村民自治內(nèi)含沖突關系研究

都芙蓉

鄉(xiāng)村關系是我國鄉(xiāng)村治理中的一個非常重要的問題。1978年十一屆三中全會后，人民公社解體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權建立，由此建立了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)村治”的新型治理模式，中國的鄉(xiāng)村治理由此進入一個新的歷史時期。在廣大的農(nóng)村，村民自治制度興起并全面推廣，1998年通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》的正式頒布，標志著中國廣大的農(nóng)村進入了以村民自治為核心理念的社會主義民主政治建設的歷史進程。廣大村民通過民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督這四個民主來體現(xiàn)廣大農(nóng)民在農(nóng)村地區(qū)的基層事務中當家作主的政治權利，最終實現(xiàn)農(nóng)民群眾自我管理、自我教育、自我服務的目的，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為國家政權在鄉(xiāng)村社會的最低級行政單位，依法執(zhí)行國家最重要的基層政治治理。

《中華人民共和國憲法》和《村民自治委員會組織法》等法律體系都明確了村委會的自治性質(zhì)，規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會在工作上是指導與被指導、協(xié)助和被協(xié)助的關系，這些都在法律上為村民自治的正常運作提供了保障?！班l(xiāng)政村治”是我國社會主義的上層建筑活動為經(jīng)濟基礎服務而形成的一種新的政治模式，鄉(xiāng)政的實現(xiàn)需要國家非常強大的強制力作為重要后盾，鄉(xiāng)政具有高度的行政實踐性，而村治則是主要以農(nóng)村村民的內(nèi)生規(guī)則和強大的村莊輿論為后盾，因而具有非常高的自治性和民主的特點。

實踐證明，村民自治制度中的民主理念的執(zhí)行有利于調(diào)動中國廣大農(nóng)民的積極性，有利于農(nóng)村社會中各種現(xiàn)實問題的順利解決，而且有利于促進經(jīng)濟的發(fā)展。新中國的鄉(xiāng)村治理已經(jīng)有了一個全新的發(fā)展理念和表現(xiàn)形式。盡管如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權和村民自治制度在現(xiàn)實層面上，依然存在許多矛盾和沖突：中國廣大農(nóng)村中普遍存在著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的行政命令和村委會的自治實踐之間的不規(guī)范、不協(xié)調(diào)的關系，這些現(xiàn)象嚴重制約了村民自治制度在廣大農(nóng)村的良性運行和健康發(fā)展。

不同的經(jīng)濟文化背景下對于不同地域的治理及其治理模式是非常不同的，因此在中國農(nóng)村這個經(jīng)濟社會發(fā)展非常不平衡的社會中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權與村委會關系的矛盾沖突普遍存在，最突出的矛盾表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在多年傳統(tǒng)治理模式的影響下，還是習慣于將村委會作為自己的行政下級，習慣于采用命令指揮式的方式進行管理，這種傳統(tǒng)治理理念指導下的具體治理實踐活動，必然存在大量對農(nóng)村村委會的直接或間接影響；而村民自治制度的理念以極快的外部傳導力和內(nèi)部認可度而被廣大村民所熟知和接受，兩者對治理的不同理解必然使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權對村委會的日常事務的行政干預加深并加劇二者之間的矛盾沖突。

鄉(xiāng)村關系的主要矛盾沖突

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接或間接干預村委會的選舉。在實現(xiàn)村民自治以前，中國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理模式是一種鄉(xiāng)與村的行政隸屬關系，伴隨著人民公社的解體和普遍的村民自治的興起，村委會不再是隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的下級組織，而是“村民自我管理、自我教育、自我服務”的群眾性自治組織。而民主選舉是村民自治制度民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四個環(huán)節(jié)中最能體現(xiàn)政治民主化的一個環(huán)節(jié)，民主選舉應嚴格按照《村民委員會組織法》條例展開，村民委員會成員及黨支部成員分別由村民群眾經(jīng)過章程規(guī)定民主選舉產(chǎn)生。而盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理在形式和內(nèi)容上都有了許多重大的改變，特別是在中國政治體制改革朝著民主化進程發(fā)展的大趨勢下，國家在廣大農(nóng)村確立了鄉(xiāng)政村治的制度模式，但毋庸置疑，廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權作為國家權力最低層次的一環(huán)，作為連接國家和農(nóng)村社會的重要樞紐，在貫徹《村民委員會組織法》的過程中，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權因害怕隨著村民自治的推進而產(chǎn)生完全村民選舉的村干部會削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的控制力，從而阻礙鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作在廣大農(nóng)村的順利開展和實施，因此，一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接或間接通過選配和干預村支部和村委會的選舉來控制村村委會組織的人員配備，在村黨支部及村委會干部的候選人提名、候選人競選和候選人投票等各個環(huán)節(jié)來不同程度的操縱選舉，以此來達到能夠使自己滿意的村黨支部和村委會候選人入選的結果，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的這種行為勢必會使廣大農(nóng)民在選舉的整個過程中產(chǎn)生極大的不滿，懷疑村民自治制度的真正意義是否是讓廣大農(nóng)民當家作主，享有普遍的政治權利，從而造成廣大農(nóng)民和村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府間的矛盾沖突。

村級自治組織和村黨支部之間的黨政不分沖突?！洞迕裎瘑T會組織法》明確規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，在1988年《村民委員會組織法》頒布后，中央又相繼頒布了《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，該條例明確規(guī)定：“村黨支部領導村民委員會、村集體經(jīng)濟組織和共青團、婦代會、民兵等群眾組織?！庇谑?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政命令，可以通過村支部這一中介傳達給村委會，從而達到對村委會繼續(xù)支配和控制的目的。而村黨支部到底該如何合理正確的領導村委會、通過何種具體方式來領導、領導程度的具體界限在哪里等問題又缺乏明確的法律規(guī)定，這就為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過村黨支部來間接領導村委會，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權對村民自治進程的不合理干預提供了很大的空間，這樣勢必會造成村里的黨支部和村委會之間的矛盾和沖突，進而形成黨政不分的沖突。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權與村委會的財政監(jiān)控間存在巨大的沖突。擁有一定的財政資源是一個政權和組織賴以存在和得以正常運作的必要基礎，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在日常運作中要擔負非常沉重的社會事務和發(fā)展村鎮(zhèn)經(jīng)濟的重要發(fā)展任務，而村委會作為群眾自治組織，本身在維護群眾合法權益，提供基本村委會職責的過程中也需要財力支持。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會的正常運作必然需要一定的資源支撐，從全國基本情況來看，我國廣大農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展較城市緩慢，經(jīng)濟結構不合理、服務業(yè)發(fā)展相對滯后，工業(yè)產(chǎn)量和效益普遍不高，而且廣大農(nóng)民在農(nóng)村種地所獲得的實際效益低下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權和廣大村委會的職責任重而道遠。相對而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權作為國家政權組織的最低一級，在資源的占有和掌握上因有相應的自上而下的國家資源供給，所以他們所掌握的各種資源遠比村委會更多，為了能夠順利的完成國家安排的行政事務，對村級事務有更直接的決定權，支配村委會最好的辦法就是控制村級的財務支出。在一些地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以加強村級財務監(jiān)督和管理為由，干涉甚至控制村級財務，以達到支配村委會的目的。本應通過村民自治制度的逐步推行來讓廣大的村民對政治民主化的新型政治理念有更深入的體驗，而這種村級財務由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管的方法卻嚴重弱化了新型民主理念，反而強化了傳統(tǒng)的上下級領導和被領導的關系，長此以往，村委會就會逐漸產(chǎn)生對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依附性，在村級事務的管理中失去自治的地位，而村民的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督也將失去對廣大村民的政治權利行使所帶來的吸引力而使得村民自治制度逐漸流于形式。

鄉(xiāng)村資源擁有量的不對稱沖突。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為正式的國家基層政權，所掌握的治理資源要遠遠多于村委會。而村委會各成員的工作任務完成的好壞和完成的目標確定以及村委會成員的工資待遇主要有鄉(xiāng)政府來決定，而且村委會在處理村莊事務時往往需要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力的力量來實現(xiàn)村委會正常且穩(wěn)定的村級治理。在這種村治資源擁有量相對不對稱的情況下，村委會雖然由村民在村民選舉中通過民主的方式選出，但村委會的合法性并不是由廣大村民決定，而是國家權力和村民權利的雙重體現(xiàn)，因為村委會的這種雙重職能，在具體處理村務時，村委會必然要有所偏向而不能很好的發(fā)揮自治功能，尤其是不能有效的代表和維護廣大村民的合法利益，而是靠近具有更多利益考量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權，盡量執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的治理理念，相對忽視村民對村委會村務的需求方向，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權便會利用自己的相對資源優(yōu)勢來逐漸弱化村委會的自治權力，實現(xiàn)對村委會的上下級控制。

在鄉(xiāng)村治理中逐漸推進村民自治制度，實踐證明是符合中國廣大農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、政治完善和社會進步的整體趨勢的。它促進了中國農(nóng)村基層民主政治建設的發(fā)展，這是中國政治體制改革在廣大農(nóng)村的發(fā)展趨勢。而中國農(nóng)村中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權和村委會間存在現(xiàn)實而普遍的矛盾和沖突，對此尋找兩者矛盾沖突的主要原因，是解決鄉(xiāng)村矛盾沖突的一個非常重要的環(huán)節(jié)。

鄉(xiāng)村關系矛盾沖突的原因

《村民委員會組織法》明確規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會間是指導和被指導、協(xié)商和被協(xié)商的關系。而在現(xiàn)實的治理過程中，在村級事務的管理中，確實存在鄉(xiāng)政管理和村民自治兩種權力治理所帶來的共同影響。但兩種權力的運作必然帶來不可避免的矛盾。究其原因主要有以下幾點：

村民自治制度的制定在具體性上存在供給短缺。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會只有工作上的指導和被指導的關系，而在《村民委員會組織法》中并沒有明確地規(guī)定兩者間的具體指導的內(nèi)容、指導的方法和需要知道的范圍。這些具體制度的缺失為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會間的關系提供了大量的制度空隙，由此產(chǎn)生出了種種的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會間的矛盾沖突。

鄉(xiāng)村政權內(nèi)部既得利益群體對村民自治制度的不信任。政府官員作為公共政策的執(zhí)行者，在尋求公共利益最大化的同時，因個個又有自己特殊利益的需求，也有謀求利益最大化的傾向，所以在村民自治制度的框架內(nèi)，基于國家在地區(qū)非均衡發(fā)展的大前提下希望各地因地制宜的進行制度創(chuàng)新的基本理念，并沒有明確設計出具體、詳細的村民自治法律框架，在客觀上造成了制度空隙過大，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權自身所擁有的絕對優(yōu)勢性的各類資源使得他們更容易對廣大村民進行干涉和侵權而謀求自己的利益，而這勢必導致鄉(xiāng)村關系的矛盾沖突。

村委會雙重角色的失衡。村委會一方面是村民民主選舉產(chǎn)生的代表村民意愿的自治組織，另一方面又承擔著一些行政職能，執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村級事務的一切活動，于是在村民中間村委會要扮演代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和代表本村群眾的雙重角色。要做到兩者兼顧在現(xiàn)實條件下有一定的難度，所以在實踐中執(zhí)行村務時勢必要偏重某種角色，而這必然會使村委會的雙重角色發(fā)生失衡而引發(fā)矛盾沖突。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權和村級組織各自所擁有的各種資源存在現(xiàn)實的不對稱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家最低一層次的國家政權，擁有較多的政治、經(jīng)濟、組織和文化資源，而資源的不對稱使得村級組織在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權和村民自治的格局中處于弱勢地位。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權也會憑借資源優(yōu)勢對村級組織進行滲透控制以占有有利地位，這一原因勢必引發(fā)鄉(xiāng)村關系的矛盾沖突。

建立和完善鄉(xiāng)村關系良性發(fā)展的運行機制

第一，對村民自治制度有正確的理解是鄉(xiāng)村關系良性發(fā)展的重要前提。中國政治體制改革的核心是推進政治民主化進程，而村民自治是在廣大農(nóng)村推進基層社會主義民主政治建設的必然趨勢，而且村民自治的實踐也促進了中國農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展。中國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理模式已經(jīng)不能再適應當前中國政治改革的發(fā)展形勢。在民主政治作為時代主流模式的政治改革進程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須改變過去用行政命令去管理村莊的做法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基本職能是要確保廣大農(nóng)村地區(qū)的社會主義現(xiàn)代化的建設道路和方向的正確性，有效執(zhí)行上級行政機關對鄉(xiāng)政府的有關任務和指令。

應該逐步完善對農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展的宏觀調(diào)控和微觀的整合規(guī)劃，為廣大農(nóng)民提供更高質(zhì)量的基礎設施，加強教育制度的具體實施和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的具體執(zhí)行，為廣大農(nóng)民提供最基本的社會保障體系和更多的安全、舒適的環(huán)境。應該在尊重廣大村民的民主權利的基礎上，從經(jīng)濟、法律、教育等方面對村民自治行為進行正確的引導，只有這樣，中國農(nóng)村的普遍鄉(xiāng)村關系才能有一個良性的發(fā)展，中國新時期的鄉(xiāng)村治理才能取得良好的治理效果。

第二，繼續(xù)優(yōu)化自治組織的內(nèi)在結構，不斷完善自治組織的良性功能是鄉(xiāng)村關系良性發(fā)展的關鍵。政治民主化進程的核心理念是培育具有高度組織化的社會自治組織。自治是廣大市民和非政府組織的最本質(zhì)要求，國家是一種外在的治理力量，在鄉(xiāng)村社會組織化程度不斷提高的同時，國家力量的引導勢必會起到良性的互動作用。

而村民按照經(jīng)濟要求和政治利益的共同性等要素自發(fā)成立的自組織，由于更能代表廣大村民的利益而起到有效維護農(nóng)村公共秩序的效果，村民自治組織的有序壯大必然能調(diào)動廣大農(nóng)民的政治興趣，激發(fā)村民參與村民事務的管理、決策和監(jiān)督的積極性，從而使村民自治制度朝良性道路發(fā)展。只有具備高度民主理念和意識的自治組織，才能真正擴大社會主義民主，才是從根本上促進鄉(xiāng)村關系良性發(fā)展的有效途徑。

第三，用法律來規(guī)制和保障村民自治制度的實現(xiàn)，繼續(xù)貫徹實施《村民委員會組織法》，推進村民自治制度的實施，全面擴大基層民主是鄉(xiāng)村關系良性發(fā)展的重要保障。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對廣大村民的管理應依據(jù)法律的規(guī)定有序進行，政府要合理發(fā)揮自己的權威，積極引導村民自治制度在村務中的合理推進，加強對農(nóng)村社會積極健康發(fā)展的宏觀調(diào)控。

要進一步完善法律制度體系，從制度上合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理和村民自治的各自的權限范圍，在不同區(qū)域和地方因地制宜的具體完善《村民委員會組織法》的實施細則，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會能更明確自己的責任義務，做到各司其職，為村民自治制度的更好推進做好法律保障。

總之，村民自治制度是我國政治體制改革的必然產(chǎn)物，是基層社會主義政治建設的客觀要求，具有強大的生命力和發(fā)展前途。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要轉(zhuǎn)變治理理念，只在涉及全鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共事務和公益性事務上發(fā)揮組織和協(xié)助的作用，而村委會一方面要協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推行國家在廣大農(nóng)村的各項政策和任務，另一方面要積極領導和培育農(nóng)村中的公眾自治組織的發(fā)展壯大，從而更自主的來從事村民自治的各項活動。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會只有轉(zhuǎn)變治理理念，創(chuàng)新治理體制，完善法律體系，建立起一種平等互助民主合作的關系，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權和村委會成為良性的互動體，在政治意義上實現(xiàn)“善治”，才能促進我國廣大農(nóng)民真正享有民主權利所帶來的實惠，創(chuàng)造自己的幸福生活。