農(nóng)村社區(qū)治理法治路徑探尋

倪懷敏

（作者為成都大學(xué)政治學(xué)院副教授）

農(nóng)村社區(qū)是在農(nóng)村生產(chǎn)方式基礎(chǔ)上由相同或相近區(qū)域的農(nóng)村人群，按照共同的生產(chǎn)、生活管理方式和服務(wù)所構(gòu)成的農(nóng)村社會實(shí)體，它是農(nóng)村整體的組成部分，居民可以在農(nóng)村社區(qū)里參與政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育等各種活動，并以此為生存的依托或物質(zhì)載體。農(nóng)村社區(qū)治理建立在農(nóng)村區(qū)域規(guī)?；A(chǔ)之上，以堅(jiān)持黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建社區(qū)組織的管理體系，依靠政府和社會的支持，在各類主體的共同參與下，完善社區(qū)功能，為社區(qū)居民提供服務(wù)，解決問題，從而促進(jìn)社區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境協(xié)調(diào)和健康發(fā)展。

2007年10月，黨的十七大明確提出要“把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體”，第一次提出要將農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與城市社區(qū)建設(shè)同步進(jìn)行。2012年11月8日，黨的十八大明確提出要“在改善民生和創(chuàng)新管理中加強(qiáng)社會建設(shè)”，無疑農(nóng)村生活質(zhì)量的提高，社區(qū)治理過程和機(jī)制的完善仍然是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容。2013年11月9日，中共十八屆三中全會明確指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！鞭r(nóng)村社區(qū)治理理應(yīng)是國家治理體系的重要內(nèi)容，農(nóng)村社區(qū)治理的法治化也應(yīng)是國家治理能力現(xiàn)代化在“完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制”中的具體體現(xiàn)。目前農(nóng)村社區(qū)治理，“除政府之外的社會其他主體力量十分弱小，公民意識、治理理念非常淡薄，社會治理結(jié)構(gòu)與機(jī)制尚未形成”①。

當(dāng)前，我國法律對農(nóng)村社區(qū)治理工作運(yùn)行過程與機(jī)制的規(guī)定還不具體，包括治理主體的導(dǎo)向、調(diào)控、監(jiān)督制約等制度體系的建立尚不明確，村委會與自發(fā)形成的農(nóng)村居民間治理組織之間的關(guān)系也沒有在法律上進(jìn)行界定，更沒有形成責(zé)權(quán)利明確、互相配合、互相制約、科學(xué)管理的新型社區(qū)治理機(jī)制，農(nóng)村治理組織在保障民生方面的功能還不夠完備。要明確農(nóng)村社區(qū)治理的法治路徑，主要是堅(jiān)持黨和政府治理主導(dǎo)者地位，嚴(yán)格依《村民委員會組織法》，切實(shí)處理好政府與村委會之間“指導(dǎo)與服務(wù)、協(xié)助與監(jiān)督的關(guān)系”②，通過完善制度，構(gòu)建綜合的工作機(jī)制，依法實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的協(xié)調(diào)與發(fā)展。農(nóng)村社區(qū)治理要實(shí)現(xiàn)法治化，意味著農(nóng)村社區(qū)治理需要建立一種有法可依的法治秩序。因此，農(nóng)村社區(qū)治理的法治路徑需要從農(nóng)村社區(qū)治理的主體及其職責(zé)、農(nóng)村社區(qū)治理綜合機(jī)制構(gòu)建等方面去探索?！爸挥袕V大農(nóng)村實(shí)現(xiàn)了依法治理,才能真正實(shí)現(xiàn)依法治國的戰(zhàn)略目標(biāo),也才能真正構(gòu)建起社會主義新農(nóng)村?！雹?/p>

在法律上明確農(nóng)村社區(qū)治理主體及其職責(zé)

農(nóng)村社區(qū)治理的主體有黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府、各類社會組織、社區(qū)居民及自發(fā)形成的自治組織，各類主體之間是協(xié)作的關(guān)系，通過協(xié)作共同商討，作出決策，共同處理社區(qū)的公共事務(wù)，使過去單一的政府社區(qū)管理逐漸趨向于社區(qū)治理。多元主體之間的協(xié)作要想和諧有序，就必須有明確的職責(zé)劃分。法律應(yīng)明確規(guī)定黨組織、政府與社區(qū)的關(guān)系，規(guī)定在社區(qū)治理過程中黨組織的職責(zé)是起領(lǐng)導(dǎo)的作用，政府的職責(zé)是起主導(dǎo)作用即指導(dǎo)、配合、協(xié)助社區(qū)組織進(jìn)行社區(qū)治理，其它組織及社區(qū)居民的職責(zé)是相互配合、協(xié)同管理，要在法律上界定農(nóng)村社區(qū)居民委員會在社區(qū)治理中的權(quán)利、職責(zé)和功能。在建立的多元化社區(qū)治理組織體系中，對于農(nóng)村社區(qū)居民自發(fā)形成的非營利性自治組織的運(yùn)行，政府應(yīng)給予一定的支持，以促使在社區(qū)治理中發(fā)揮好作用。

黨組織在農(nóng)村社區(qū)治理中的職責(zé)是起領(lǐng)導(dǎo)作用。黨組織應(yīng)協(xié)同各方把領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村社區(qū)治理作為重要工作之一，把握農(nóng)村社區(qū)管理的政策和方向。引導(dǎo)各種社會組織、村民組織、自治組織有序地參與農(nóng)村社區(qū)治理，充分發(fā)揮基層黨組織和共產(chǎn)黨員在農(nóng)村社區(qū)治理中的作用。其中，鎮(zhèn)黨委在全鎮(zhèn)農(nóng)村社區(qū)治理中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。村黨組織在村級農(nóng)村社區(qū)治理中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。鎮(zhèn)和村黨組織的職責(zé)是成立相應(yīng)的農(nóng)村社區(qū)治理領(lǐng)導(dǎo)小組和農(nóng)村社區(qū)治理服務(wù)小組，將鎮(zhèn)和村的干部統(tǒng)領(lǐng)到農(nóng)村社區(qū)治理的體系中，增強(qiáng)他們在農(nóng)村社區(qū)治理中的創(chuàng)新治理意識和責(zé)任意識。黨組織要建立健全制度，制定出使鎮(zhèn)與村的相互銜接的農(nóng)村治理制度，包括民主治理的規(guī)程、為村民服務(wù)的內(nèi)容和程序、農(nóng)村社區(qū)重大事項(xiàng)的民主決策制度、社區(qū)內(nèi)務(wù)監(jiān)督制度等。在制度實(shí)施中充分發(fā)揮基層黨組織和共產(chǎn)黨員在農(nóng)村社區(qū)治理中的作用。

政府在農(nóng)村社區(qū)治理中的職責(zé)是發(fā)揮主導(dǎo)作用?；鶎尤嗣裾谵r(nóng)村社區(qū)治理中要發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，承擔(dān)社會治理和公共服務(wù)的職能，真正體現(xiàn)基層人民政府服務(wù)、治理的能力，重點(diǎn)抓農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和民生服務(wù)。在農(nóng)村社會治理方面，基層政府的職責(zé)是遵循農(nóng)村社會發(fā)展規(guī)律，進(jìn)行社會綜合治理，具體包括：基礎(chǔ)服務(wù)、整合資源、公共安全、治安防控、網(wǎng)絡(luò)管理、司法調(diào)解、社區(qū)矯正、文明建設(shè)等，形成綜合治理體系，領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村制定符合實(shí)情的鄉(xiāng)規(guī)民約，保障村民的知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)，為農(nóng)村社區(qū)營造一個安定和諧的生活環(huán)境。

其它組織在農(nóng)村社區(qū)治理中的關(guān)系和職責(zé)。其它組織是農(nóng)村社區(qū)治理的重要力量，它們之間的關(guān)系是相互配合、協(xié)同治理，就是要在農(nóng)村社區(qū)治理的規(guī)范化和制度化過程中，充分發(fā)揮基層人民團(tuán)體、各類社會組織和企業(yè)事業(yè)單位等的配合協(xié)同作用。其中，基層人民團(tuán)體包括農(nóng)村中的共青團(tuán)、婦聯(lián)等，這些組織在村民中具有一定的認(rèn)可度，具體職責(zé)是把參與農(nóng)村社區(qū)治理作為工作職能，有效促進(jìn)農(nóng)村勞動關(guān)系的和諧。各類社會組織包括各種自治組織，比如調(diào)解委員會、治保委員會、義務(wù)消防巡防隊(duì)，還有婦女、計(jì)生組織、村經(jīng)濟(jì)合作社、村務(wù)監(jiān)督、衛(wèi)生組織、教育和老年組織。上述社會組織的具體職責(zé)是在農(nóng)村社區(qū)從事社區(qū)糾紛調(diào)解、治安防范、組織文化和體育活動、普及宣傳教育、落實(shí)醫(yī)療衛(wèi)生、保障養(yǎng)老和維權(quán)等方面的社會治理工作。

社區(qū)居民及自發(fā)形成的自治組織在農(nóng)村社區(qū)治理中的職責(zé)。農(nóng)村社區(qū)居民及自發(fā)形成的自治組織參與社區(qū)治理是發(fā)揮人民治理作用的具體體現(xiàn)。在此過程中，社區(qū)居民及自治組織應(yīng)有嚴(yán)格的組織規(guī)則，要具備治理意識、參與意識，具備主人翁意識，自覺履行社區(qū)治理的規(guī)章制度，對社區(qū)的治理事務(wù)要積極參與，并理性地依法有序地進(jìn)行，形成居民普遍參與、人人關(guān)心社區(qū)事務(wù)的良好局面。農(nóng)村社區(qū)居民最為關(guān)注的是如何通過法律保障其權(quán)利，社區(qū)居民應(yīng)嚴(yán)格按照法律途徑，比如參與社區(qū)治理的方式、內(nèi)容和程序的規(guī)定來維護(hù)和實(shí)現(xiàn)自身的權(quán)利，同時根據(jù)法律規(guī)定的社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容，自治組織應(yīng)積極參與社區(qū)服務(wù)，滿足社區(qū)居民對各種產(chǎn)品和服務(wù)的需求。

農(nóng)村社區(qū)治理綜合機(jī)制完善建議

為了使農(nóng)村社區(qū)治理取得實(shí)際效果，必須在實(shí)踐中形成一套相互聯(lián)系、相互配合的綜合治理機(jī)制體系，確定農(nóng)村社區(qū)治理的模式、管理方法和組織形式，以達(dá)到農(nóng)村社區(qū)和諧有序的發(fā)展，從而為農(nóng)村社區(qū)治理的主體提高治理能力構(gòu)建良好的基礎(chǔ)。構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)綜合治理機(jī)制主要包括以下幾個方面：

構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)治理的制度機(jī)制。制度機(jī)制的構(gòu)建需要制定農(nóng)村社區(qū)治理的一系列規(guī)章制度，包括：農(nóng)村社區(qū)治理的章程、農(nóng)村社區(qū)黨組織和政府解決社區(qū)各項(xiàng)事務(wù)的議事制度、農(nóng)村社區(qū)治理的各類主體議事會制度、農(nóng)村社區(qū)居民發(fā)表民意參與管理的代表大會制度、農(nóng)村社區(qū)居民日常生活和日常行為公約、農(nóng)村社區(qū)各類專項(xiàng)工作制度等。上述制度的制定以及相關(guān)配套措施的執(zhí)行都需要形成體系。在執(zhí)行過程中，要充分發(fā)揮黨組織和政府網(wǎng)站宣傳制度的平臺作用，將制度信息的具體規(guī)定在網(wǎng)站上公開，或在農(nóng)村各社區(qū)實(shí)地進(jìn)行宣傳，讓農(nóng)村社區(qū)治理的主體和居民掌握和理解相關(guān)制度的內(nèi)容和要求，以規(guī)范農(nóng)村社區(qū)治理的行為。

構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)的民主協(xié)商機(jī)制。村民集中居住后產(chǎn)生了許多新的變化和矛盾，其具體表現(xiàn)如下：一是農(nóng)村社區(qū)居民結(jié)構(gòu)在變化。外出打工人員增多，社區(qū)老年群體、獨(dú)居老人數(shù)量也日益增多。如何加強(qiáng)留守的老年人和兒童的管理與服務(wù)，發(fā)揮他們參與社區(qū)治理的積極作用，成為農(nóng)村社區(qū)治理的重要問題；二是農(nóng)村社區(qū)居民需求的變化。外出打工村民對留守人員不同價值取向的影響，形成了對社區(qū)不同的認(rèn)同度；三是農(nóng)村社區(qū)居民之間矛盾的變化。集中居住之前，村民主要以物權(quán)為主引發(fā)糾紛，在參與社區(qū)治理中出現(xiàn)了因不同的政治訴求而引發(fā)的矛盾。傳統(tǒng)的農(nóng)村解決糾紛并不是基于司法的權(quán)威，而是“基于血緣關(guān)系和基于地緣關(guān)系而存在的權(quán)威”，這種權(quán)威“在鄉(xiāng)土社會中表現(xiàn)得尤為突出”④。于是對于糾紛農(nóng)村居民更多采取非訴訟或自力救濟(jì)的協(xié)商方式來解決。因此，黨組織和政府要通過強(qiáng)制性輸入法律、法規(guī)、政策以及強(qiáng)有力的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，逐步建立社區(qū)黨組織、政府機(jī)構(gòu)、其它組織、社區(qū)居民之間面對面地平等對話，共同商討問題的機(jī)制與疏通民主協(xié)商的渠道，合作進(jìn)行社區(qū)公共事務(wù)的治理，通過民主的方式有效滿足農(nóng)村居民的各種需求，從而構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)治理的民主協(xié)商機(jī)制。

構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)治理的監(jiān)督機(jī)制。農(nóng)村社區(qū)治理的主體應(yīng)聯(lián)合成立專門的監(jiān)督委員會，由黨組織、政府、其它社會組織和農(nóng)村社區(qū)居民及自治組織、自愿者共同組成，采取設(shè)立對黨員干部監(jiān)督意見箱或信訪等多種形式的具體措施來完善社區(qū)監(jiān)督機(jī)制。在監(jiān)督過程中，重點(diǎn)要構(gòu)建信息公開制度。具體要求如下：一是政府信息公開的主動性。對信息的公開責(zé)任到位，程序明確，規(guī)定嚴(yán)格的公開方式和時間限定；二是政府信息公開的保密性。政府公開的信息不得危及國家安全、公共安全、信息安全、經(jīng)濟(jì)安全、環(huán)境安全和社會穩(wěn)定，如果違反，要有嚴(yán)格的責(zé)任追究制度；三是監(jiān)督信息公開的公平公正性。對農(nóng)村社區(qū)治理主體工作上違規(guī)的行為，進(jìn)行曝光和問責(zé)，確保信息公開的公平、公正；四是監(jiān)督檢查信息的有效性。對在農(nóng)村社區(qū)治理中不履行職責(zé)的行為的舉報，主管部門要認(rèn)真受理并及時調(diào)查處理，要給農(nóng)村社區(qū)居民及時通報有效的處理結(jié)果；五是保持和增強(qiáng)監(jiān)督信息的權(quán)威性。農(nóng)村社區(qū)治理的監(jiān)督要在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下落實(shí)監(jiān)督制度和措施，公開的信息不能是脫離實(shí)際的虛假信息，通過實(shí)是求事的、行之有效的形式讓參與農(nóng)村社區(qū)治理的主體自覺遵守、維護(hù)監(jiān)督機(jī)制的權(quán)威性，讓監(jiān)督機(jī)制真正具有成效。

構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)治理的多元化資金保障機(jī)制。對農(nóng)村社區(qū)的資金投入向法治化方向改革是規(guī)范農(nóng)村社區(qū)治理的需要，其具體理由如下：

一是要從法律上明確農(nóng)村社區(qū)治理的財政投入的主體責(zé)任。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)所需要的財政投入主要通過由地方政府財政資金、中央政府預(yù)算內(nèi)專項(xiàng)補(bǔ)助資金、社會資金等多渠道來解決，這就需要通過制定法律制度明確和加強(qiáng)各級政府、各個相關(guān)部門在提供農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)方面的職責(zé)，確保農(nóng)村社區(qū)的財政投入有效性。從立法條款、資金支持、政策引導(dǎo)上加強(qiáng)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，并向農(nóng)村社會福利、社區(qū)子女教育投入等薄弱環(huán)節(jié)傾斜，確保對農(nóng)村社區(qū)的公共服務(wù)財政支出輻射到各方面，將農(nóng)村與城市的社區(qū)財政投入規(guī)劃統(tǒng)籌安排，形成綜合均衡設(shè)計(jì)模式，最終實(shí)現(xiàn)為農(nóng)村提供的公共基礎(chǔ)設(shè)施與城市居民大致均等的目標(biāo)，使“讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果”。

二是通過法律鼓勵社會各界對農(nóng)村社區(qū)治理投入資金。農(nóng)村社區(qū)治理要構(gòu)建由社會參與的多渠道、多主體的資金投入制度。社會資金為農(nóng)村社區(qū)投入公共產(chǎn)品，國家應(yīng)該從法律上賦予投入主體部分收益權(quán)，遵行“誰投資，誰受益”的原則，充分調(diào)動社會各方投資主體的積極性?？傊?，農(nóng)村社區(qū)治理需要物質(zhì)的支撐，通過立法使政府對社區(qū)的投入成為一種硬性的法律約束，而不是隨時勢變化而改變的規(guī)定。除以政府投入為主外，在法律上鼓勵民間投資和社會捐助，讓這部分經(jīng)費(fèi)在法律規(guī)則框架內(nèi)發(fā)揮作用。

構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)治理的民生服務(wù)機(jī)制。“法治是保障和改善民生的最有效、最根本手段，離開法治談?wù)摫Ｕ虾透纳泼裆q如?？驼勫?。”⑤建設(shè)民生工程是農(nóng)村社區(qū)治理的重要內(nèi)容，具體措施包括：由法院、公安、信訪、計(jì)生等職能部門和律師事務(wù)所、法律服務(wù)所、法律自愿者組織等主體組建農(nóng)村社區(qū)法律服務(wù)隊(duì)伍，定期到農(nóng)村社區(qū)進(jìn)行服務(wù)，依法解決農(nóng)村社區(qū)的法律問題，為農(nóng)村社區(qū)營造出與城市社區(qū)同步的法律援助環(huán)境。

一是從法律制度上明確和保障農(nóng)村社區(qū)民生法律服務(wù)隊(duì)伍的的職責(zé)和工作。圍繞建設(shè)和諧社區(qū)的主題，定期進(jìn)社區(qū)或入戶宣傳政策、法律，準(zhǔn)確解答農(nóng)民的法律疑難；針對村民利益的重點(diǎn)民生工程涉及的問題，要及時給予解決，化解矛盾并調(diào)解民間糾紛；為村民科學(xué)種植、養(yǎng)植、合法經(jīng)營等活動提供法律咨詢、指導(dǎo)和依法維權(quán)的服務(wù)。

二是要維護(hù)法律服務(wù)隊(duì)伍工作的常態(tài)化。首先要強(qiáng)化服務(wù)隊(duì)員業(yè)務(wù)能力的培養(yǎng)，根據(jù)農(nóng)村基層社會形態(tài)的特點(diǎn)和農(nóng)民生產(chǎn)生活的規(guī)律，拓展對農(nóng)村的認(rèn)知度，盡力將法律服務(wù)滲透到更大的空間和層面。其次是保障法律服務(wù)隊(duì)伍經(jīng)費(fèi)的支出。各基層黨政領(lǐng)導(dǎo)和司法行政部門應(yīng)給予適當(dāng)?shù)闹С?，將法律服?wù)的經(jīng)費(fèi)列入年度財政預(yù)算，為農(nóng)村社區(qū)法律服務(wù)隊(duì)改善和保障民生奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。

構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)治理的制度運(yùn)行質(zhì)量評估機(jī)制。農(nóng)村社區(qū)治理制度運(yùn)行質(zhì)量的評估體系主要是為了檢驗(yàn)農(nóng)村社區(qū)治理的成效，對農(nóng)村社區(qū)居民（村民）治理制度運(yùn)行總體質(zhì)量的保障和提高起到督促作用，其評估指標(biāo)內(nèi)容應(yīng)包括考察社區(qū)治理的內(nèi)容、程序、制度、運(yùn)行效能以及可持續(xù)性等，其中重點(diǎn)考察社區(qū)的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等內(nèi)容?？疾焐鐓^(qū)治理制度的運(yùn)行效能，應(yīng)重點(diǎn)考察主體在社區(qū)治理過程中對制度規(guī)定的遵守程度、解決社區(qū)問題的能力大小、治理制度運(yùn)行動力的來源與強(qiáng)弱?？疾焐鐓^(qū)治理制度運(yùn)行的可持續(xù)性，應(yīng)重點(diǎn)考察社區(qū)管理的開放程度、社會化程度、社區(qū)居民治理精神和公共服務(wù)精神的現(xiàn)狀、對社區(qū)治理信息反饋的及時度、社區(qū)治理的物質(zhì)基礎(chǔ)等社區(qū)治理各項(xiàng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的情況。

【注釋】

①于莉：“從基層管理體制改革到社區(qū)善治—社區(qū)建設(shè)的主要研究視角述評”，《社會主義研究》，2009年第1期，第137頁。

②胡謀，王偉：“從‘政府本位’到‘社會本位’—關(guān)注社區(qū)管理體制改革”，《人民日報》，2005年6月9日。

③鄭向東：“建設(shè)法治化社會主義新農(nóng)村之路徑探索”，《湖北社會科學(xué)》，2012年第6期。

④馮志偉，劉志松：“我國古代鄉(xiāng)土權(quán)威的基層社會治理功能”，《天府新論》，2012年第6期。

⑤何士青：“通過法治邁向民生保障”，《政治與法律》，2008年第5期，第76～80頁。