完善我國高校財務內(nèi)部控制策略探析

王文明

【摘 要】 隨著我國高等教育的快速發(fā)展，高校財務內(nèi)部控制存在的漏洞越來越明顯。文章在對我國高校財務內(nèi)部控制現(xiàn)狀分析的基礎上，結(jié)合《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（2012）等相關(guān)政策、法規(guī)中的規(guī)定，分別從政府主管部門角度和高校自身角度有針對性地提出完善我國高校財務內(nèi)部控制的策略建議。

【關(guān)鍵詞】 高校財務; 內(nèi)部控制; 規(guī)范

中圖分類號：F23;G64 ?文獻標識碼：A ?文章編號：1004-5937（2014）36-0107-04

一、引言

隨著我國高等教育發(fā)展迅猛，我國高校無論是在辦學規(guī)模方面，還是在教育經(jīng)費來源渠道和總數(shù)方面都達到了空前的大和多，這對高校財務管理提出了更高的要求。然而，我國高校財務內(nèi)部控制發(fā)展相對緩慢，不能滿足多校區(qū)辦學的客觀需要，更不能為我國高校持續(xù)發(fā)展提供保障，這也是近些年我國高校經(jīng)濟犯罪案件頻發(fā)的重要原因之一。目前，盡管政府主管部門沒有專門制定我國高校財務內(nèi)部控制規(guī)范性文件，但是根據(jù)《會計法》及2012年國家發(fā)布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》中的相關(guān)規(guī)定，高校作為一個組織實體和行政事業(yè)單位必須建立和完善財務內(nèi)部控制體系，可見，高校財務內(nèi)部控制在保證高校健康、持續(xù)發(fā)展過程中的重要性。

二、我國高校財務內(nèi)部控制現(xiàn)狀分析

（一）我國高校財務內(nèi)部控制意識有待加強

受傳統(tǒng)思想等原因的影響，我國高校財務內(nèi)部控制的發(fā)展并未與時俱進。許多高校財務工作者對高校財務內(nèi)部控制的重視程度都遠遠不夠，甚至高校主管部門及高校領導層對財務內(nèi)控的關(guān)注度亦是如此。首先，許多高校領導者認為高校財務主要是資金核算，特別關(guān)注對貨幣資金的管控。其次，少許財務工作人員在工作過程中財務內(nèi)部控制意識不強，不能自覺履行自己的職責，導致內(nèi)控缺失。最后，有的高校對會計崗位輪換制度重視不足，如少數(shù)高校財務部門領導層所分管的工作長期不輪換，有的甚至直至退休。

（二）高校財務內(nèi)部控制制度急需完善

與發(fā)達國家相比，我國對高校財務內(nèi)部控制的研究起步很晚，已有的高校財務內(nèi)部控制制度有待完善。

1.未專門制定高校財務內(nèi)部控制規(guī)范性文件

雖然我國在2012年發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（試行），并于2014年開始施行，但是該類規(guī)范包含的范圍是所有行政事業(yè)單位，并非專門針對我國高校制定的，而目前我國高校經(jīng)濟活動越來越復雜，有其自身的特點，僅僅依靠現(xiàn)有的規(guī)范很難實現(xiàn)高校財務內(nèi)部控制目標。

2.現(xiàn)有內(nèi)部控制制度相對簡單和落后

隨著我國高教事業(yè)的蓬勃發(fā)展，各大高校紛紛通過創(chuàng)辦民辦學院和多校區(qū)同時辦學以及與其他院校合并辦學等方式來擴大自身規(guī)模。但是，高校在對財務管理內(nèi)部控制制度方面，我國大部分高校都沿用原有的模式，并未將相關(guān)制度進行完善和統(tǒng)一。

3.已有內(nèi)部控制制度執(zhí)行不到位

目前，我國大部分高校開始逐漸重視財務內(nèi)部控制，并且制定了相關(guān)財務內(nèi)部控制制度，由于相關(guān)工作人員和部門職責權(quán)限界定不明確以及制度在執(zhí)行中不具規(guī)范性，從而導致內(nèi)部控制制度流于形式，執(zhí)行中缺乏力度。（1）設崗時沒有嚴格遵循不相容職務相分離的原則;（2）設崗時遵循了不相容職務相分離的原則，但是在人手不足尤其是假期值班時時常會出現(xiàn)不相容職務及崗位由同一人包干;（3）授權(quán)審批制度不完善。如許多高校財務部門系統(tǒng)專業(yè)維護人員在系統(tǒng)內(nèi)可以不留痕跡地篡改數(shù)據(jù)，而無需經(jīng)過管理者的授權(quán)審批。

4.未真正落實總會計師制度

以往，高校財務工作主要由校長或院長負責，但隨著高校辦學模式和經(jīng)濟活動日益多樣化和復雜化，我國高校應該以總會計師制度取代原來的校長或院長負責制制度，這樣才能滿足我國高校的財務工作發(fā)展需要。我國也根據(jù)實際情況建立了總會計師制度，但是絕大多數(shù)高校并未真正執(zhí)行該制度，并未設立總會計師崗位。

（三）高校財務內(nèi)部控制體系有待健全

1.現(xiàn)有內(nèi)部控制項目范圍不夠廣

受傳統(tǒng)思想及歷史原因的影響，我國高校會加強對發(fā)生頻率高的以及相對重要的項目進行內(nèi)部控制，而忽略對諸如基建等發(fā)生頻率低的關(guān)鍵項目的控制。

2.現(xiàn)有內(nèi)部控制涵蓋的對象范圍不夠全面

目前，我國高校財務內(nèi)部控制涵蓋的對象范圍主要為校級或院級財務部門的會計工作人員，而對高校其他職能部門及附屬單位相關(guān)會計工作人員的行為的管制缺乏力度。

3.缺乏風險評估機制

高校對重大經(jīng)濟業(yè)務活動缺乏相應的風險評估及預警機制，如高校為擴大規(guī)模貸款辦學的決策過程中，決策和執(zhí)行程序都不規(guī)范，事后無跟蹤監(jiān)督，也沒有風險分析、預警機制，更沒有應急措施，巨額的還本付息可能導致高校資不抵債或者影響教工工資的正常發(fā)放。

（四）高校財務內(nèi)部控制監(jiān)督不給力

1.內(nèi)部監(jiān)督缺乏力度

我國高校內(nèi)部審計是一把“雙刃劍”，它既是高校財務內(nèi)部控制中不可或缺的部分，又是對高校財務內(nèi)部控制進行監(jiān)督、檢查的關(guān)鍵手段之一。目前，我國高校內(nèi)部審計在實際運行過程中存在的主要不足有：（1）已有的內(nèi)部審計機構(gòu)職責權(quán)限不明確，在審計工作中不能擁有絕對的獨立自主性。（2）現(xiàn)有的審計工作方式不夠先進，審計人員業(yè)務素質(zhì)有待提高。隨著電算化在會計工作中的廣泛運用，以前以手工為主的審計工作方式已不能滿足實際工作需要，只有不斷提高審計人員業(yè)務能力和會計電算化水平等才能改變傳統(tǒng)的手工審計工作方式。（3）現(xiàn)有審計涵蓋的項目范圍不夠全面。目前，我國高校內(nèi)部審計涵蓋范圍主要是圍繞基本建設、采購大宗儀器設備、日常財務收支等方面的真實性、有效性和合法性來開展的，而忽略了對諸如院系的日常支出、辦班創(chuàng)收及其分配等方面的關(guān)注。（4）缺乏事前和事中審計。目前，我國高校內(nèi)部審計大多為重大事件發(fā)生后對其進行例行審計，且主要為事后審計，審計過程中涉及部門多，往往缺乏獨立性，發(fā)揮不了內(nèi)部審計應有的監(jiān)督管理職能。endprint

2.外部監(jiān)督形同虛設

目前，我國主要由政府相關(guān)職能部門對高校財務內(nèi)部控制實施外部監(jiān)督、檢查，但由于政府各部門職權(quán)界限不夠明確，檢查存在臨時性，且周期較長，政府部門對高校財務內(nèi)部控制的監(jiān)督存在標準不統(tǒng)一、責任不明確，不具備全面性和延續(xù)性，另外現(xiàn)有的獎懲制度過于陳舊或與現(xiàn)實不符，可見，我國高校財務內(nèi)部控制的外部監(jiān)督形同虛設。

（五）資產(chǎn)管理不規(guī)范

1.對貨幣資金管理不規(guī)范

首先，許多高校財務部門印鑒中的名章與財務專用章并未由不同人分開掌管，而是由同一人掌管。其次，在人手不足的情況下，尤其是假期值班時，不相容崗位經(jīng)常由一名財務人員擔任，如一名財務人員既負責現(xiàn)金出納崗會計憑證復核工作又負責現(xiàn)金發(fā)放工作，印鑒章和銀行票據(jù)也未分開保管。再次，對庫存現(xiàn)金的核查工作不規(guī)范，很少進行盤點檢查。最后，對銀行對賬工作管理不規(guī)范，對賬人員在對賬過程中長期只按金額而未按事實進行亂勾對，導致往年的銀行或單位未達賬項大量積壓且不能有效處理。

2.對收入和支出管理不規(guī)范

現(xiàn)在許多高校院系都辦班創(chuàng)收，由于長期對該類收入管理不規(guī)范，有少許院系將辦班收入不入賬，私設“小金庫”，甚至設立賬外賬。在日常財務報銷支出中，由于職責不明確，財務部門的領導和院系財務“一支筆”不按程序辦事，隨意簽字，甚至越權(quán)審批現(xiàn)象屢見不鮮。

3.對固定資產(chǎn)管理不規(guī)范

我國高校資產(chǎn)在購置前只是進行形式上的論證，不充分、不科學，導致新購置的固定資產(chǎn)并不滿足實際需要而閑置浪費。購置后不能及時辦理固定資產(chǎn)入賬及報廢銷賬手續(xù)，缺乏定期核對制度，導致賬實不符。管理過程中只注重價值管理，輕實物管理，沒有建立固定資產(chǎn)明細賬。對固定資產(chǎn)尤其是大型儀器設備尚未形成共享協(xié)調(diào)機制，導致不同部門重復購置同一種儀器設備，浪費資金。

（六）高校財務預算管理不到位

1.不能科學地編制預算

目前，我國大部分高校以在前一年財務數(shù)據(jù)基礎上想當然地進行簡單調(diào)整的方法來編制當年預算，并沒有采取科學的方法來編制當年預算，預算編制過程中也沒有平衡高校各部門間的實際需要，更沒有嚴格的審批程序。

2.預算執(zhí)行失控

目前，雖然我國高校按時編制了當年預算，但是預算的執(zhí)行往往缺乏力度，有的領導脫離財務預算，對高校資金的安排和使用隨意性很大，從而導致已有的預算難以真正落實到位，對國家為高校提供的資源造成了極大的浪費。

3.未建立預算評價機制

高校對預算的編制及執(zhí)行沒有總結(jié)性的機制，不利于預算編制水平的提高。

三、完善我國高校財務內(nèi)部控制的策略建議

結(jié)合上述我國高校財務內(nèi)部控制現(xiàn)狀分析來看，要想切實提高高校財務內(nèi)部控制水平，除了高校自身要作出努力外，政府相關(guān)主管部門也必須給予大力支持。

（一）對政府主管部門提出的策略建議

1.專門制定高校財務內(nèi)部控制規(guī)范性文件

高等教育主管部門可以通過參考已有的企業(yè)和行政事業(yè)單位有關(guān)內(nèi)部控制的規(guī)范性文件，組織調(diào)研、學習、總結(jié)，及時制定出專門針對高校內(nèi)部控制的規(guī)范性文件，讓高校在制定財務內(nèi)部控制制度、體系時有據(jù)可依。

2.加強對高校財務內(nèi)部控制的評價和監(jiān)管

在對高校財務內(nèi)部控制監(jiān)督過程中制度建設不可或缺，但其制度的執(zhí)行力以及對制度運行效果的評價也很重要，所以，可以根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（2012）中的相關(guān)規(guī)定及參考完善企業(yè)財務內(nèi)部控制的相關(guān)措施，明確相關(guān)職能主管部門為監(jiān)督主體，必須做到分工細致、明確，標準或口徑統(tǒng)一，并根據(jù)實際情況科學地完善獎懲制度。通過對內(nèi)部控制的設計和運行的有效性定期或不定期相結(jié)合的方式來進行評價和監(jiān)管，有利于及時發(fā)現(xiàn)其存在的問題，并提出具體改進方案和措施，督促整改，做到獎懲分明，保證高校財務內(nèi)部控制制度得到改進和完善。

3.高校應當設置總會計師崗位

2013年新版本的《高等學校財務制度》第二章《財務管理體制》第六條中提出高校應設置總會計師崗位，總會計師為學校副校級行政領導成員，其主要是協(xié)助校（院）長管理學校財務工作，進行科學決策，承擔相應的領導和管理責任。高校設立總會計師后，既能促進高校預算編制的科學性和提高預算執(zhí)行力度，又能促進高校財務內(nèi)部控制制度不斷完善，更能促進高校財務管理效率的不斷提高。另外，高校在設置總會計師崗位時一定要選擇合適的、有能力的人勝任。

（二）對高校提出的策略建議

1.強化財務內(nèi)部控制意識，提高財務人員綜合素質(zhì)

通過對高校財務內(nèi)部控制的宣傳和高校典型經(jīng)濟案例的講解，讓高校各部門工作人員尤其是各部門領導人員提高對財務工作的重視程度，讓他們意識到財務內(nèi)部控制的重要性，日常工作中不僅要抓教學行政和科研工作，更要抓財務管理工作。如果高校領導層意識到財務內(nèi)部控制重要性的話，將有利于財務內(nèi)控體系的建立和貫徹落實。另外，高校財務人員是內(nèi)部控制的執(zhí)行者，財務人員只有在具有較高專業(yè)技術(shù)水平和高尚的職業(yè)道德操守時，才能為保證健康有序地開展財務工作而自覺履行自己的工作職責，為貫徹落實高校財務內(nèi)部控制提供保障。

2.完善財務內(nèi)部控制制度，健全財務內(nèi)部控制體系

首先，各高校應該在參考相關(guān)政策法規(guī)的基礎上，根據(jù)自身的財務工作量及管理方式來切實建立和完善財務內(nèi)部控制制度，確保內(nèi)控制度既能約束財務部門又能約束其他各職能部門，不僅要涵蓋本校所有的項目而且要能約束到所有的人員對象。其次，高校要建立內(nèi)部報告制度，用于全面反映經(jīng)濟活動內(nèi)容，及時提供重要信息，為管理者制定決策保證時效性和針對性。同時，要保證財務內(nèi)部控制制度的執(zhí)行力，不能讓其流于形式。最后，還要重視風險評價機制的建立和實施。

3.切實建立內(nèi)部評價機制，強化內(nèi)部審計監(jiān)督職能endprint

首先，我國高校切實按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（2012）中第六十三條的規(guī)定，由高校負責人明確指定專門部門或?qū)Ｈ素撠煂Ω咝Ｘ攧諆?nèi)部控制的有效性定期或不定期進行評價，在此基礎上出具內(nèi)部控制自我評價報告，及時發(fā)現(xiàn)問題并進行整改。其次，隨著我國高校規(guī)模的日益擴大和高校會計電算化的普遍推廣，可以從以下方面來提高我國高校財務內(nèi)部審計監(jiān)督職能：（1）在保證內(nèi)部審計機構(gòu)獨立性的前提下，明確劃分其職責權(quán)限;（2）改變傳統(tǒng)的僅僅依靠手工操作的審計方式，結(jié)合運用現(xiàn)代化的先進技術(shù)和手段來提高內(nèi)部審計效率和效果;（3）為提高內(nèi)部審計效率，確保先進審計工作方式得到有效運用，高校必須不斷加強對內(nèi)部審計工作人員的業(yè)務能力和會計電算化水平等方面的培養(yǎng)和提高;（4）豐富內(nèi)部審計內(nèi)容，以往內(nèi)部審計的主要內(nèi)容有高校日常財務收支、設備采購、基建工程等方面，目前，從實際情況來看還應當將對二級院系的日常支出、酬金創(chuàng)收及其分配情況等內(nèi)容納入到內(nèi)部審計中去;（5）高校內(nèi)部審計部門在審計過程中要采用事前審計、事中審計和事后審計相結(jié)合的審計工作方式，而不應當僅僅是以事后審計方式為主。

4.加大對關(guān)鍵業(yè)務和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的控制力度

（1）強化對資金業(yè)務的控制。首先，資金健康有序地運轉(zhuǎn)，才能保證高校可持續(xù)發(fā)展，因此，必須加大對資金的控制力度。在沒有完全實現(xiàn)無現(xiàn)金結(jié)算方式前，必須降低現(xiàn)金保管風險，定期或不定期地對現(xiàn)金進行盤點。同時，既要保證票據(jù)和印鑒分離保管，又要保證分人保管。其次，在完全實現(xiàn)無現(xiàn)金結(jié)算方式后，既嚴格遵守授權(quán)審批制度，又要細分授權(quán)審批額度，明確各方職責。最后，及時做好月末銀行對賬工作，跟蹤處理未達賬項，遇到特殊情況及時向上級領導匯報，嚴格執(zhí)行財務處長、審計處長、分管校長的雙簽工作。

（2）強化對會計崗位設置的控制

首先，在設置崗位時必須保證不相容職務相分離，明確各崗位職責，在假期值班人手不足的情況下，為保證內(nèi)控可以運用綜合柜員制，即兩人完成四個不相容崗位的工作。其次，注重對關(guān)鍵崗位人員的選拔，全面考查其專業(yè)水平和職業(yè)道德素質(zhì)等綜合素質(zhì)。另外，重視會計崗位輪換制度，在財務部門無論是領導層還是最基層的崗位，都必須到期輪崗。最后，注重財務人員崗前培訓工作，通過培訓來提高他們的業(yè)務技能和職業(yè)道德素養(yǎng)。

（3）強化對財務預算編制和執(zhí)行的控制

高校開展日常教學行政工作和科研等工作的前提和依據(jù)是高校當年編制的財務預算，所以高校加強對財務預算的編制和執(zhí)行的監(jiān)管顯得尤為重要，高?？梢詮囊韵路矫鎭砼Γ?）隨著高校財務內(nèi)容的復雜多變和財務工作量的日益增加，對預算編制人員提出了更高的要求，他們要通過不斷培訓和學習等方式來提高預算編制水平;2）從高校自身實際情況出發(fā)，努力實現(xiàn)“零基預算”，從而提高預算編制的科學性、實用性和前瞻性;3）實行全校層面的預算和所屬各院系、部、處等層面分別預算相結(jié)合的預算編制方式，將后者分級預算匯總后與前者校級層面預算對比后可以及時發(fā)現(xiàn)問題，并進行相應調(diào)整;4）加強高校預算的執(zhí)行力度，預算實施過程中多溝通、多配合，努力提高預算的監(jiān)管力度和執(zhí)行效率;5）建立預算評價機制，提高預算編制水平。

（4）強化對收入和支出的控制

首先，高校必須按物價部門批準的收費標準收費，按“收支兩條線”的制度來管理，院系一切收入要納入學校統(tǒng)一監(jiān)管，不得坐支，不得私設“小金庫”。其次，對于日常財務報銷支出要堅持“一支筆”審批在內(nèi)的“三字一章”制度，特殊支出事項要經(jīng)過授權(quán)、審批等程序，做到誰簽字誰負責，明確各方責任。

（5）強化對固定資產(chǎn)的控制

首先，高校對固定資產(chǎn)在購買、使用和報廢整個生命周期中都要進行監(jiān)督控制，確保做到賬證、賬賬、賬實都相符。其次，建立高校固定資產(chǎn)共享機制，防止閑置浪費，尤其是要提高重點實驗室使用的大型儀器設備的使用價值和使用效率，從而提高資金使用效率。

（6）強化對重大經(jīng)濟活動的控制

高校重大經(jīng)濟活動主要是指那些具有投資大、周期長、風險大等特點的經(jīng)濟活動，如貸款辦學等，高校對待重大經(jīng)濟活動時必須要有風險意識。所以，在發(fā)生前必須經(jīng)過專家的科學論證，發(fā)生過程中不斷跟蹤監(jiān)督，建立風險評價和預警機制，提前制定好應急措施，盡最大努力降低重大經(jīng)濟活動中舞弊的概率。

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