規(guī)劃新思路的運(yùn)用——以溧陽市工業(yè)集中區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃為例

陳旭東，石亞飛

（江蘇緯信工程咨詢有限公司，江蘇南京 210029）

0 引言

控制性詳細(xì)規(guī)劃（簡稱“控規(guī)”）是規(guī)劃設(shè)計與操作管理的中間環(huán)節(jié)，在我國的城市規(guī)劃體系中具有核心的地位。其較好的適應(yīng)了我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌初期城市土地開發(fā)、城市規(guī)劃管理的要求［1］，層次、深度適宜，同時采取規(guī)劃的語言來表述規(guī)劃的原則和目標(biāo)，并制定了詳細(xì)的建設(shè)要素控制指標(biāo)，成為城市建設(shè)的有效引導(dǎo)。尤其是2008 年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實施之后，控規(guī)成了城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃實施管理的最直接的法律依據(jù)，是國有土地使用權(quán)出讓、開發(fā)和建設(shè)管理的法定前置條件。其控制的出發(fā)點(diǎn)是使城市總體規(guī)劃落在實處，保障城市的健康、有序發(fā)展［2］。地位的提升意味著背負(fù)有更大的責(zé)任，無疑對控規(guī)的科學(xué)性、合理性提出了更高的要求，迫切要求控規(guī)的編制與運(yùn)作進(jìn)行改革與完善?；仡櫋⒎此己涂偨Y(jié)近20 年來控規(guī)的實踐經(jīng)驗和出現(xiàn)的問題，控規(guī)的編制思路已落后于新形勢的要求。

1 傳統(tǒng)控規(guī)思路

傳統(tǒng)控規(guī)趨向于靜態(tài)控制，把規(guī)劃當(dāng)做一張建設(shè)的終極式藍(lán)圖［3］，控規(guī)的編制面向的是最終的規(guī)劃成果，而往往忽視城市發(fā)展過程中出現(xiàn)的大量不確定性和現(xiàn)實問題存在的干擾。規(guī)劃者的眼光往往也僅僅局限于城市和地塊這兩個宏觀和微觀的地域尺度，忽略不同地區(qū)、不同條件以及不同的管理要求，千篇一律的以一種模式進(jìn)行編制［2］，導(dǎo)致在規(guī)劃的編制時總是井井有條，但一旦投入實施，就會發(fā)現(xiàn)寸步難行。而規(guī)劃編制者不一定完全理解城市運(yùn)作和規(guī)劃管理，憑著熱情、一廂情愿、折中與妥協(xié)，也就導(dǎo)致了正如新加坡規(guī)劃之父“劉太格”所言：“規(guī)劃方案的不完善還管制，才是最大的災(zāi)害。”

另有部分規(guī)劃者在控規(guī)實際編制過程中，存在著重物質(zhì)環(huán)境，追求形式美的傾向，過分的強(qiáng)調(diào)形式美而帶來了規(guī)劃管理與實施的一系列問題［4］。例如，在同一城市區(qū)位，具有同等可達(dá)性的地塊，其土地開發(fā)的成本和機(jī)會是相同的，規(guī)劃師為了滿足美感和視覺效果，把地塊劃的大小不一，建筑高度、密度也不一樣，有時沿街用地的密度反而定得低，制造出不合理的地價差。結(jié)果是有的地塊沒人要，或者有的地塊要了以后就要改，開發(fā)商想要違反規(guī)定是必然的結(jié)果。

這種“范式化”的控規(guī)存在的主要問題包括對現(xiàn)狀情況研究不夠，實施性不強(qiáng)。也即是對控規(guī)的基本問題——控規(guī)是什么、做什么用，尚未弄清楚，僅偏重于技術(shù)研究，是無法得到“如何編”的答案的。而且這種模式的控規(guī)在片面追求經(jīng)濟(jì)效益和高利潤的同時，導(dǎo)致容積率、建筑密度等方面失控，最終造成空間格局混亂，環(huán)境質(zhì)量下降。

2 溧陽市工業(yè)集中區(qū)控規(guī)

2010 年國家經(jīng)濟(jì)工作主線指出：促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展、集約發(fā)展是新型工業(yè)化的必由之路，也是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的有效手段。與此同時，工業(yè)和信息化部出臺了《創(chuàng)建國家新型工業(yè)化產(chǎn)業(yè)示范基地管理辦法》，將創(chuàng)建國家新型工業(yè)化示范基地作為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚、集約發(fā)展，推進(jìn)信息化與工業(yè)化融合，進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要突破點(diǎn)。常州市出臺的《常州市振興五大產(chǎn)業(yè)行動計劃》中非常明確的提出了大力發(fā)展材料產(chǎn)業(yè)尤其是新材料產(chǎn)業(yè)。在此背景下，溧陽市南渡鎮(zhèn)新材料工業(yè)集中區(qū)因勢而建。

2.1 用地形態(tài)確定

本次規(guī)劃項目位于江蘇省溧陽市南渡鎮(zhèn)，處于長三角經(jīng)濟(jì)圈核心圈層及寧杭發(fā)展帶中，良好的區(qū)位優(yōu)勢為南渡鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展充分吸收長三角發(fā)展的動力、接收周邊區(qū)域輻射創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件。工業(yè)集中區(qū)現(xiàn)有工業(yè)企業(yè)15 家，分布于G104兩側(cè)（見圖1），G104 以東部分企業(yè)用地布局凌亂，用地間形成難以利用的空地，對土地的開發(fā)和利用造成了一定程度的浪費(fèi)，需要對現(xiàn)狀工業(yè)用地進(jìn)行整合，達(dá)到集約利用土地的目的。

本規(guī)劃的用地形態(tài)確定是在總規(guī)的基礎(chǔ)上對用地進(jìn)行細(xì)分，在現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上考慮到沿G104 西北是基本農(nóng)田，往東南則為南渡鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)，往東北為基本農(nóng)田，因此規(guī)劃選址垂直于G104 成長條狀往西南拓展（見圖2），形態(tài)與周邊結(jié)合更加緊密，也對總規(guī)進(jìn)行了突破。有別于傳統(tǒng)拘泥于總規(guī)的用地形態(tài)確定，改為緊密結(jié)合周邊環(huán)境，從而突破總規(guī)的用地形態(tài)確定。一是因為行政界線的限制；二是基本農(nóng)田土地流轉(zhuǎn)的限制。

2.2 地塊切割思路

集中區(qū)現(xiàn)狀對外交通主要依托G104，片區(qū)道路包括企業(yè)外圍支路及農(nóng)村道路（見圖3），已形成的道路路網(wǎng)沿G104 枝狀布局，且東側(cè)和西側(cè)道路開口設(shè)置雜亂，需要對原有路網(wǎng)進(jìn)行調(diào)整銜接。G104 東側(cè)現(xiàn)狀企業(yè)圍墻間沒有為道路調(diào)整預(yù)留用地，給道路整合及規(guī)劃增加了難度。

集中區(qū)現(xiàn)狀包含工業(yè)用地、農(nóng)林用地、水域用地、道路用地、居住用地與市政公用設(shè)施用地，其中工業(yè)用地63.54 公頃，占16.11%，全部為三類工業(yè)用地，沿G104 兩側(cè)分布，如圖1 所示。

圖1 工業(yè)集中區(qū)用地現(xiàn)狀圖

規(guī)劃中考慮到宏博新材料有限公司位于G104 東側(cè)，現(xiàn)狀工業(yè)用地布局的中部，因此從工業(yè)集中區(qū)的中間打通道路必然要橫穿該公司，存在困難，結(jié)合溧陽市的區(qū)域道路，將該主干道規(guī)劃于宏博新材料有限公司西北側(cè)，如圖4 中藍(lán)線位置。

規(guī)劃中考慮集中區(qū)東南側(cè)緊靠舊縣村，通過G104 與舊縣村交通便捷。舊縣村是南渡鎮(zhèn)規(guī)劃農(nóng)村社區(qū)，公共配套設(shè)施較為齊全，居住和商業(yè)條件較好，可以滿足集中區(qū)對居住、商業(yè)、公共配套設(shè)施及其他市政公用設(shè)施的需求。故該方案用地沒有布局市政設(shè)施用地、商服用地、居住用地等相關(guān)配套設(shè)施用地。

路網(wǎng)布局規(guī)劃中不僅要考慮道路的通達(dá)性，還要考慮現(xiàn)狀企業(yè)的拆遷。并且要立足于區(qū)域的視角，使道路不重復(fù)建設(shè)。

用地布局有別于傳統(tǒng)工業(yè)集中區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃，公共配套設(shè)施用地依賴于現(xiàn)狀東南角的舊縣村，避免資源的重復(fù)浪費(fèi)。

2.3 基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃

圖2 工業(yè)集中區(qū)用地規(guī)劃圖

圖3 工業(yè)集中區(qū)道路現(xiàn)狀圖

圖4 工業(yè)集中區(qū)道路規(guī)劃圖

集中區(qū)西部及中部有5 條110kV 高壓線通過，呈放射狀分布（見圖5），受安全和防護(hù)的要求，高壓線周邊地區(qū)對建筑類型、高度、用途等有較為嚴(yán)格的規(guī)定，對于工業(yè)用地的開發(fā)有較大限制。高壓走廊切割規(guī)劃區(qū)地塊，形成大量不規(guī)則用地和三角形用地，給土地利用和開發(fā)帶來巨大限制；高壓走廊對道路路網(wǎng)布局有較大影響，為減少對用地的繼續(xù)分割，路網(wǎng)應(yīng)盡量與高壓走廊相鄰平行設(shè)置或垂直于高壓走廊設(shè)置，由于高壓走廊眾多，關(guān)系難以協(xié)調(diào)。

規(guī)劃中考慮對高壓走廊進(jìn)行整合，以提高土地利用率和土地價值。將5 條110KV 高壓線沿其中兩條線路歸并（見圖6），目的是為了不影響工業(yè)集中區(qū)以外的電線桿布局，因此在集中區(qū)內(nèi)新設(shè)置4 桿電線桿，使集中區(qū)內(nèi)土地得到最有效的利用。

電力工程規(guī)劃中避免架設(shè)電線桿時與其他鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)問題，將新架設(shè)電線桿全布置于工業(yè)集中區(qū)內(nèi)。

2.4 集中區(qū)分期建設(shè)

本規(guī)劃實現(xiàn)剛性控制與彈性引導(dǎo)相結(jié)合，規(guī)劃范圍內(nèi)涉及大量基本農(nóng)田，根據(jù)招商進(jìn)度，經(jīng)二路以東片區(qū)可以滿足近期工業(yè)集中區(qū)的用地要求，且已完成土地流轉(zhuǎn)，因此將該片區(qū)作為集中區(qū)一期建設(shè)片區(qū)。經(jīng)二路以西片區(qū)現(xiàn)狀為基本農(nóng)田，且目前土地流轉(zhuǎn)尚未完成，為配合招商進(jìn)度，將該片區(qū)作為集中區(qū)的二期建設(shè)片區(qū)，也體現(xiàn)了用地控制的彈性要求。

圖5 工業(yè)集中區(qū)電力現(xiàn)狀圖

3 控規(guī)新思路

在城市快速發(fā)展的背景下，面對不斷發(fā)生的城市建設(shè)項目，現(xiàn)行的控規(guī)時常面臨失效的狀況，對規(guī)劃隨意調(diào)整修改或棄之不用的情形非常普遍，看似豐富詳盡的規(guī)劃內(nèi)容因脫離現(xiàn)實基礎(chǔ)而無法成為建設(shè)項目實施的準(zhǔn)則。究其原因是控規(guī)的編制思路達(dá)不到當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)的要求。控規(guī)是一個承上啟下的中間規(guī)劃，是對總規(guī)的延續(xù)，通過指標(biāo)控制使規(guī)劃編制與規(guī)劃管理及城市土地開發(fā)建設(shè)相銜接。因此，控規(guī)的實效性即控規(guī)編制的實際情況，以及控規(guī)在城鄉(xiāng)建設(shè)與服務(wù)于規(guī)劃管理部門的操作過程中發(fā)揮的作用與影響就顯得尤為重要。

3.1 側(cè)重規(guī)劃面對的現(xiàn)實

以往控規(guī)編制常常是從主觀愿望出發(fā)去制定一個理想的結(jié)果，而忽視了現(xiàn)狀條件的限制和要求，比如沒有考慮到規(guī)劃方案對現(xiàn)狀居民會帶來什么樣的影響，是否會涉及到利益的變動等。未來將更加關(guān)注規(guī)劃編制對現(xiàn)狀利益的影響以及對利益的再分配，增強(qiáng)規(guī)劃的可實施性。

3.2 因地制宜、科學(xué)規(guī)劃

圖6 工業(yè)集中區(qū)電力工程規(guī)劃圖

因地制宜是城市規(guī)劃的一條基本原則，這對控制性詳細(xì)規(guī)劃也同樣適用。因為不同的城市情況差異極大，如性質(zhì)差異、規(guī)模差異、規(guī)劃管理部門綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)的差異等等，都會對控制性詳細(xì)規(guī)劃提出不同的要求。那么在進(jìn)行控制性詳細(xì)規(guī)劃的時候就應(yīng)當(dāng)因地制宜、有的放矢。因此，只有在規(guī)劃內(nèi)容和形式上，原則性與靈活性相結(jié)合，才能使控制性詳細(xì)規(guī)劃做的更為科學(xué)、合理、有效。如集中區(qū)的發(fā)展以單個產(chǎn)業(yè)為主，根據(jù)發(fā)展需要配置必要的發(fā)展設(shè)施用地。在保證基本服務(wù)的前提下，把公共設(shè)施總量和一些主要項目的指標(biāo)作為剛性的不可變動的指標(biāo)，其余項目內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)具有一定彈性，可適當(dāng)擴(kuò)充調(diào)整，公共設(shè)施的空間布局采用靈活方式，以達(dá)到優(yōu)化土地使用和公共服務(wù)設(shè)施配套的目的。

3.3 用地控制的彈性機(jī)制

規(guī)劃可以把握未來空間的宏觀發(fā)展方向，對于某一具體地塊，規(guī)劃的安排并不一定就是唯一正確的選擇。因此，如何確立動態(tài)和彈性的機(jī)制以更好地適應(yīng)城市發(fā)展的需要，這是市場經(jīng)濟(jì)條件下的關(guān)鍵問題。為適應(yīng)市場發(fā)展靈活性的要求，新加坡在土地利用規(guī)劃中設(shè)置了“白地”，即在不能完全確定具體用途的情形下，將城市中心區(qū)內(nèi)少量用地作為“白地”，給它們一個基本的功能范圍，在范圍內(nèi)開發(fā)者可以根據(jù)市場需求自主建設(shè)［5］。因此，控規(guī)用地性質(zhì)控制應(yīng)允許一個地塊規(guī)劃為多種性質(zhì)、適應(yīng)混合開發(fā)的需要；對部分用地使用不做規(guī)定，但禁止不利功能的建設(shè)。

4 結(jié)語

隨著當(dāng)前城市化、工業(yè)化的快速發(fā)展，控規(guī)能否適應(yīng)市場的需要，能否使空間發(fā)展得到有效控制，是規(guī)劃管理面臨的問題。本文主要針對控規(guī)實效性低、操作性不強(qiáng)的狀況，提出控規(guī)應(yīng)該側(cè)重規(guī)劃面對的現(xiàn)實，在道路、用地布局，市政公用設(shè)施配套等方面應(yīng)該因地制宜，體現(xiàn)靈活性；在用地控制方面體現(xiàn)規(guī)劃的彈性。

［1］李雪飛，何流，張京祥.基于《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的控制性詳細(xì)規(guī)劃改革探討［J］.規(guī)劃師，2009（8）：71-80.

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