地方政府非稅收入及其競爭的經(jīng)濟增長效應(yīng)分析

池東生

（福建船政交通職業(yè)學院 交通經(jīng)濟系，福建 福州350007）

一、引言

近年來，在稅收增長放緩而地方財政支出壓力不減的背景下，非稅收入成為了支撐地方財政收入較快增長的中流砥柱。2012年上半年各地區(qū)的非稅收入平均增幅達到30%—40%，有的地區(qū)甚至達到100%[1]，不少地方政府更是打出了“挖掘非稅收入潛力”的口號，形成了非稅收入增長的比拼態(tài)勢。非稅收入的超常增長也引起了社會各界的廣泛關(guān)注。

非稅收入作為我國地方政府收入的重要組成部分，其實質(zhì)是政府參與資源分配與再分配的一種手段。非稅收入的大小直接決定了政府對于經(jīng)濟的干預(yù)程度，同時影響著微觀負擔的高低，這都將對區(qū)域經(jīng)濟增長產(chǎn)生一定的影響。

筆者以為,非稅收入競爭的存在將直接影響地方政府非稅收入的決策，一定程度加速了非稅收入的增長，以非稅收入為載體進而對經(jīng)濟增長產(chǎn)生影響。此外，我國地方政府非稅收入主要由預(yù)算內(nèi)非稅收入、預(yù)算外收入和國有土地出讓收入三類非稅收入構(gòu)成，不同類別非稅收入不僅在收入本身規(guī)模、性質(zhì)上存在差異，其空間競爭激烈程度也不同，這就可能導致不同類別非稅收入對于區(qū)域經(jīng)濟增長績效也不相同。那么，我國地方政府非稅收入及其競爭將會對經(jīng)濟增長產(chǎn)生何種影響?不同類別非稅收入是否存在差別？對于這些問題現(xiàn)有文獻并未作出相應(yīng)的研究。本文擬從非稅收入及其競爭對于經(jīng)濟增長存在的正反兩方面影響進行分析，以期對現(xiàn)有研究進行補充。

二、地方政府非稅收入及其競爭對于經(jīng)濟增長的正效應(yīng)分析

1.有助于地方政府籌集資金，支持基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展

根據(jù)經(jīng)濟增長理論，一個地區(qū)經(jīng)濟的快速增長需要一個較良好的基礎(chǔ)設(shè)施作為支撐，而基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需要龐大的資金投入。我國長期以來處于發(fā)展轉(zhuǎn)型期，政府單純依靠稅收收入往往難以滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求，而通過非稅收入籌集所需資金就成為一個可選路徑。我國真正意義上的非稅收入起源于上世紀八九十年代的預(yù)算外收入，當時財政收入在國民經(jīng)濟中的比重和中央收入占財政總收入比重不斷下降，國家財政因經(jīng)費不足陷入了困境。為此，中央政府實行了“自行提取，自行使用”的非稅收入管理體制，允許各部門和各級政府設(shè)置各類收費和預(yù)算外收入來籌集財政資金，保證了國家各項事業(yè)的發(fā)展。在這些非稅收入中有大量是為了緩解公共產(chǎn)品供給短缺不足而設(shè)置的，如水利建設(shè)基金、港口建設(shè)費、城市公共事業(yè)費附加、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費等，其在改善公共基礎(chǔ)設(shè)施方面發(fā)揮了重要作用。后來，隨著國有土地出讓制度以及房地產(chǎn)市場化的改革，國有土地出讓收入迅速成為地方政府籌集巨額可支配財力的另一個重要渠道。據(jù)財政部統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2012年和2013年全國土地出讓收入達2．91 萬億和3．11 萬億，分別占地方本級公共財政收入的71．68%和59．26%[2]，土地出讓收入已成為地方政府名副其實的“第二財政”。而大量的國有土地出讓收入在其使用過程中的一個重要支出項目就是用于地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共設(shè)施完善。據(jù)中金公司的研究報告，全國每年城市公共投資中，約有35%來自地方自籌，而地方自籌資金中又有36%源于土地出讓收入，個別年份甚至超過40%。北京、上海、天津等發(fā)達地區(qū)這一比例則均超過55%，個別年份甚至高達70%—80%。[3]可以說，非稅收入在一定時期內(nèi)作為政府財力的重要補充，對于調(diào)動各級政府和部門的積極性，彌補財政預(yù)算資金的不足，完善公共基礎(chǔ)設(shè)施起到一定的促進作用。

2.彌補市場失靈，提高資源的使用效率

非稅收入中有部分收入是針對負外部性的矯正性收入。在現(xiàn)代經(jīng)濟社會中，由于私人成本收益與社會成本收益不一致的情況大量存在，負外部性也就不可避免，這是市場失靈的重要表現(xiàn)形式。現(xiàn)有研究表明解決負外部性的關(guān)鍵在于外在成本內(nèi)在化，然而由于交易成本的客觀存在，使得單純依靠市場力量難以實現(xiàn)這一目標，此時需要政府的介入。政府通過給負外部性確定一個合理的價格，即通常所說的“庇古稅”或“庇古費”，從而有效地治理和改善負外部性帶來的不良效果，典型的例子如排污費、高速公路費、罰沒收入等。本文以生產(chǎn)者負外部性為例進一步說明矯正性收費的存在對于資源合理配置的作用，如圖1 所示。在完全放任自由的境況下，MPC 為私人邊際成本曲線，MSC 為社會邊際成本曲線，D 為私人邊際收益曲線，同時也是整個市場的收益曲線。MSC 和MPC 之間的垂直距離，就是外部邊際成本，反映生產(chǎn)產(chǎn)生的負外部性。

圖1 矯正負外部性收費的經(jīng)濟分析

在未收費的情況下，廠商根據(jù)私人邊際成本等于私人邊際收益的原則進行生產(chǎn)和決策，均衡點為MPC曲線和D 曲線相交的E1點，對應(yīng)的價格和產(chǎn)量分別為P1、Q1。當政府通過收費來矯正負外部性時，將會使廠商進行生產(chǎn)決策時所面臨的成本曲線由MPC 上移到MSC，這樣廠商利潤最大化的均衡點就為MSC 和D 的交點，對應(yīng)的價格和產(chǎn)量為P2和Q2，并且有Q2

3.緩沖改革的阻力，促進財政改革的逐步深入

新經(jīng)濟增長理論認為，一個國家或地區(qū)經(jīng)濟增長除了取決于生產(chǎn)要素投入之外，制度因素在其中也發(fā)揮重要的作用，它在很大程度上決定了其他生產(chǎn)要素的使用效率。從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌是我國改革開放以來最主要的制度變革，市場經(jīng)濟制度的建立與完善自然需要相應(yīng)的財政改革相配套?？v觀我國財政改革發(fā)展歷史，雖然維護既得利益的漸進式改革是其內(nèi)在邏輯，但是每一次改革依然不可避免地涉及政府間利益的重新分配或調(diào)整，非稅收入在財政改革中一定程度起到了緩解改革阻力的作用。以分稅制改革為例，我國初步構(gòu)建了中央和省級政府之間的分級分稅財政體制框架。分稅制改革的結(jié)果是中央實現(xiàn)了財力的相對集中，但由于中央與地方的事權(quán)改革相對滯后，出現(xiàn)了財權(quán)層層上移而事權(quán)層層下移的現(xiàn)象，這就在一定程度上形成了地方政府財政運行收支平衡的壓力。作為緩解分稅制改革的直接沖擊，大部分非稅收入并未納入中央與地方政府調(diào)整范疇，使得地方政府有了除稅收之外其他的籌資渠道，減少了分稅制改革的阻力。分稅制改革的成功保證了中央的財力集中，增強了中央的宏觀調(diào)控能力，為未來進一步進行深化財政體制改革甚至經(jīng)濟政治體制改革提供了較大的操作空間和財力保障。可以說，改革正是我國經(jīng)濟增長奇跡的基礎(chǔ)，非稅收入在推進財政改革乃至經(jīng)濟改革中發(fā)揮了很重要的政治作用，雖然其影響很難直接衡量，但不可否認的是非稅收入作為改革的利益緩沖，有助于減少改革的阻力，加速我國制度變革的進程，進一步釋放生產(chǎn)要素的生產(chǎn)效率，從而促進了我國經(jīng)濟的較快發(fā)展。

三、地方政府非稅收入及其競爭對于經(jīng)濟增長的負效應(yīng)分析

1.生產(chǎn)要素流動機制受到制約，不利于資源的有效配置

根據(jù)現(xiàn)有的經(jīng)濟增長理論，經(jīng)濟增長不僅取決于生產(chǎn)要素積累，而且與生產(chǎn)要素的邊際產(chǎn)出效率緊密相關(guān)。生產(chǎn)要素總是“趨利”，總是由低產(chǎn)出效率的地區(qū)流入高產(chǎn)出效率的地區(qū)，因此生產(chǎn)要素的流動機制正是提高邊際產(chǎn)出效率的微觀基礎(chǔ)。然而，生產(chǎn)要素能否有效地流動取決于要素擁有者所掌握信息的完全程度，當生產(chǎn)要素難以對不同地區(qū)的信息進行比較評判時，信息不對稱問題就會產(chǎn)生，這將導致生產(chǎn)要素配置的非最優(yōu)化。非稅收入負擔與稅收負擔一樣，都是影響生產(chǎn)要素邊際產(chǎn)出效率的重要因素，在生產(chǎn)技術(shù)等條件相同且不變的前提下決定著生產(chǎn)要素地區(qū)間流動方向與強度。因此，各地差異化非稅收入信息的獲取和比較就關(guān)系著要素流動機制是否順暢，資源配置是否有效。值得注意的是，我國地方政府非稅收入相對于稅收收入具有隱蔽性、靈活性和非規(guī)范性的特征，這就對生產(chǎn)要素構(gòu)成了一種隱性的負擔。非稅收入在地方財政收入中的占比越高意味著地方政府通過規(guī)范的稅收籌集收入相對減少，而更多地依賴于非稅收入，降低了財政信息的透明性和可比性。這就使得流動性生產(chǎn)要素很難對于非稅負擔進行準確預(yù)判和比較，大大增加了信息獲取的成本，阻礙了生產(chǎn)要素自由流動機制的運行，導致資源配置效率也相對低下，不利于經(jīng)濟的長期增長。

2.沖擊稅收主體地位，削弱中央宏觀調(diào)控的能力

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，地方政府所承擔的支出責任不斷增加，這使得地方政府對于財政資金的需求相應(yīng)增加。在財政競爭的壓力以及中央集中稅權(quán)的現(xiàn)實條件約束下，地方政府將通過非稅收入來平衡收支，這使得非稅收入在地方政府收入體系中的地位由“稅收補充”演變成重要的財力資源。從世界各主要發(fā)達國家的實踐情況來看，非稅收入占其政府收入的比重一般不高于20%[4]，而我國全口徑的非稅收入規(guī)模則長期占據(jù)地方政府收入的“半壁江山”。

3.軟化財政預(yù)算約束，模糊政府與市場邊界

Wingast(1995)認為，地方政府財政預(yù)算硬約束是維護市場聯(lián)邦主義所需要滿足的條件之一。財政預(yù)算硬約束將促使地方政府量入為出，自覺約束自己的收支行為，提高財政資金的使用效率。[5]然而，從預(yù)算管理的角度來看，我國大量的地方政府非稅收入長期游離于預(yù)算之外或是納入約束力較弱的基金預(yù)算。這就意味著地方政府預(yù)算約束的相對軟化，在財政競爭的背景下通常表現(xiàn)為財政收支的擴張。一方面，非稅收入規(guī)模的迅速擴大意味著地方政府更多地向市場伸出“攫取之手”，這無疑將增加企業(yè)和個人的負擔，抑制市場活力；另一方面，為了實現(xiàn)短期內(nèi)拉動經(jīng)濟增長的目標，地方政府傾向于投資或者發(fā)展“價高利大”產(chǎn)業(yè)，如機械、鋼鐵、化工、能源等，容易導致過度投資和重復建設(shè)，造成各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、產(chǎn)能過剩。這不利于地區(qū)間的分工協(xié)作、互助發(fā)展，并將在一定程度上加劇我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的難度。以上兩個方面將直接導致政府與市場邊界的模糊化，不利于發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，從而對經(jīng)濟的長期增長帶來負面影響。

四、結(jié)語

綜上分析，可以發(fā)現(xiàn)我國非稅收入及非稅競爭對經(jīng)濟增長的影響鏈條是復雜的、間接的。一方面非稅收入的征收將影響經(jīng)濟主體的行為，另一方面非稅收入的支出又可能對國民經(jīng)濟施加顯著的影響。從作用效果上來看，非稅收入及其競爭既可能促進經(jīng)濟發(fā)展，也可能產(chǎn)生負面效應(yīng)，而且預(yù)算內(nèi)非稅收入及其競爭對于經(jīng)濟增長的負面作用正日益凸顯。因此，從維護經(jīng)濟增長潛力的角度看，如何更好地減少預(yù)算內(nèi)非稅收入及其競爭的負面效應(yīng)是未來非稅收入改革的重要內(nèi)容。

[1]蘇明．中國地方政府稅權(quán)劃分[J]．涉外稅務(wù)，2000，（5）．

[2]田志剛，高琳，毛翠英．我國稅收與經(jīng)濟增長研究[J]．市場周刊，2004，（4）．

[2]吳金光.我國政府非稅收入管理立法探討[J].財會月刊，2012，（9）.

[4]譚陜軍.政府非稅收入管理的新模式研究[J].中國證券期貨，2012，（4）.

[5]張振玉.政府非稅收入管理問題及對策[J].河北學刊，2012，（3）.