低碳城市建設(shè)的國際經(jīng)驗借鑒與路徑選擇

武旭

全球氣候變化以及資源環(huán)境約束的挑戰(zhàn)日益加劇，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)已成為各國實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的共識，而城市是低碳經(jīng)濟(jì)的主戰(zhàn)場和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。相關(guān)研究顯示，城市消耗的能源占全球的75%，碳排放量則占80%。目前，全球范圍內(nèi)低碳城市建設(shè)方興未艾，許多國際大城市或是制訂了專門應(yīng)對氣候變化問題的行動規(guī)劃（如東京、巴黎、紐約、香港等），或是在其中長期規(guī)劃和戰(zhàn)略性規(guī)劃中設(shè)立專項內(nèi)容加以推進(jìn)（如倫敦、悉尼等），其內(nèi)容涉及的領(lǐng)域比較廣泛，且力圖通過多元化的綜合措施實現(xiàn)城市的低碳發(fā)展，取得了良好的成效。我國城鎮(zhèn)化仍處于快速發(fā)展階段，其在提供未來增長動力的同時，也必將帶來更大的挑戰(zhàn)，而我國的低碳城市建設(shè)則剛剛起步，亟待通過國際經(jīng)驗來提供借鑒。

一、低碳城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式

（一）市場和政府有效結(jié)合的動力機制

發(fā)達(dá)國家推進(jìn)低碳城市建設(shè)注重處理好市場“無形之手”和政府“有形之手”的關(guān)系，建立市場調(diào)節(jié)和政府引導(dǎo)公共作用的動力機制。一方面，以市場作為配置資源的基礎(chǔ)機制，利用供求、價格、競爭和風(fēng)險等機制促進(jìn)資源優(yōu)化配置和效用最大化，用利益誘導(dǎo)和市場約束、資源環(huán)境約束的倒逼機制加快低碳城市建設(shè)和應(yīng)用技術(shù)創(chuàng)新。另一方面，充分發(fā)揮政府在公共資源配置中的引導(dǎo)性作用，制定相對完善的城市規(guī)劃以及產(chǎn)業(yè)、財稅、金融等相關(guān)政策，營造良好的制度環(huán)境，引導(dǎo)各類生產(chǎn)要素向低碳城市相關(guān)領(lǐng)域流動。

（二）集中式的城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑

縱觀世界各國的城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑，主要可以分為四種類型［2］［3］。兩種類型為集中式發(fā)展：一是超大城市型（如日本），主要以少數(shù)巨型城市（人口在兩千萬以上）為主；二是中心城市輻射型（如韓國），中等城市或小城市群將會出現(xiàn)在大城市周圍。另外兩種類型為分散式發(fā)展：一是分布式增長型（如美國），中等城市和小城市分布廣泛；小城鎮(zhèn)主導(dǎo)型（如德國），以人口規(guī)模在幾萬至幾十萬的小城鎮(zhèn)為主。當(dāng)然，發(fā)達(dá)國家各具特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑是面對不同的經(jīng)濟(jì)社會狀況和政策導(dǎo)向下，經(jīng)過幾十年甚至上百年演化形成的，但集中式的城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑在提高經(jīng)濟(jì)效能和能源效率、節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境、控制耕地流失等方面優(yōu)勢明顯，對低碳發(fā)展大有裨益。

（三）緊湊型的城市形態(tài)

緊湊型的城市形態(tài)是以人口的高密度和建筑的高容積率為典型特征［4］，能夠為城市帶來多重收益［5］：在環(huán)境方面，縮短城市距離，提高交通可達(dá)性，減少機動車依賴度和能源消費，同時有助于保護(hù)城市周邊的耕地和維護(hù)生物多樣性；在經(jīng)濟(jì)方面，提高基礎(chǔ)設(shè)施的使用效率、降低維護(hù)成本，使城市居民更方便獲得各樣本地的工作和公共服務(wù)，更有利于刺激知識的擴散、創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)增長；在社會方面，使人口流動更為便捷，提高城市文明的共享度。大量的國際比較數(shù)據(jù)顯示，城市人口密度與人均能源消耗量和人均碳排放量呈顯著的負(fù)相關(guān)關(guān)系，因此，推進(jìn)城市精明增長以形成緊湊型的城市形態(tài)，對于遏制低效蔓延，保障低碳城鎮(zhèn)化至關(guān)重要。

圖1 城市密度與人均碳排放量

（四）可持續(xù)的交通模式

世界城市的發(fā)展歷程表明，城市交通體系是從根本上改善人居環(huán)境質(zhì)量，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會和自然三者關(guān)系，實現(xiàn)城市人口、資源、環(huán)境可持續(xù)的重要戰(zhàn)略問題。紐約、倫敦、巴黎等國際性大都市城市化和機動化啟動較早，都曾面臨一系列的城市交通問題。對此，這些城市制定了積極地應(yīng)對措施，積累了城市交通發(fā)展的豐富經(jīng)驗教訓(xùn)，對我國借鑒意義重大。

總體而言，國際都市進(jìn)行交通體系建設(shè)的主要做法是：（1）堅持公共交通優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略方向，完善大運量軌道交通系統(tǒng)，減少機動車運行量。如巴黎通過市區(qū)和郊區(qū)軌道交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，有效減少了私家車出行量。（2）采用經(jīng)濟(jì)性政策加強私人汽車的使用管理。如倫敦市自2003年開始對進(jìn)入市中心的車輛征收“道路擁堵費”，這一舉措使得交通阻塞現(xiàn)象下降了20%。（3）推動機動車節(jié)能減排和新能源汽車，不斷減少單車能源消耗量和污染物排放量。如美國提出新的機動車節(jié)能減排目標(biāo)，按這一目標(biāo)要求，到2016年年美國新生產(chǎn)的客車和輕型卡車百公里耗油將不超過6.62L，單車CO2排放將減少1/3；倫敦市計劃到2015年在全市投放10萬輛電動汽車。（4）改變城市居民出行結(jié)構(gòu)，鼓勵以其他方式替代機動車出行。如巴黎自2007年開始運營無人自行車租賃系統(tǒng)。

（五）綠色低碳的建筑模式

隨著城市的發(fā)展，建筑的耗能和排放比重會越來越高，在應(yīng)對挑戰(zhàn)的過程中，倫敦、紐約和東京等國際大都市在該方面經(jīng)歷了從節(jié)能建筑到綠色建筑的演變，并呈現(xiàn)如下發(fā)展趨勢［6］：一是從建筑單體節(jié)能向區(qū)域用能規(guī)劃和城市節(jié)能減排的橫向發(fā)展；二是從建筑節(jié)能設(shè)計向建筑節(jié)能規(guī)劃和優(yōu)化運行管理的縱向發(fā)展。最終，這種演變帶來技術(shù)和理念的提升，使綠色建筑呈現(xiàn)如下特征［6］140：在設(shè)計、建造和使用的全生命周期內(nèi)實現(xiàn)節(jié)約資源；具備高效的能源利用系統(tǒng)和低碳的能源供給系統(tǒng)；宜居并與自然和諧相處。

（六）低碳導(dǎo)向的能源體系

自上世紀(jì)70年代的兩次石油危機以來，發(fā)達(dá)國家就一直致力于調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，減少對于煤炭、石油等高碳化石能源的依賴，提高低碳和無碳能源的比例。具體來講，主要包括三方面內(nèi)容：一是在能源結(jié)構(gòu)上，推動可再生能源和新能源的廣泛利用；二是在能源效率上，提高能源綜合利用效率；三是在供應(yīng)方式上，鼓勵天然氣、可再生能源本地化的分布式能源發(fā)展。

二、路線圖

綜合比較若干建設(shè)低碳城市的國際性大都市的政策制定和實施，可以看到具有相似的四步法路線圖［7］［8］。

1.了解城市碳足跡。這要求建立一個碳排放核算框架（排放清單、排放源和排放因子）和基準(zhǔn)，據(jù)此評估進(jìn)展情況。城市碳足跡是低碳城市建設(shè)的基礎(chǔ)框架。

2.設(shè)立城市愿景，制訂低碳目標(biāo)。首先進(jìn)行全面細(xì)致的溫室氣體減排潛力和成本分析，確定城市的溫室氣體減排成本曲線。進(jìn)而通過不行動情景、基準(zhǔn)情景（BAU）和減排潛力情景三種情景結(jié)果的比較，確定城市溫室氣體減排的目標(biāo)，并且將減排目標(biāo)分解到行業(yè)，設(shè)定可衡量的行業(yè)指標(biāo)。

3.制訂城市減排行動方案。全面的低碳城市戰(zhàn)略和實施計劃將有助于城市實現(xiàn)其總體的減排目標(biāo)，這要求整合現(xiàn)有的相關(guān)政策，并通過有效的創(chuàng)新機制和有針對性的融資，采取綜合的多行業(yè)途徑，使低碳城市成為現(xiàn)實。

4.建立機制以監(jiān)測和評估。為保證戰(zhàn)略計劃的實施，需建立機制以監(jiān)測、核實和報告溫室氣體排放情況。

三、城市治理

（一）多層次的治理架構(gòu)

表1 國際城市低碳路線圖、愿景及目標(biāo)

國際經(jīng)驗顯示，良好的城市治理（city governance）是達(dá)成低碳城市建設(shè)愿景的執(zhí)行途徑和重要保障，這需要中央、地方、城市政府之間有效的協(xié)調(diào)和配搭，即通過適宜的多層治理架構(gòu)來推動應(yīng)對城市氣候變化。多層次的治理架構(gòu)旨在通過加強縱向和橫向的協(xié)調(diào)和分工縮小甚至是消除不同層級政府間的政策空白點，主要包括三種模式。

資料來源：氣候組織。

中央主導(dǎo)、自上而下的機制，例如挪威。主要特點是中央政府施加絕對的影響，通過國家政策推動地方、城市管理者將應(yīng)對氣候變化納入決策范圍，引導(dǎo)不同經(jīng)濟(jì)主體的行動，同時也包括中央對于地方（也包含城市，下同）有較大的授權(quán)范圍可以形成適應(yīng)本地特點的政策體系。

地方主導(dǎo)、自下而上的行動，比如美國。主要特點是通過地方自發(fā)項目和活動經(jīng)驗教訓(xùn)的學(xué)習(xí)和積累來影響中央政策的制定。

混合模式，例如巴西、日本和瑞典。兼具上述兩者的特點。

沒有適用于激勵和引導(dǎo)地方行動的國家政策，或者適用于國家—地方間協(xié)調(diào)的“萬能”框架，不同框架的適應(yīng)性和有效性取決于不同國家的文化傳統(tǒng)、政治體制和法律環(huán)境等。但是通過廣泛的比較，依然可以發(fā)現(xiàn)成功應(yīng)對氣候變化的多層次治理架構(gòu)應(yīng)當(dāng)具備的特點［9］：第一，國家政策是地方應(yīng)對氣候變化減緩和適應(yīng)行動的核心推動力量；第二，地方呈現(xiàn)愈發(fā)重要的試驗場潛力，應(yīng)當(dāng)為國家政策提供試點經(jīng)驗；第三，地方政府和中央政府在構(gòu)建應(yīng)對氣候變化的能力方面進(jìn)行廣泛緊密的合作可以提高地方政府挖掘減緩和適應(yīng)氣候變化措施最具成本收益的方法；第四，在減緩和適應(yīng)氣候變化被視為經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)，一些有效的跨部門的地區(qū)或城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略需要通過國家強有力的應(yīng)對氣候變化決策來推動。

（二）中央政府的作用

由于中央政府在作用范圍和權(quán)威性方面與地方政府的不同，其應(yīng)特別在如下幾方面發(fā)揮作用。

推動完善體制、增強知識基礎(chǔ)的行動，協(xié)調(diào)和優(yōu)化各城市、部門、區(qū)域與其他合作方之間的分散行動，確保這些行動能夠相互促進(jìn)，有助于地方?jīng)Q策者鼓勵利益相關(guān)者的參與，確定和執(zhí)行具有成本效益的行動［1］47。

賦予地方當(dāng)局一定的權(quán)力，平衡現(xiàn)有的地方政策，加快政策響應(yīng)和學(xué)習(xí)，促進(jìn)資源有效配置，并鼓勵地方利益相關(guān)者的參與。

通過強有力的適應(yīng)氣候變化和促進(jìn)溫室氣體減排的國家目標(biāo)來防止以犧牲環(huán)境為代價的地區(qū)競爭，甚至通過適當(dāng)?shù)募畲胧┻_(dá)到使地方“力爭上游”（race to the top）的局面。

通過確定與氣候行動有沖突或者妨礙地方氣候行動的國家政策來改善國家政策與地方氣候目標(biāo)、計劃及政策間的關(guān)系［9］57-59。

（三）地方政府的作用

地方政府應(yīng)將應(yīng)對氣候變化優(yōu)先整合到城市政策制定過程的每個階段中，包括議程設(shè)置、政策設(shè)計、執(zhí)行和政策評價，同時通過不同的治理模式解決城市不同領(lǐng)域的低碳發(fā)展問題。

從國際經(jīng)驗來看，應(yīng)對氣候變化的城市治理模式大致可歸納為四類［10］，可以分別稱為：自我管理（self-governing）、供給倡導(dǎo)（provision）、權(quán)威管制（regulation）和授權(quán)管理（enabling mode）。這四種模式并不是相互獨立的，相反，城市政府傾向于將它們結(jié)合起來同時使用。

自我管理模式。城市政府通過獨立活動和自有資源的操作和運用，推動自身溫室氣體排放的減少，主要采取三種方法：第一種，通過管理政府建筑、車隊和服務(wù)；第二種，通過采購政策，包括采購可再生能源用于市政管理，或在交通行業(yè)購買替代性的低碳燃料；第三種，地方當(dāng)局可以起帶頭作用，通過制定最佳實踐的原則或展示某種技術(shù)的使用或社會實踐。

供給倡導(dǎo)模式。該模式是借助政府提供的某些特定的服務(wù)或資源，促使城市向低碳生態(tài)方向發(fā)展，主要是通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或借助金融經(jīng)濟(jì)手段執(zhí)行。

權(quán)威管制模式。此種模式較為傳統(tǒng)，主要通過政府所掌握的公共權(quán)力，設(shè)置相應(yīng)的制度規(guī)范與限制性措施，約束和管理城市相關(guān)活動，如土地利用規(guī)劃和建設(shè)標(biāo)注審核等。

授權(quán)管理模式。城市政府可利用各種機制來支持其他機構(gòu)減少溫室氣體排放的活動，如通過各種形式的信息傳播和教育活動來影響行為改變，或利用各種刺激手段，包括提供補貼、信貸、取消補貼、或取消對新技術(shù)的壁壘，以鼓勵新技術(shù)的使用或推動行為的改變，還可與企業(yè)和社會團(tuán)體開展多種形式的合作。

四、策略手段

（一）重視依法推進(jìn)低碳城市建設(shè)

發(fā)達(dá)國家在低碳城市建設(shè)過程中特別注重從法制、規(guī)則的角度將低碳城市建設(shè)目標(biāo)、過程等進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)范，并且借助于制度規(guī)則形成對各方行動者的約束和激勵機制，調(diào)節(jié)各方行動者在低碳城市建設(shè)過程中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系［11］。從國際范圍來看，低碳城市建設(shè)相關(guān)的立法保障大多分散在能源保障和能源安全、應(yīng)對氣候變化、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)等相關(guān)領(lǐng)域中，大致分為兩類：一是以美國為代表的側(cè)重將低碳城市建設(shè)納入應(yīng)對能源危機相關(guān)的立法；二是以英國、日本等國家為代表的側(cè)重將低碳城市建設(shè)納入應(yīng)對氣候變化相關(guān)的立法［12］。

（二）科學(xué)全面的規(guī)劃設(shè)計

城市規(guī)劃直接決定了城市經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)的發(fā)展布局、功能、規(guī)模、生活方式、資源利用、交通等，這些都直接影響溫室氣體的排放。

國外低碳城市的規(guī)劃經(jīng)驗表明，要規(guī)劃一個低碳的城市，首先要了解影響城市發(fā)展的無形因素：城市經(jīng)濟(jì)、社會、文化、環(huán)境，市民的價值觀念、生活方式等。其次，要關(guān)注城市規(guī)劃引出的有關(guān)社會貧富分布、公平、援助等問題［13］。國外低碳城市規(guī)劃作為戰(zhàn)略性規(guī)劃具有較強的權(quán)威性、可操作性和實用性，規(guī)劃內(nèi)容涉及領(lǐng)域也比較廣泛，但因為大多數(shù)城市都已處于后工業(yè)化發(fā)展階段，溫室氣體排放來源主要集中于消費領(lǐng)域，因此在低碳規(guī)劃中，側(cè)重于空間布局和基礎(chǔ)設(shè)施、交通、建筑和生活方式等方面［14］。

表2 主要發(fā)達(dá)國家發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的文件、法案一覽表

（三）高度綜合的政策措施和多維度的支撐體系

適宜的城市政策和措施選擇是實現(xiàn)低碳城市減排目標(biāo)的前提條件和基礎(chǔ)工具。從國際經(jīng)驗來看，作為復(fù)合型系統(tǒng)工程的低碳城市規(guī)劃一般都需要高度綜合的政策措施和多維度的支持體系予以支撐和完善。

首先，從實施效果和最終作用進(jìn)行劃分，低碳城市發(fā)展政策主要包括“減緩（mitigation）”和“適應(yīng)（adaptation）”兩大類。其中，減緩類政策主要以降低溫室氣體排放，提高能源使用效率為最終目標(biāo)；適應(yīng)類政策則為了提高城市對氣候變化所導(dǎo)致的不良影響的抵抗能力。然而考慮到中長期應(yīng)對氣候變化所產(chǎn)生的影響，采取適應(yīng)政策是必要的。

其次，從政策作用的領(lǐng)域類別劃分，包括土地利用（land-use zoning）、交通運輸（transportation）、建筑（building）、自然資源（natural resources）、可再生能源（renewable energy）、供水和廢棄物處理（waste and water）六個方面，低碳城市政策均有相應(yīng)的具體措施和行動內(nèi)容，同時注重不同領(lǐng)域措施之間的協(xié)同效應(yīng)，以求實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會效益最大化。OECD（2009）評估了城市政府在土地利用、交通運輸、建筑、自然資源、可再生能源、供水和廢棄物處理政策間的協(xié)同影響效應(yīng)（從圖3中可見，土地利用和交通運輸政策的匹配是最為重要的），并給出了不同政策應(yīng)對氣候變化的預(yù)期目標(biāo)、具體措施、治理方式以及需要輔助的政策工具。

圖3 政策間交互影響效應(yīng)評估

表3 市級政府應(yīng)對氣候變化的政策工具

資料來源：Kamal-Chaoui，Lamia and Alexis Robert（eds.）（2009），“Competitive Cities and Climate Change”，OECD Regional Development Working Papers N°2，2009，OECD publishing，? OECD,2009：99～101.系筆者翻譯。

再次，從政策工具發(fā)揮作用的機制角度進(jìn)行劃分，可以分為命令控制式①政策、市場性②政策和信息③政策。國際經(jīng)驗顯示［15］：命令控制式政策仍然是碳減排的基礎(chǔ)性工具，市場性政策可作有效的補充，政策工具呈混合式特征；政策工具的應(yīng)用需要與政策環(huán)境④相適應(yīng)，處于碳排放總量平穩(wěn)甚至下降階段且環(huán)境監(jiān)管能力較強的地區(qū)可采用較充分的市場性政策，而處于碳排放增長階段且環(huán)境監(jiān)管能力較弱的地區(qū)，命令控制式政策則更適宜。

最后，從政策措施的最終執(zhí)行和客觀屬性劃分，綜合性的低碳城市發(fā)展政策，既應(yīng)包括具體的低碳技術(shù)項目的應(yīng)用，如可再生能源利用、建筑節(jié)能改造、公共交通系統(tǒng)的建設(shè)；又應(yīng)包涵以公共政策為主的引導(dǎo)與規(guī)范機制，如紐約市對家庭太陽發(fā)電的電量回購和建設(shè)補貼。

（四）低碳城市發(fā)展的資金保障機制［16］

地方政府已經(jīng)承擔(dān)了環(huán)境消費中較大比例的公共投資和公共開支⑤，城市需要額外的財政來源以資助減緩和適應(yīng)氣候變化，因此需要創(chuàng)新財政和金融機制來提供資金保障。

中央政府在改善城市財政方面發(fā)揮了關(guān)鍵的作用。其主要通過重新設(shè)計地方稅收和向地方政府的轉(zhuǎn)移支付來實現(xiàn)，特別是調(diào)整那些對城市建筑環(huán)境、交通和能源有重要影響的稅收。同時，政府間轉(zhuǎn)移支付將環(huán)境指標(biāo)納入到補償?shù)胤秸沫h(huán)境支出中來考慮。此外，從少數(shù)國家的政策實踐來看，碳稅和氣候變化稅，更適用于在國家或者超國家水平上應(yīng)用，以防止扭曲地區(qū)間的競爭。

采取有助于實現(xiàn)城市低碳發(fā)展目標(biāo)的地方財政手段和激勵措施。改善一些地方稅，特別是那些對城市建筑環(huán)境、交通和能源有影響的稅收，比如差異化的財產(chǎn)稅和交通稅，降低財政對于土地收入的依賴，并鼓勵公共交通。城市和大都市地區(qū)利用交通擁堵費、停車費、價值獲取稅（value-capture taxes）和其他財政來源使消費者面臨更多的選擇，這些措施可以減少資源的低效利用，限制城市的擴張。

探索新的融資措施以改變現(xiàn)有的財政手段，緩解應(yīng)對氣候變化所引起的預(yù)算壓力。一方面，碳金融（參與碳交易市場）可能有助于城市尋找額外和互補的資金；另一方面，調(diào)整清潔發(fā)展機制使得城市更容易采用它，特別是對于多部門的城市減排項目。

此外，可以探索公私合作（PPP）的有效模式，應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施項目的設(shè)計、籌資、施工，甚至經(jīng)營［17］。

綜上所述，諸多國際城市的發(fā)展歷史和低碳實踐為我國發(fā)展低碳城鎮(zhèn)化提供了寶貴的經(jīng)驗。我國應(yīng)當(dāng)在基于本國國情的基礎(chǔ)上吸收借鑒：首先，在體制機制（重點是行政考核體制和財稅體制）等方面進(jìn)行調(diào)整和創(chuàng)新，促進(jìn)形成良好的城市治理模式，使不同層級政府間在低碳發(fā)展上激勵相容；其次，通過法律、規(guī)劃和政策手段的跟進(jìn)和互相配合，推動我國形成低碳城鎮(zhèn)化所應(yīng)具有的發(fā)展模式；再次，要尤為重視土地和交通方面的規(guī)劃及政策的科學(xué)性和相互匹配；最后，我國低碳城鎮(zhèn)化在目標(biāo)導(dǎo)向上不僅應(yīng)當(dāng)關(guān)注短期內(nèi)的減排，更應(yīng)立足長遠(yuǎn)，在提高城市適應(yīng)能力和綜合競爭力方面下大工夫。

注釋

①包括各種標(biāo)準(zhǔn)和管制政策。②以碳市場和能源合同管理為代表。③標(biāo)志、宣傳教育等。④從溫室氣體減排的國際實踐可以歸納出，政策環(huán)境應(yīng)包括如下幾方面內(nèi)容：第一，內(nèi)涵了工業(yè)化城市化過程的溫室氣體排放總量變動趨勢；第二，政策工具應(yīng)用的具體環(huán)境，包括制度背景和技術(shù)背景。⑤OECD國家分為70%和50%。

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