College Board，Available at：http：//trends.collegeboard.org.

②Angelica Cervantes，Marlena Creusere，Robin McMillion，Carla McQueen，Matt Short，Matt Steiner，Jeff Webster，（2005）， Opening the Doors to Higher Education：Perspectives on the Higher Education Act 40 Years Later，Prepared by TG Research and Analytical Services，http：//www.tgslc.org/pdf/HEA_History.pdf.

④中國全國學(xué)生資助管理中心發(fā)布的《2012年中國學(xué)生資助發(fā)展報(bào)告》，見//http：//www.chsi.com.cn/gjzxdk/news/201311/20131113/618438292-6.html.